TA CUN - 94-35400-(07-02-1997)

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TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMcA r,,E

SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCION A" r ía tiAR. 't99 1ribu •pdmi straiV4. cudtnam Santaté de Bogotá D. C. siete (7) de febrero de mil novecientos noventa y siete (1997). Magistrada Ponente MARGARITA HERINDEZ DE ALBARRACIN Expediente i 9435.400

Demandante : FRANCV LEO MIRANDA.

Controversia : SUPRESIÓN DEL CARGO

Demandada a CAJA NACIONAL DE PREVISÍON SOCIAL FRANCY LEON MIRANDA, representada por apoderado judicial en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho., en abril 29 de 1994 presentó demanda contra LA CAJA NACIONAL DE PREVISIN SOCIAL, con ocasión de la Supresión de su Cargo, dando lugar a la actual controversia que se decide en esta providencia, sobre las siguientes :EXPEDIENTE No. 35.400 DECLARACIONES 1 a, 1Es nulo el Acuerdo 0 60 de junio 29 de 1993, "por el cual se aprueba el programa de supresión de empleos de la Caja Nacional de Previsión Social" expedido por la Junta Directiva de la Caja Naciønal de Previsión Social en ejercicio de las' atribuciones que le fueron conferidas por el Decreto 2147 de 1992, Acuerdo que fue aprobado por el Gobierno Nacional mediante Decreto 1262

Directiva de la Caja Naciønal de Previsión Social en ejercicio de las' atribuciones que le fueron conferidas por el Decreto 2147 de 1992, Acuerdo que fue aprobado por el Gobierno Nacional mediante Decreto 1262 de jutio 30 de 1993. " 2Es nulo el Acuerda 122 de octubre 29 de 1993 expedida por la Junta Directiva d la Caja Nacional de Previsión Social por media del cual aclaró el precitado Acuerdo 60 de junio 29 de 1993 expedido por la misma Junta Dire ¡va, Acuerdo 122 mencionado que fue probado por el Gobierno Nacional Mediante Decreto # 2404 de diciembre 3 de 1993. 3Es nulo el Acuerdo 162 de noviembre 23 de 1993 expedido por la Junta Directiva de la Caja Nacional de Previsión , "por el cual se ejecuta el programa de Supresión de Empleas adaptado en la Caja Nacional de Previsión Social", aprobado por el Gobierno Nacional mediante Decreto 2542 de diciembre 17 de 1993, acto por medio del cual se suprime el cargo que ocupaba el demandante. " 4Es nula la Resolución 518 de diciembre 30 de 1993 expedida por el Director General Encargado de la Caja Nacional de Previsión Social, por medio de la cual se retira del servicio al demandante. " 5Condenase a la Caja Nacional de Previsión Social a reintegrar al demandante al mismo empleo que ocupaba cuando fue retirada del servicio con el acto acusado, o a otro de igual a superior categoría, en la

" 5Condenase a la Caja Nacional de Previsión Social a reintegrar al demandante al mismo empleo que ocupaba cuando fue retirada del servicio con el acto acusado, o a otro de igual a superior categoría, en la misma entidad y en esta ciudad.EXPEDIENTE No. 35.400 6Condenase a la Caja Nacional de Previsión social a pagar en favor del demandante una suma de dinero equivalente a los sueldas, primas, bonificaciones, subsidios, auxilios vacaciones, prestaciones, cesantías y todos os demás derechos económicos laborales administrativos, desde el momento del retiro hasta cuando efectivamente sea reintegrado a su empleo. el 7La demandada dará cumplimiento a la sentencia dentro del trm.ino legal, indica-- do para el efecto por el Código Contencioso Administrativo. 8Para todos los efectos legales se considera que no ha existido solución de continuidad en la prestación de los servicios del demandante. " 9Las sumas liquidas de dinero de la condena devengarán intereses y serán reajustadas conforme a lo ordenado para el efecto por el Código Contencioso Administrativo". (fl 2).

HECHOS: 1-El demandante se desempeaba como empleado público de la Caja Nacional de Previsión Social en la ciudad de Bogotá, de-- vengando un sueldo mensual con sus correspondientes factores salariales de $ 205.O00oo " 2El Demandante se hallaba inscrito en

el escalafón de la Carrera Administrativas por decisión del Departamento Administrativo del Servicio Civil, hoy de la Función Pública...

pondientes factores salariales de $ 205.O00oo " 2El Demandante se hallaba inscrito en el escalafón de la Carrera Administrativas por decisión del Departamento Administrativo del Servicio Civil, hoy de la Función Pública... II 3El demandante fue retirado del servicio público mediante el ilegal e inconstitucional acto administrativo complejo acusado, el día 30 de diciembre de 1993, conEXPEDIENTE No. 35.400 4 el argumento de que su cargo fue suprimido dentro del proceso de reestructuración de la Caja Nacional de Previsión originado en el artículo transitorio 20 de la Constitución Política, desarrollado por el Decreto 2147 de 1992 y ejecutado mediante los actos acusados ". (fl. 3).

NORMAS VIOLADAS: Considera la libelista, que con la actuación administrativa se Violaron las siguientes disposiciones Constitución Política (Arts. 4, 25 125, 356 a 364 y transitorio 20); Decreto Ley 2147/1992,

(arts. 9 y 10) Ley 27/1992 (arts. 1 y 8); Ley 10/1990 (art. 27); Decreto Ley 694/1975 (arts. 89 y 93); Decreto Reglamentario (Art. 116). (fI. 3). A C T U A C ION PROCESAL s La demanda fue admitida mediante auto del 26 de mayo de 1995 (fi. 200); se decretaron pruebas por auto del 22 de septiembre de 1995 (fi. 218); se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para sus alegatos de conclusión mediante auto del 31 de mayo de

de 1995 (fi. 200); se decretaron pruebas por auto del 22 de septiembre de 1995 (fi. 218); se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para sus alegatos de conclusión mediante auto del 31 de mayo de 1996 (fi. 233).EXPEDIENTE No. 35.400 Surtida la instancia procesal sin que se observe causal alguna de nulidad procede la Sala a resolverla esolver la controversia mediante las siguientes

CONSIDERACIONES :

1. En acción de nulidad y restablecimiento del derecho, propone la Sra.. FRANCY LEON MIRANDA la nulidad de los Actos Administrativos por medio de los cuales se aprueba y ejecuta un Programa de Supresión de Empleos en la Caja Nacional de Previsión Social, y del acto por el cual se le retira del servicio. Solicita además, las medidas propias del restablecimiento..

2. Considera la libelista en su concepto de violación, que las actos administrativos impugnados violan las normas del articulo 20 Transitarjo de la Carta y los arts. 9 y iQ ii D.L. 2147/1992: excedido los plazos fijados por ellas, es dec:ir, se excedió en el ejercicio de las atribuciones que esas disposiciones le atribuyeron, lo cual constituye desacato a lo ordenado por esas normas superiores y es claro abuso de poder que vicie de nulidad todo el acto acusado".EXPEDIENTE No. 35.400 6

2El acto complejo acusado está viciado de nulidad por desviación de poder, en razón a que, siendo desarrollo y aplicación del articulo transitorio 20 de la

2El acto complejo acusado está viciado de nulidad por desviación de poder, en razón a que, siendo desarrollo y aplicación del articulo transitorio 20 de la Constitución Política, no cumple el objetivo o finalidad sealado en el mismo artículo transitorio 20 de la Carta, ya que no descentraliza, no descoricentra, territoríalmente la entidad". " 3Violación de las disposiciones de carrera administrativa.. Tanto la Ley 27 de 1992, en su articulo 8, como el Decreto Ley 694 de 1975 en su artículo 93 y su Decreto Reglamentario 1468 de 1979, artículo 116, otorgan unos derechos de preferencia y procedimientos de revinculación en las nuevas plantas de personal o cargos vacantes para los funcionarios que como el demandante se hallaban inscritos en el escalafón de carrera administrativa en el momento de ser suprimidos sus empleos, derechos que fueron conculca-- dos por el acto administrativo acusado. En efecto, violando lo dispuesto por el artículo 8 de la ley 27 de 1992, el acto acusado no dio ninguna oportunidad al demandante de escoger entre las opciones que contempla esta norma. Tampoco el productor del acto acusado siguió los procedimiento que deber, adelantarse en el caso de suprimir empleos, procedimientos indicados en el Decreto Ley 694 de 1975 artículo 93 y e Decreto Reglamentarir, .1.468 de 1979, artículc. 116".. (fi. 4).

3. La entidad demandada al contestar sostuvo Cada uno de los Decretos que desarrolló el Articulo Transitorio 20 de la Carta, consagró específicamente

3. La entidad demandada al contestar sostuvo Cada uno de los Decretos que desarrolló el Articulo Transitorio 20 de la Carta, consagró específicamente como causal de terminación de los vínculos laborales, ya fueran catos legales y reglamentarios o contrac:- tuales, la supresión del empleo o cargo, cuando Este se perdiera como consecuencia de la supresión, fusión o reestructuración de la respectiva entidad, en aplicación a lo dispuesto en este mismo articulo.

En consecuencia se consagra en dichos Decretos una causal legal de terminación del vínculo laboral enEXPEDIENTE No. 35.400 7 cumplimiento de un mandato constitucional, y se regula integramente el, respectivo procedimiento. Por esta razón no procede acudir a las disposiciones brdinarias relativas a los casos comunes de terminación del vínculo laboral. Como ya se ha dicho antes, la causal que genera la desvinculación laboral en el evento que se estudia es la supresión del empleo o cargo. Esta es una causal ampliamente conocida en la legislación para los empleados públicos y restringida para los trabajadores oficiales. Para éstos la supresión del empleo o cargo es causal de terminación del contrato; de aplicación inmediata. El concepto de supresión del empleo en la legislación ordinaria está acompaado para el caso de los empleados escalafonados en carrera administrativa de un tratamiento preferencial supeditado al cumplimiento de requisitos (tiempo y condiciones). No sucede lo mismo ' con los Decretos que desarrollaron el Transitorio 20. De haber querido el Constituyente y el Legislador extraordinario aplicar este tratamiento

un tratamiento preferencial supeditado al cumplimiento de requisitos (tiempo y condiciones). No sucede lo mismo ' con los Decretos que desarrollaron el Transitorio 20. De haber querido el Constituyente y el Legislador extraordinario aplicar este tratamiento especial, se habría remitido a la normatividad ordinaria preexistente. " La decisión de suprimir los cargos o empleos en cada Entidad es consecuencia de la aplicación del mandato constitucional contenido en el Articulo Transitorio 20, e implica en cada caso particular la terminación del vinculo laboral a menos que la administración, si lo encuentra factible, decida trasladar al servidor. Como regulación complementaria de la terminación del vinculo laboral, los Decretos que desarrollan el Artículo Transitorio 20 contemplaron, así mismo el aspecto relacionado con las indemnizaciones y bonificaciones que son propias y especiales para el caso, razón por la cual en este evento tampocó se puede acudir a la nermatividad preexistente que regula la materia (Ley 27 de 1992). Por su parte los Decretos expedidos con base en el artículo transitorio 20 de la Constitución Política crearon exclusivamente un régimen especial de indemnizaciones para el evento de retiro de funcionarios de carrera. Con motivo de la supresión de los cargos ocupados. U Lo expuesto permite afirmar que en la legislación ordinaria existe el derecho de preferencia como opEXPEDIENTE No. 35.400 8 ción para -funcionarios de carrera. No sucede lo mismo en el Régimen Laboral Transitorio incluido en los Decretos dictados por el Gobierno en desarrollo del artículo Transitorio 20 de la Constitución Política.

ción para -funcionarios de carrera. No sucede lo mismo en el Régimen Laboral Transitorio incluido en los Decretos dictados por el Gobierno en desarrollo del artículo Transitorio 20 de la Constitución Política. Dos principios de hermenéutica apoyan la anterior conclusión. En primer lugar, la norma posterior prima sobre la anterior. La Ley 27 fue expedida el 27 de Diciembre de 1992, mientras que los Decretos de reestructuración fueron dictados ci 30 de Diciembre de ese ao. Por otra parte, debe recordarse que la norma especial prevalece sobre la norma general y es claro, que en esta materia, los Decretos de reestructuración crearon un sistema especial y transitorio de retiros e indemnizaciones. En caso contrario, habría bastado que estos Decretos guardaran silencio sobre la materia laboral, o que, en su defecto, hubieran hecho remisión expresa a las normas generales. ' Es así como el capítulo de Disposiciones laborales Transitorias, que forman parte de los Decretos de reestructuración, supresión y fusión de entidades nacionales, comienza en todos los casos con un articulo que reza así Campo de aplicación. Las normas del presente Capitulo serán aplicables a los empleados públicos y trabajadores oficiales que sean desvinculados de sus empleos o cargos como resultado de la reestructuración, fusión o supresión de la entidad, en aplicación de lo dispuesto por el Articulo Transitorio 20 de la Constitución Política". Lo anterior quiere decir que, en el caso específico del Artículo Transitorio 20, ci legislador estable-- ció, en cumplimiento del mandato constitucional orientado a fusionar, suprimir y reestructurar las

Transitorio 20 de la Constitución Política". Lo anterior quiere decir que, en el caso específico del Artículo Transitorio 20, ci legislador estable-- ció, en cumplimiento del mandato constitucional orientado a fusionar, suprimir y reestructurar las Entidades de la Administración Pública del orden nacional, un régimen especial y transitorio de desvinculación y de compensación para los funcionarios involucrados en este proceso de Reforma Administrativa. II De otra parte, en cuanto concierne a los derechos de carera administrativa, es del caso observar que de acuerdo con el segundo inciso del Artículo 12 de la Constitución Política, son causales de retiro los previstos "en la constitución o la Ley" y que el De-- creta acusado tiene fuerza de Ley y razón por la cual no tiene fundamento el cargo.EXPEDIENTE No. 35.400 9 el La Sentencia dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado el 12 de Noviembre de 1993 (Expediente Nro. 2406, Consejero Ponente doctor Vesid Roja Serrano) explica de esta manera la cuestión 1. U •• ya se ha dicho en providencias anteriores que tener un empleo no es Ufl derecho adquirido, no es una garantía de inamovilidad de por vida y que' las situaciones individuales No pueden estar por encima de los derechos de la colectividad, del .interés, general, razón primigenia en la política estatal de reestructuración de las Entidades Públicas.. Por ello ha de' entenderse que las facultades para fusiorgar, suprimir o reestructurar conllevan la natural atribución de supresión de los empleados a cargo

reestructuración de las Entidades Públicas.. Por ello ha de' entenderse que las facultades para fusiorgar, suprimir o reestructurar conllevan la natural atribución de supresión de los empleados a cargo de la entidad, sin que a ello obste el resarcimiento y la indemnización en los términos contemplados en las disposiciones pertinentes. . .." " (fi. 205)

4. El Ministerio Público representado por la Procuradora Doce en lo Judicial al rendir su concepto manifestó le Teniendo en cuenta que exste reiterada jurisprudencia del H. Tribunal Administrativo de Cundinamarca,sobre el asunto materia de la litis, la Procuraduría Doce en lo Judicial Administrativo, se remite a dicha decisión judicial. (Sección Segunda-Subsección "A". Sentencia de May veinticuatro de mil novecientos noventa y seis. Magistrada Ponente Doctore MARGARITA HERNANDEZ DE ALBARRACIN.. (Proceso 94-35587; por la cual se niegan las pretensiones de la demanda). (fi. 238).EXPEDIENTE. No. 35.400 10

5. La Sala en orden a resolver la controversia planteada, ha de establecer la vincuiacion laboral de la demandante 5.1Se vinculó a la CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL.. en diciembre 16 de 1971. (fi. 91 H. vida). 5.2Tomó posesión del cargo de ENFERMERO AUXILIAR 604507 el 22 de enero de 1980; para el cual había sido nombrada por Resolución No. 067 del 14 de enero

5.2Tomó posesión del cargo de ENFERMERO AUXILIAR 604507 el 22 de enero de 1980; para el cual había sido nombrada por Resolución No. 067 del 14 de enero de 1980. (fi. 97 H. vida). 5.3Obra Resolución del D.A.S.C., de actualización de la inscripción de la sef'ora FRANCY LEON MIRANDA en el escalafón de la carrera administrativa en el cargo de ENFERMERO AUXILIAR CODIGO 6045GRADO 07. (fi. 192 H. vida). 5.4-- Se reestructuró la Caja Nacional de Previsión Social mediante el Decreto No. 2147 de 1992. 5.5Con base en el Decreto 2147/1992 se aprobó y ejecutó un programa. de "Supresión de empleos" de CAJANAL mediante los Acuerdos 60 122 y 162 de 1993 aprobados todos ellos por el Gobierno Nacional mediante los Decretos 1262 2404 y 2542 de 1993EXPEDIENTE No. 35.400 u. respectivamente.. (fis. 12 a 60). 5.6Se le retiró del servicio, por supreión del cargo; mediante la Resolución No. 5518 del 30 de diciembre de 1993. (fi. 61). PRIMER CARGO..— La acusación central en este cargo consiste en decir que las disposiciones 9 y 10 del Decreto 2147 por el cual se reestructuró la Caja Nacional de Previsión Social weRalaban un plazo de seis meses para ejecutar el programa de supresión de empleos, el que venció ci 30 de junio de 1993,

Decreto 2147 por el cual se reestructuró la Caja Nacional de Previsión Social weRalaban un plazo de seis meses para ejecutar el programa de supresión de empleos, el que venció ci 30 de junio de 1993, considerando que el dicho Decreto fue publicado el día 31 de diciembre de 1992; por tanto el acto de retiro se dictó extemporáneamente, por tanto, dice; la Junta Directiva de la Caja Nacional de Previsión violó dicha normatividad. Que la primera extemporaneidad dl acto tiene relación con el plazo fijado por el Artículo TRANSITORIO 20 de la Constitución. Y que la segunda, tiene que relación con el plazo fijado por los artículos 9 y 10 del Decreto 2147 de 1992.EXPEDIENTE No. 35.400 12 No le asiste razón a la demandante al sealar que los actos que acusa violan el art. 20 Transitorio de la Carta, pues éste tan solo seala un plazo al Gobierno Nacional para suprimir, fusionar o reestructurar las entidades de la Rama Ejecutiva, los Establecimientos Públicos, las Empresas Industriales y Comerciales del estado y las Saciedades de Economía Mixta del Orden Nacional y así fue como se dictó el 30 de Diciembre de 1992 el Decreto No. 2147 de 1992 que reestructuró la Caja Nacional de Previsión Social y que en los artículos 9 y 10 relievados por el actorprescribió ctor prescribió sobre "Supresión de Empleos" y, Programa de Supresión de Empleos", violando algunos términos o plazos que según la óptica del actor, no se cumpl.ieprescribió ctor prescribió sobre "Supresión de Empleos" y, Programa de Supresión de Empleos", violando algunos términos o plazos que según la óptica del actor, no se cumpl.ieron al realizar los actos de supresión. Según el Artículo 9 de]. Decreto 2147 de 1992, dentro del término del proceso que se leve a cabo para ejecutar la reestructuración de la entidad, la Junta Directiva suprimirá los empleos y cargos vacantes y los deisempeados por empleados públicas cuando ellos no fuesen necesarios en la respectiva Planta de Personal como consecuencia de dicha decisión. Y según el artículo 10, la Supresión de empleos o cargos, se cumpliría de acuerdo con el programa que apruebe la Junta Directiva para ejecutarEXPEDIENTE No. 35.400 13 las decisiones adaptadas dentro del plaza de seis meses cantados a partir de la fecha de publicación del presente Decreto. La Corporación para resolver este cargo prohija el criterio s&alado por el Honorable Consejo de Estado en la Sentencia del 25 de febrero de 1994, cuando dijo La Sala ha considerado (sentencia de septiembre 9 de 1993, expediente 2309), que las funciones que en tal sentido se le confieren a las directivas de la entidad, son de naturaleza diferente a las otorgadas al Gobierno mediante el artículo transitorio 20 de la Carta. Responden a funciones de carácter administrativo que en forma permanente ejercen las Juntas y Consejos Directivos de los Establecimientos Públicos y de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado por mandato expreso

funciones de carácter administrativo que en forma permanente ejercen las Juntas y Consejos Directivos de los Establecimientos Públicos y de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado por mandato expreso de los articulas 24 y 40 del decreto Ley 3130 de 1965, para adecuar la estructura interna y la planta de personal a las decisiones de reestructurar, fusionar o suprimir que previamente se hubieren adoptado en desarrollo del precepto constitucionair. transitorio. 11 Por la razón anterior, la indicación del plazo a que se contraen los artículos 9 y 10 del Decreto 2147 de 1992 para que la Junta Directiva de Cajanal ejecute las decisiones adoptadas,ha de entenderse circunscrita al fin específico de los efectos de la reestructuración ordenada en el Decreto, dentro del plazo de los 18 meses de que da cuenta el artículo transitorio 20 de la Carta". ( Sentencia No. 2345 del 25 de febrero de 1994, Mag. Ponente Dr. VESID ROJAS SERRANO, actora MA'IA PAULINA

RUIZ E3ORRAZ).EXPEDIENTE No. 35.400 14

SEGUNDO CARGO -- Por- éste se endilga a los actos impugnados una desviación de poder, que arranca de considerar que Estos siendo desarrollo de]. TF6ITORIO 20 de la Constitución Nacional, no cumplen el objetivo o finalidad sealados en el mismo articulo

TRANSITORIO 20.

Con las precisiones dejadas en el aparte inmediatamente anterior debe resaltar la Sala que la desviación de poder ocurrirá cuando estuviera buscando una finalidad distinta a la del

objetivo o finalidad sealados en el mismo articulo

TRANSITORIO 20.

Con las precisiones dejadas en el aparte inmediatamente anterior debe resaltar la Sala que la desviación de poder ocurrirá cuando estuviera buscando una finalidad distinta a la del buen servicio público, en este caso, a la de la obtención de la modernización de la Rama Ejecutiva en el orden nacional, con el fin de ponerla en consonancia con los mandatos de la reforma constitucional y en especial con la redistribución de competencias y recursos que ella establece. No se puede fácilmente ubicar el ciudadano en ci puesto del contribuyente o del legis-- lador o de la. Rama Jurisdiccional para desarrollarlabores esarrollar labores de interpretación o de dilucidación jurídica, que lo lleven a afirmar, como en este caso ocurre que los ternas de la redistribución de recursos y competencias que establece la Carta no se hallan presentes en los actos acusados.EXPEDIENTE No. 35.400 15 Esa es una labor grandiosa, digna de las instancias que prevé la Constitución misma para dilucidarlas, a través de las acciones promovidas de nulidad o de inexequibilidad ante sus Jueces naturales : que en éste caso no es el Tribunal. Porque no se olvide, que con la utilización de causales de nulidad de un acto, la de desviación de poder; pretenda el actor un estudio recóndito, de adecuación de lps actos administrativos dictados, a laj Constitución misma. Que es labor se repite de otras instancias a través de las acciones de nulidad o de inexequibilidad. TERCER CARGO.- Vio l.ción del Articulo So. de la Ley

administrativos dictados, a laj Constitución misma. Que es labor se repite de otras instancias a través de las acciones de nulidad o de inexequibilidad. TERCER CARGO.- Vio l.ción del Articulo So. de la Ley 27 de 1992 que otorga al escalafonado opción para ser indemnizado o ser tratado preferencialmente. Considera la Gala que el concepto de supresión del empleo en la legislación ordinaria esta acornpaado de un tratamiento preferencial para los empleados escalafonados en Carrera Administrativa, el que se halla supeditado al cumplimiento de ciertos requisitos. No así lo hacen los Decretos que dieron desarrollo al Artículo 20 TRANSITORIO de la Constitución Nacional.EXPEDIENTE No. 35.400 16 El Constituyente y el legislador extraordinario crearon un tratamiento especial y transitorio libre de la normatividad ordinaria. Por lo expuesto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsecciór, "A" administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la 1CYq F A L L A NEGAR las pretensiones de la demanda. COPIESE1. COMUNIQUESEq NOTIFIQUESE Y CUMPLASE Aprobado en Sesión de la fecha según acta No. j

JOSE HERNEV VICTORIA WILLIAM GIRALDO GIRALDO

MARGARITA HERNÁNDEZ DE ALBARRACIN