TA CUN - 9256-(30-07-1998)

EXONERACION DE IMPUETOS A IGLESIAS /PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD TRIBUTARIA

DERECHO A LA IGUALDAD (E)

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

cn SECCION PRIMERA

SUB SECCION A

Santafé de Bogotá, D.C., treinta (30) de julio de mil novecientos noventa y ocho (1998)

MAGISTRADA PONENTE: DOCTORA BEATRIZ MARTINEZ QUINTERO.

EXPEDIENTE No. : 9256

DEMANDANTE : GOBERNADOR DE CUNDINAMARCA.

OBSERVACIONES Habiéndose surtido el trámite previsto en el Decreto 1333 de 1986, en el artículo 121, decide la Sala la observación formulada por el señor Gobernador del Departamento, en relación con el Acuerdo 024 de Diciembre 16 de 1996 expedido por el Concejo Municipal de

CUCUNUBÁ.

ANTECEDENTES El señor Gobernador del Departamento en ejercicio de la atribución que le confiere el mandato constitucional previsto en el artículo 305 numeral 10 de la Carta Política, remite a esta Corporación el acto administrativo referido a fin de obtener pronunciamiento sobre su legalidad, toda vez que considera infringe preceptos superiores como en efecto lo son: Los artículos 13 y 363 de la Constitución Política. El concepto de violación respectivo será objeto de síntesis y análisis en la parte considerativa de esta providencia.Expediente No. 9256. Hoja No. 2 A la solicitud se le dio el trámite legal correspondiente. En consecuencia, procede la Sala a emitir su decisión de fondo, previas las siguientes,

CONSIDERACIONES

parte considerativa de esta providencia.Expediente No. 9256. Hoja No. 2 A la solicitud se le dio el trámite legal correspondiente. En consecuencia, procede la Sala a emitir su decisión de fondo, previas las siguientes, CONSIDERACIONES Previo al pronunciamiento de fondo, es de anotar que por disposición del artículo 82 de la Ley 136 de 1994 y los artículos 120 y 121 del Decreto 1333 de 1986, el estudio y conocimiento de la demanda debe limitarse exclusivamente a las normas invocadas y su correspondiente concepto de violación, decisión que tendrá efectos de cosa juzgada sólo en relación con los preceptos constitucionales y legales confrontados, expuestos por la observante en el libelo demandatorio, principio que es reiterado por la característica fundamental de rogada de esta jurisdicción. En el caso concreto puesto a estudio de esta Sala, el Concejo Municipal de Cucunubá, por medio del acuerdo objeto de observación "...hace unas exoneraciones del pago de impuesto predial unificado en el territorio de Cucunubá" El señor Gobernador, considera se transgredieron las siguientes disposiciones: "Artículo 13: Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. "El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará mediadas en favor de grupos discriminados o marginados.Expediente No. 9256. Hoja No. 3 "El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su

"El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará mediadas en favor de grupos discriminados o marginados.Expediente No. 9256. Hoja No. 3 "El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan." "Artículo 363: El sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad. "Las leyes tributarias no se aplicarán con retroactividad" El texto del acuerdo demandado, es del siguiente tenor literal: J El acto impugnado es del siguiente tenor: "ARTÍCULO PRIMERO: Exonérase el pago del Impuesto Predial Unificado a todas las Iglesias o sedes existentes en el Municipio de Cucunubá.

ARTÍCULO SEGUNDO: El presente acuerdo rige a partir del primero de Enero de mil novecientos noventa y siete (1.997)." Considera el señor gobernador que con la expedición del acuerdo acusado, se viola el derecho a la igualdad, por cuanto el Concejo Municipal de Cucunubá dió un tratamiento preferencial y discriminatorio a las iglesias asentadas en su territorio al exonerarlas del pago de impuestos. Para respaldar sus argumentos cita extractos de pronunciamientos de la H. Corte Constitucional, así como de este

Tribunal. Las exenciones son un beneficio fiscal por medio del cual el legislador de impuestos, bien sea a nivel nacional, departamental, municipal, dependiendo de la órbita de influencia del impuesto respectivo, concede un beneficio fiscal que exonera al pago del referido impuesto a quienes

Las exenciones son un beneficio fiscal por medio del cual el legislador de impuestos, bien sea a nivel nacional, departamental, municipal, dependiendo de la órbita de influencia del impuesto respectivo, concede un beneficio fiscal que exonera al pago del referido impuesto a quienes realicen una determinada actividad, reciban unos determinados ingresos o se encuentren dentro de las condiciones que en cada caso seExpediente No. 9256. Hoja No. 4 señalen. La Sala ha tenido la oportunidad de precisar en ocasiones anteriores, que esta exenciones son de dos clases: "1" (sic) hay de carácter general, que benefician en forma indeterminada a quienes se encuentren dentro parámetros fijados en la ley para gozar de ella y en principio no tienen carácter temporal. Tal sería el caso de las indemnizaciones que se reciben por un seguro de vida, que son exentas para todo aquel que las perciba. Pero existen también unas exenciones tributarias que se pueden considerar de carácter individual, encaminadas específicamente a incentivar un cierto tipo de actividades y con una aplicación temporal para ese grupo específico de beneficiarios. Para las primeras, puede el legislador, en cualquier momento y cuando las condiciones los señalen, eliminar para el futuro, sin requisitos especiales, la exención concedida. Para las segundas, por su naturaleza individual y específica para un determinado grupo, deberá reconocerse, previamente a su eliminación, los derechos adquiridos durante la existencia de la exención, por parte de aquellas personas que realizaron esa determinada actividad, bajo el presupuesto de gozar de la exención fiscal. En el presente caso se concreta entonces la litis a definir la naturaleza de la exención concedida en el Acuerdo...., pues dependiendo de esta

personas que realizaron esa determinada actividad, bajo el presupuesto de gozar de la exención fiscal. En el presente caso se concreta entonces la litis a definir la naturaleza de la exención concedida en el Acuerdo...., pues dependiendo de esta definición, se podrá establecer si podía posteriormente el Concejo Municipal proferir el acto acusado en el que se deroga la exención o si por el contrario, tenía que conocer los posibles derechos adquiridos por las destinatarias de la exención. Si bien conforme a la redacción del mencionado Acuerdo..., se concede un beneficio fiscal para las "empresas reconocidas", definición que en principio le da un carácter general, su contenido tiene unas limitaciones que le confieren la naturaleza de individual y concreta: el incentivo tributario es para una actividad determinada -instalación de redesy, por un tiempo determinado -dos años-. Fué así como se estableció el estímulo para unas determinadas empresas y durante un plazo delimitado. Y la naturaleza individual del Acuerdo... .se refuerza, al analizar las Actas del Concejo Municipal de...., cuando se sometió a su consideración la aprobación del Acuerdo...., acto acusado, en las cuales se hace siempre referencia a la sociedad XX o se cita a declarar al Gerente de la misma, lo que demuestra suficientemente que para la época en que se profirieron los dos Acuerdos, la única destinataria del beneficio fiscal era la actora. Teniendo entonces en cuenta, que el acto acusado al ser proferido noExpediente No. 9256. Hoja No. 5 tuvo en cuenta la temporalidad de la exención concedida en el Acuerdo que estaba derogando, ni hizo mención alguna de la obligación de mantener y respetar los derechos, que por aplicación del Acuerdo....,

tuvo en cuenta la temporalidad de la exención concedida en el Acuerdo que estaba derogando, ni hizo mención alguna de la obligación de mantener y respetar los derechos, que por aplicación del Acuerdo...., hubiesen adquirido las sociedades beneficiarias, procede la anulación....". CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo-Sección Cuarta. Sentencia de 12 de noviembre de 1993. C.P.Dr.Guillermo Chahín Lizcano. Publicado en Anales del Consejo de Estado. Tomo CXXXIV, cuarto trimestre, segunda parte. Octubre a Diciembre de 1993. Págs.926 a 929. Cuando la ley impone un tributo a quienes antes estaban excluidos del mismo no puede decirse que se viola la norma transcrita, ya que la facultad de imposición corresponde al Estado y éste debe ejercerla para arbitrar los recursos que le permiten cumplir los fines señalados en la Carta Fundamental. (...) Violación del principio de igualdad Dispone el artículo 13 de la Constitución Política: "Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. "El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados. "El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta y sancionará abusos o

discriminados o marginados. "El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta y sancionará abusos o maltratos que contra ellas se cometan".Expediente No. 9256. Hoja No. 6 El tema concerniente al principio de igualdad de las personas ante la ley ha sido objeto de análisis en las decisiones de las corporaciones encargadas de administrar justicia, que lo han entendido como un concepto que atiende, dentro de una generalidad objetiva, las circunstancias especiales de los asociados para darles el trato jurídico que les corresponde en concreto. Merece especial connotación en este tema el análisis que en la sentencia de Junio 25 de 1992, proceso T-860, hizo la Corte Constitucional, en el que en síntesis, expresó:

"IGUALDAD ANTE LA LEY, DERECHOS FUNDAMENTALES.

IGUALDAD FORMAL. IGUALDAD MATERIAL El principio de la igualdad es objetivo y no formal; se predica de la identidad de los iguales y de la diferencia entre los desiguales. Se supera así el concepto de la igualdad de la ley a partir de la generalidad concreta, que concluye con el principio según el cual no permite regulación diferente de supuestos iguales o análogos y prescribe diferente normación a supuestos distintos, con este concepto sólo se autoriza un trato diferente si está razonablemente justificado. Se supera también, con la igualdad material, el igualitarismo o simple igualdad matemática. La igualdad material es la situación objetiva concreta que prohibe la arbitrariedad. La igualdad de todas las personas ante la ley y las autoridades, constituye un derecho constitucional fundamental".

material, el igualitarismo o simple igualdad matemática. La igualdad material es la situación objetiva concreta que prohibe la arbitrariedad. La igualdad de todas las personas ante la ley y las autoridades, constituye un derecho constitucional fundamental". Esta jurisprudencia permite inferir que cuando una disposición legal atiende circunstancias especiales de los asociados, como es en este caso la subordinación, para regular en forma diferente un tributo, no viola el principio de igualdad sino lo reafirma, pues como dijo Aristóteles: "la igualdad entre desiguales es injusticia". El impuesto como instrumento en materia de política fiscal se utiliza de diversa manera para conseguir el cumplimiento de los diversos objetivos propuestos por el Estado y por lo tanto es viable, atendiendo a circunstancias especiales de la colectividad, imponer o exonerar de gravamen a quienes en apariencia son iguales. Es el caso por ejemplo de los llamados incentivos fiscales (exenciones, exclusiones, rentas exentas, descuentos, etc.), que permiten frente a un ingreso de igual cuantía, que unos paguen menos que otros, atendidas otras circunstancias como la procedencia, ubicación y naturaleza del mismo, sin que por ello se vulnere el principio de igualdad. También estima la Sala recordar que la Asamblea NacionalExpediente No. 9256. Hoja No. 7 Constituyente (Proyectos 108 y 114) al referirse al tema de los ingresos públicos, previó la posibilidad de existencia de regímenes impositivos diferentes a nivel municipal, al tratar el tema de la capacidad tributaria de las entidades territoriales, así: "LOS INGRESOS PUBLICOS "Los principios de tributación, la potestad y las competencias tributarias.

diferentes a nivel municipal, al tratar el tema de la capacidad tributaria de las entidades territoriales, así: "LOS INGRESOS PUBLICOS "Los principios de tributación, la potestad y las competencias tributarias. "Del lado de los ingresos públicos, en el cual puede considerarse el tema ya tratado de la participación en las rentas nacionales por parte de las entidades territoriales, los diferentes proyectos presentan principios generales sobre la tributación, que a nuestro juicio obedecen más directamente al capítulo de la Hacienda Pública, aunque con obvias repercusiones sobre el sistema de financiación regional, seccional y local. En los proyectos se menciona a menudo la justicia, la equidad y la progresividad como criterios básicos de la imposición, la cual es tratada como una responsabilidad y un deber. En otro proyecto se propone que sean los impuestos directos los que de preferencia adopten las entidades territoriales (Aida Abello y Alfredo Vásquez C.). Además instituye en otro proyecto la jurisdicción coactiva como recurso de cobro forzoso de los impuestos adeudados (Antonio Galán). "Consideramos adecuado que en el título de la Hacienda, en forma coordinada con la comisión V., se propongan unos criterios generales de tributación; además deberán definirse los órganos competentes para establecer los tributos, atribución que se asigna generalmente a los organismos colegiados, en tiempo de paz (Congreso, Asamblea y Concejos). "Como principios generales de la tributación puede considerarse: la equidad tanto horizontal como vertical de los gravámenes; la neutralidad y el beneficio colectivo que se espera del pago de las contribuciones y tributos de parte de los aportantes; la

"Como principios generales de la tributación puede considerarse: la equidad tanto horizontal como vertical de los gravámenes; la neutralidad y el beneficio colectivo que se espera del pago de las contribuciones y tributos de parte de los aportantes; la simplicidad; la capacidad contributiva. A diseños tributarios de las administraciones departamentales y municipales, deberá añadirse la coordinación tributaria que debe existir entre los gravámenes cobrados por los distintos niveles de Gobierno. "Relacionada con estas materias, se encuentra la cuestión de a quién corresponde la potestad tributaria; actualmente como se sabe ella es de la exclusividad del Congreso Nacional, de tal manera que es a él únicamente a quien le compete la creaciónExpediente No. 9256. Hoja No. 8 válida de los impuestos, a pesar de que los impuestos creados puedan ser establecidos por las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales. A este respecto vale la pena considerar que cualquier regulación sobre autonomía fiscal territorial, debe atenerse a los siguientes criterios: i) La capacidad de las entidades territoriales para fijar tributos está limitada en todo caso por la Ley, en lo concerniente a la definición de tributos existentes, criterios generales de administración de los mismos, bases gravables y tarifas. u) Los municipios y demás entidades territoriales podrán establecer gravámenes distintos a los del régimen ordinario o sobretasas que operarían sobre algunos impuestos, que le serían de su propia competencia, para la financiación temporal de sus inversiones y proyectos. ¡¡¡)Existiría un régimen tributario básico de carácter uniforme para todas las entidades territoriales, pero podrían coexistir regímenes impositivos

de su propia competencia, para la financiación temporal de sus inversiones y proyectos. ¡¡¡)Existiría un régimen tributario básico de carácter uniforme para todas las entidades territoriales, pero podrían coexistir regímenes impositivos diferentes, como resultado de la autonomía tributaria, que implicaría un tratamiento impositivo distinto para personas ubicadas en diferentes territorios-regiones, secciones o municipios del país.". CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo-Sección Cuarta-sentencia de enero 27 de 1995. ANALES DEL CONSEJO DE ESTADO. Tomo CXLII segunda parteEnero a Marzo de 1995. Págs.1343 a 1371. rfEl derecho fundamental a la igualdad, consagrado en el artículo 13 de la Carta, constituye uno de los fundamentos del Estado Social de Derecho. Este principio busca colocar a todas las personas, bien naturales o jurídicas, en una posición que le permita el libre y responsable ejercicio de sus derechos y obligaciones, sin menoscabo del correspondiente y justo respeto a sus semejantes. Sin embargo, el derecho a la igualdad no debe entenderse como la aplicación inconsulta de un solo criterio o parámetro de igualdad, sino que también contempla un trato desigual a quienes por especiales circunstancias se encuentran en una posición diferente respecto de otros,Expediente No. 9256. Hoja No. 9 lo que a su vez justifica un trato desigual. Un correcto entendimiento del derecho a la igualdad, se detiene en la existencia real de situaciones dispares en el seno de la comunidad, lo que no permite hacer tábula rasa respecto de todas las personas y su función en la sociedad; de ahí la

derecho a la igualdad, se detiene en la existencia real de situaciones dispares en el seno de la comunidad, lo que no permite hacer tábula rasa respecto de todas las personas y su función en la sociedad; de ahí la necesidad de otorgar un trato igual a los iguales, pero desigual a los desiguales. Esta realidad fue expresamente contemplada por el Constituyente, como se desprende del mismo artículo 13 del Estatuto Superior, al disponer una protección especial a individuos que por sus condiciones, no están en capacidad de desenvolverse con plenitud de sus capacidades, buscando subsanar una desigualdad real mediante un manejo desigual. En el campo concreto del sistema tributario, ésto se manifiesta en el principio de progresividad en los tributos (art.363 Const. P01.). El Concejo Municipal, al exonerar del pago del impuesto referido a las Iglesias, considera a estas instituciones situadas en una posición diferente respecto de los demás contribuyentes, debido a la actividad que desempeñan, cuya trascendencia permite y justifica un trato diferencial.-7) Paralelamente, el art. 287 numeral 3 de la Constitución, señala: "Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos: 3) Administrar los recursos y establecer los recursos necesarios para el cumplimiento de sus funciones".Expediente No. 9256. Hoja No. 10 De esta manera, se establece el derecho de las entidades territoriales, entre éstas los municipios, a conducirse según los parámetros que dispongan las autoridades locales dentro del marco de la ley.

De esta manera, se establece el derecho de las entidades territoriales, entre éstas los municipios, a conducirse según los parámetros que dispongan las autoridades locales dentro del marco de la ley. A su vez, el art. 166 del Decreto 1333 de 1986, dispone: "Los bienes y rentas de las entidades territoriales son de su propiedad exclusiva; gozan de las mismas garantías que la propiedad y rentas de los particulares...". (Cursivas fuera del texto). Igualmente, el art. 32 numeral 7 de la ley 136 de 1994, señala que: "...son atribuciones de los concejos las siguientes: 7) Establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos o sobretasas, de conformidad con la ley". De las consideraciones anteriores, se desprende que el Concejo Municipal de Cucunubá está obrando dentro de los parámetros establecidos por la Constitución y la ley, y conforme a los postulados de autonomía que le otorga la Carta, sin vulnerar el derecho de igualdad de los demás contribuyentes. En consecuencia, la Sala declarará la validez del Acuerdo 024 del 16 de diciembre de 1996. Adicionalmente, la Sala considera oportuno reiterar que la jurisprudencia no constituye una fuente obligatoria de derecho, sino un mero criterio auxiliar, conforme lo señala el artículo 230 de la Constitución. Por lo tanto, no es posible aducir como motivo de nulidad de un acto administrativo la existencia de un pronunciamiento jurisprudencia¡Expediente No. 9256. Hoja No. 11 anterior, ya que este sólo constituye un elemento esclarecedor para el caso bajo examen. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE

anterior, ya que este sólo constituye un elemento esclarecedor para el caso bajo examen. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCION PRIMERA, SUB SECCION A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: PRIMERO. Declárase la VALIDEZ del Acuerdo número 024 del 16 de Diciembre de 1996, expedido por el concejo Municipal de CUCUNUBÁ. SEGUNDO. Comuníquese la decisión anterior al señor GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO y a los señores PRESIDENTE DEL CONCEJO

MUNICIPAL, ALCALDE y PERSONERO del MUNICIPIO de CUCUNUBÁ.

TERCERO. Archívese el expediente una vez ejecutoriada esta providencia, previas las desanotaciones de rigor.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

Discutido y aprobado en sesión de la fecha. ACTA No. 61

MARTHA ALVAREZ DE CASTILLO BEATRIZ MARTINEZ QUINTEROExpediente No. 9256. Hoja No. 12

Magistrada Magistrada

OLGA INES NAVARRETE BARRERO

Magistrada