TA CUN - 94-D-10503-(25-09-2001)

ça 0 ti O OCT. 291 y CONTRATO DE ADMNISTRACION - Nulidad absoluta/ PARQUE SIMON BOLIVAR -Zona verde metropolitana/ CAMBIO DE DESTINACON DE BIENES DE USO PUBLICO - Competencia del Concejo Distrital (E)

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

SECCION TERCERA - SUBSECCION B

Bogotá D.C., septiembre veinticinco (25) del año dos mil uno (2001).

Magistrada ponente: FABIOLA OROZCO DUQUE

Referencia: Exp. No. 94-D-10503

Demandante: PERSONERIA DE SANTAFE DE BOGOTA D.C.

1. En escrito presentado ante esta Corporación, la PERSONERIA DE SANTAFE DE

BOGOTA D.C. instauró demanda de nulidad del contrato de 25 de enero de 1994 suscrito entre Santafé de Bogotá D.C. y El Instituto de Recreación y el Deporte con la Federación Colombiana de fútbol en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 87 del C.C.A.. Para el efecto solicita se decreten las siguientes declaraciones: "Que se declare la nulidad del contrato de administración, celebrado entre Santafé de Bogotá D.C. y la Federación Colombiana de Futbol, el día 25 de enero de 1994, por estar viciado de Nulidad Absoluta y cuyo objeto fue, la entrega por parte del Distrito Capital a la mencionada corporación, de un lote de terreno de 5.64 Hectáreas para su administración, el cual se encuentra localizado dentro de los siguientes linderos:

Por el Norte: Con la futura calle 64.

Por el Sur: Con e! Club de Empleados Oficiales.

administración, el cual se encuentra localizado dentro de los siguientes linderos:

Por el Norte: Con la futura calle 64.

Por el Sur: Con e! Club de Empleados Oficiales.

Por el Oriente: Con el lote administrado por Santafé.

Por el Occidente: Con el lote administrado por Artesanías de Colombia.

De acuerdo con el objeto manifestado en el contrato ya dicho, el ente distrital se desprende de la mera tenencia de la extensión descrita, a efecto de que el Contratista construya allí su sede deportiva y un escenario para prácticas. De las cláusulas del contrato, se observa que la determinación del inmueble, sus linderos e instalaciones con que cuenta y accesorios para el servicio, serán especificados en acta de entrega adjunta al documento principal, la cual a su turno suscribirán las partes y constituirá parte integrante del convenio."

II. HECHOS Como antecedentes de hecho dice el libelo que el Alcalde Mayor de Bogotá y el director del Instituto de Recreación y Deporte celebraron un contrato de administración con la entidad privada llamada Federación Colombiana de Fútbol cuyo objeto fue entregar la mera tenencia para la administración del lote de terreno

alinderado así: norte con la futura calle 64, sur con el club de empleados Oficiales, el oriente con el lote administrado por Santafé y occidente con el lote administrado por Artesanía de Colombia, el predio tiene una extensión de 5.64 hectáreas: Hace parte de uno de mayor extensión definido como zona verde2 94-D-10503 REPARACION metropolitana, es decir, de uso público. Por medio de la ley 37 del 17 de mayo de 1979 el gobierno nacional dispuso la construcción de un parque popular en la zona

REPARACION metropolitana, es decir, de uso público. Por medio de la ley 37 del 17 de mayo de 1979 el gobierno nacional dispuso la construcción de un parque popular en la zona del Salitre, en desarrollo de ello se emitió el decreto 1656 del 30 de julio de 1982 por cual se adopta el Plan Maestro del Parque Simón Bolívar con área de 245.20 hectáreas. Concluye diciendo que el lote dado en administración a la Federación hace parte del Parque Simón Bolívar el que tiene como destinación específica parque popular el mismo que el señor Alcalde Mayor pretende darle un cambio de destinación pues lo saca de la categoría de uso público a uso de carácter privado.

III. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN.

Art. 44, 63, 79, 82 de la Constitución Política, Que protegen el derecho a la recreación, la inalienabilidad de los bienes de uso público, el derecho a gozar de un medio ambiente sano y la garantía legal debida a la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo, y la obligación del estado de velar por la integridad del espacio público y por su destinación al uso común. Los bienes objeto del contrato, dice en la demanda, "son sustraídos del uso y goce general de la Comunidad de la cual hacen parte en forma privilegiada los infantes" que por lo tanto no puedeválidamente el administrador público ceder ni siquiera la mera tenencia de esa categoría de bienes La competencia para variar el destino de los bienes de uso público está atribuido por la ley a los Concejos Municipales o las Juntas Metropolitanas, el alcalde no está facultado para ello De otro lado la Carta Magna dispone que el Estado debe velar por la protección del

La competencia para variar el destino de los bienes de uso público está atribuido por la ley a los Concejos Municipales o las Juntas Metropolitanas, el alcalde no está facultado para ello De otro lado la Carta Magna dispone que el Estado debe velar por la protección del espacio público y por su destinación al uso común que debe prevalecer sobre el uso particular. Art. 674 y 678 del Código Civil, Que establecen la diferencia entre los conceptos de bienes de uso público y bines fiscales del estado. Al respecto se argumenta que "En tratándose del predio de uso público que la Administración Distrital le ha entregado a Santafé Corporación Deportiva, es palmario que los residentes en esta ciudad respecto de dicho inmueble3 94-D10503 REPARACION hemos sido privados de la posibilidad real que antes teníamos de usarlo y disfrutarlo. (... Art. 5 y 6 de la ley 9 de 1989, Que dispone la creación de un parque popular en la zona del Salitre en memoria del Libertador Simón Bolívar ordenándose no solamente la construcción de la obra puntualizada sino de otras más" Art. 5 Ley 3l de 1979, Por medio del cual se dispuso de manera expresa la creación de un parque popular en la zona del Salitre. En desarrollo de esta disposición se adoptó el plan maestro M Parque Simón Bolivar y se ordenó la construcción dentro de la zona verde metropolitana que hace parte de la antigua hacienda El Salitre. Artículo 174 del Decreto Ley 1421 de 1993 y decreto reglamentario 2537 de 1993. Artículo 44 de la ley 80 de 1993 y el artículo 88 acuerdo N06 de 1993.

Artículo 174 del Decreto Ley 1421 de 1993 y decreto reglamentario 2537 de 1993. Artículo 44 de la ley 80 de 1993 y el artículo 88 acuerdo N06 de 1993. Artículo 174 decreto 1421 de 1983. Por el cual se autoriza que el Distrito y sus entidades descentralizadas pueden constituir sociedades de economía mixta u otras sociedades que tengan por objeto construir y administrar escenarios que brinden recreación masiva y faciliten la práctica de los deportes o establecimientos e instalaciones complementarios de los anteriores(.. . )". El artículo 1 decreto 2537 reglamentario del anterior dispone que podrán estas entidades dar en arrendamiento o en administración los bienes de su propiedad que estén destinados a la práctica de recreación masiva pero utilizando para ello solo los bienes fiscales de su propiedad. Expresamente el artículo 88 del Acuerdo No. 6 de 1990 dispone: "BIENES DE USO PUBLICO DESTINADOS A LA RECREACIÓN ACTIVA. Son bienes recreativos de uso público para la recreación activa como uso principal, entre otros, los siguientes: 1° los parques públicos en los que el uso recreativo como forma activa de recreación pública se asigna como principal. Entre ellos se destacan, el parque Nacional Enrique Olaya Herrera, el parque Simón Bolívar, los parques metropolitanos y el parque Rodrigo Lara Bonilla en terrenos del antiguo Hipódromo de Techo"4 94-D-10503

REPARACION

IV. ACTUACIÓN PROCESAL

1. La demanda fue admitida mediante auto de fecha marzo 3 de 1.995 (folio 41, CI). Notificada la entidad territorial demandada dio respuesta oportuna al libelo aceptando como ciertos varios de los hechos pero niega el que hubiere

1. La demanda fue admitida mediante auto de fecha marzo 3 de 1.995 (folio 41, CI). Notificada la entidad territorial demandada dio respuesta oportuna al libelo aceptando como ciertos varios de los hechos pero niega el que hubiere identificación del lote porque solo se suministraron los linderos generales y la cabida exacta. Como razones de su defensa expone que el señor Alcalde tiene facultad legal para celebrar esta clase de contratos como aparece estipulado en el decreto 2537 de 1993 por el que se reglamentó el artículo 174 del Estatuto del Distrito Capital. Que no ha existido cambio de destinación por cuanto no hay duda que se trata de un bien de uso público y así seguiría siendo destinado para uso y disfrute de toda la población como es la recreación.

El Instituto demandado dio respuesta a la demanda oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones, dice aceptar algunos de los hechos y atenerse a lo probado en los demás. Afirma que de según el Acuerdo 4 de 1978 el Instituto puede celebrar toda clase de negocios jurídicos con relación a los bienes adscritos. El lote de terreno objeto del proceso no es de los de uso público sino un bien fiscal de propiedad de la nación quien lo dejó en administración al IDRD. Agrega que no existe acto administrativo alguno que hubiere decretado afectación del predio como zona verde metropolitana pues la norma que enuncia el actor se refiere a los terrenos sin desarrollar del Salitre situación que no se presenta con el inmueble de la demanda. Propuso como excepción la acción indebida pues se debió demandar la nulidad de los actos administrativos en que se fundamentó la administración para la celebración del contrato y no la nulidad absoluta del contrato.

la demanda. Propuso como excepción la acción indebida pues se debió demandar la nulidad de los actos administrativos en que se fundamentó la administración para la celebración del contrato y no la nulidad absoluta del contrato. La Federación Colombiana de Fútbol también dio respuesta aceptando alguno de los hechos. Como razones dice que el contrato celebrado por la Federación con la administración no constituye impedimento para continuar con su utilización de uso público pues precisamente las obras a realizar por el contratista beneficia al público dado que la administración carece de recursos económicos para optimizar sus servicios. Propuso como medios exceptivos los que denominó: validez del contrato pues considera que la falta de linderación especifica no es de la esencia del contrato de administración, además que las obligaciones a las que se comprometió la contratista no impiden el uso público y, la de legalidad de la cuestión administrativa llevada a cabo al pactarse el contrato pues la Federación se5 94-D10503 REPARACION comprometió, en forma gratuita, a construir una infraestructura sobre un predio que se encontraba abandonado.

2. Por auto del 7 de octubre de 1996 se decretó la totalidad de las pruebas pedidas por las partes.

3. Solo la demandada Federación Colombiana de Fútbol hizo uso del traslado para alegar en donde expone: "(..) Las obras proyectadas por la Federación, contrario a privar a la ciudadanía del acceso a un bien de uso público, pretendía ofrecerle a la ciudadanía la posibilidad de ejercer su derecho a la recreación en condiciones dignas y con un mínimo de seguridad(.)" Solicita en consecuencia se denieguen las pretensiones de la demanda, toda vez que la administración Distrital ha cumplido con sus deberes y ha actuado conforme a la ley.

dignas y con un mínimo de seguridad(.)" Solicita en consecuencia se denieguen las pretensiones de la demanda, toda vez que la administración Distrital ha cumplido con sus deberes y ha actuado conforme a la ley. Este proceso recibió el trámite legal correspondiente, no observándose causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, se procede a resolver previos los siguientes,

RAZONAMIENTOS JURÍDICOS

1. Pretende la demanda la declaración de nulidad del contrato de administración celebrado el 25 de enero de 1994 entre el Distrito Capital Santafé de Bogotá y el Instituto de Recreación y deporte con la Federación Colombiana de Fútbol

2. La parte demandada se opuso a la declaratoria de nulidad del contrato por considerar que el fútbol es por esencia un deporte popular de gran arraigo nacional y esa fue la razón para celebrar el contrato de administración con la federación pues su finalidad era precisamente entregar el inmueble para que la contratista lo mejorara en provecho de la comunidad deportiva.

3. Uno de los demandados, el lORD, propuso la excepción de inepta demanda por acción indebida con el argumento en que ha debido demandarse previamente los actos administrativo que le sirvieron de piso jurídico al contrato. El medio exceptivo habrá de negarse por cuanto la acción instaurada, la relativa a contratos, no requiere como requisito previo que se demanden actos antecedentes pues el acto definitivo es el contrato y solo la nulidad de él se persigue con este proceso.6 94-D-10503

REPARACION Por otra parte la Federación propuso dos medios exceptivos pero del fundamento de hecho de cada uno de ellos se desprende que su finalidad no es de enervar la

persigue con este proceso.6 94-D-10503 REPARACION Por otra parte la Federación propuso dos medios exceptivos pero del fundamento de hecho de cada uno de ellos se desprende que su finalidad no es de enervar la pretensión sino simplemente el de oponerse a ellas, razón por la cual se estudiarán como defensas.

4. Evaluado en conjunto el acervo probatorio la Sala encuentra probado que el inmueble objeto del contrato de administración está identificada en el decreto 1656 del 30 de julio de 1982 como ZONA VERDE METROPOLITANA; luego por Acuerdo 6 de 1990, por el cual se adopta el Estatuto para el Ordenamiento físico del Distrito Especial de Bogotá, establece en su artículo 8 que serán destinados a la recreación pública, entre otros, los parques metropolitanos y el Parque Simón Bolívar; que la Personería Delegada para la protección del medio ambiente y el desarrollo urbano conceptuó que en la parte central del Parque de la Cultura Popular, la Federación de fútbol adelante trabajos de movimientos de tierra para construir su sede sin que previamente se hubiere solicitado la licencia de construcción por parte del DAPD de donde concluye que esos trabajos no son permitidos a la luz del decreto 1556 del 30 de julio de 1982.

5. Propone la demanda como cargo principal la nulidad del contrato por violación de normas constitucionales, legales y reglamentarias En el contrato celebrado entre las parte aquí litigantes el contratista recibe un inmueble de parte del contratante para la administración por un término de 15 años comprometiéndose a cumplir obligaciones de mantenimiento, conservación, cerramiento y restitución, El contrato de administración no esta definido por nuestra ley, por lo tanto se trata

inmueble de parte del contratante para la administración por un término de 15 años comprometiéndose a cumplir obligaciones de mantenimiento, conservación, cerramiento y restitución, El contrato de administración no esta definido por nuestra ley, por lo tanto se trata de aquellos que ante la falta de definición se relacionan como atípicos, en donde las partes, amparadas en la autonomía de la voluntad, establecen obligaciones a cargo de cada una de ellas. Para la Sala no existe claridad sobre la naturaleza jurídica del contrato objeto de éste proceso toda vez que tiene características de comodato o de arrendamiento, sin embargo, lo fundamental en este debate es averiguar si el bien entregado a la sociedad demandada era de aquellos que la ley autoriza entregarlo a los particulares. Por medio de la ley 31 de 1979 el gobierno distrital adoptó el plan maestro del parque Simón Bolívar y se fijaron las reglas para su desarrollo asignándole la condición de Parque Popular7 94-D-10503 REPARACION Posteriormente en el decreto 1656 de 1982 se dispuso: "Artículo 10. Se considera como zona verde metropolitana correspondiente al plan maestro Parque Simón Bolívar, el predio con una cabida aproximada de 245.20 Has, definido de acuerdo a los planos topográficos Nos. ... al 786/107, aprobados por el Departamento Administrativo de planeación Distrital, y delimitado así: "Por el Norte: costado sur de la calle 64, entre la avenida ciudad de Quito y la avenida carrera 68; costado sur de la avenida 63 entre la avenida carrera 68 y la avenida de la Constitución. "Por el Sur: Por el costado Norte de la avenida 63, entre la avenida ciudad de

avenida carrera 68; costado sur de la avenida 63 entre la avenida carrera 68 y la avenida de la Constitución. "Por el Sur: Por el costado Norte de la avenida 63, entre la avenida ciudad de Quito y la carrera 60 ; por el costado norte de la avenida El Dorado, entre el costado occidental de la carrera 60 y la carrera 55; por la calle 53 (trazado actual) entre la carrera 55 y la intersección Sur Occidental del nuevo trazado de la calle 53 con la avenida carrera 68; lindero sur del predio de propiedad del Distrito, localizado al sur de la futura intersección y el eje peatonal del Parque Simón Bolívar -Terminal de Transporte y costado sur de los predios del Jardín Botánico entre la prolongación del eje peatonal antes citado y la avenida de la Constitución. "Por el Oriente: Costado Occidental de la Avenida Ciudad de Quito entre la calle 64 y la avenida 63; costado occidental de la carrera 60 (nuevo trazado), entre la avenida 63 y la Avenida El dorado. "Por el Occidente: Costado Oriental de la Avenida carrera 68 entre la calle 64 y la avenida 63; costado oriental de la avenida de la Constitución entre la Avenida 63 y el costado sur del predio El Jardín Botánico y lindero Sur del predio de propiedad del Distrito al sur de la calle 53; carrera 55 entre la calle 53 y la Avenida El Dorado, excluyendo los predios del costado oriental de la carrera 55, perteneciente a la urbanización El Salitre, 1 Sector. "Parágrafo: Se excluyen los, terrenos con tratamiento de Redesarrollo definido por el acuerdo 7 de 1979, correspondiente al sector de el Rosario, los cuales

carrera 55, perteneciente a la urbanización El Salitre, 1 Sector. "Parágrafo: Se excluyen los, terrenos con tratamiento de Redesarrollo definido por el acuerdo 7 de 1979, correspondiente al sector de el Rosario, los cuales serían motivo de concertación para su desarrollo futuro. "Artículo 20. El área a que se refiere el presente decreto, está conformada por terrenos sin desarrollar del sector de El Salitre y los desarrollados con uso Recreativo o Institucional, los cuales son de propiedad de diversas entidades públicas y privadas, tal como indica en el plano No.1. 'Plano de propiedades y Canjes", que es parte integrante de esta reglamentación, así "a. Ministerio de Obras Públicas y Transportes propietario de la mayor parte de los terrenos, dos de ellos administrados por terceros: "El Lago" por el Instituto Distrital de Recreación y Deporte y el club de empleados oficiales por el Departamento Administrativo del Servicio Civil. (Lotes 1,2,3 y 4) "b. Ferrocarriles Nacionales de una franja de 3.2. Has. Aproximadamente en Terrenos del Parque (Lote 5) "c. Beneficencia de Cundinamarca, tiene una extensión de 26.53 Has, que han sido declaradas Zona Verde Metropolitana por el H.Concejo Distrital según el acuerdo 7 de 1979. (Lotes 6 A y 6B) "d. Curia Metropolitana del área del Templete Eucarístico y del área anexa,(lote No.7) "e. Distrito Especial de Bogotá, del terreno restante, incluyendo la parte deportiva que es administrada por Coldeportes (lotes 8, 9, 10 y 11)1.

anexa,(lote No.7) "e. Distrito Especial de Bogotá, del terreno restante, incluyendo la parte deportiva que es administrada por Coldeportes (lotes 8, 9, 10 y 11)1. 8 94-D-10503 REPARACION "f. Cualquier otro predio incluido dentro del área del proyecto, tales como el predio No.12 de propiedad privada, quedan ratificados en su uso de zona Verde Metropolitana tal como ordenó el Acuerdo 7 de 1979. Por su parte el artículo 88 Acuerdo 6 de 1990 estableció que el Parque Simón Bolívar es un bien de uso público. 4 La secuencia anterior permite deducir fácilmente que el Parque Simón Bolívar hace parte de Zona Verde Metropolitana destinada para la recreación masiva y como tal tiene la categoría de bien de uso público. El bien de uso público solo puede ser utilizado para satisfacer necesidades colectivas y nunca para las de un grupo determinado quien recibe el uso exclusivo del bien para el provecho propio, en este caso, para los deportistas interesados en la disciplina del fútbol Aunque el decreto 1421 de 1993 y el reglamentario No. 2537 autorizan al distrito y a las entidades descentralizadas ceder la administración de los bienes de su propiedad ello solo procede en tanto y en cuanto el contratista asegure su destinación a la recreación masiva o al deporte en general, sin exclusiones de algunas disciplinas. Situación que no se tuvo en cuenta al momento de la celebración del contrato de autos toda vez que la destinación no es la recreación masiva sino para un grupo determinado de usuarios. Pero además, leído en detalle el contrato se observa que ninguna de sus cláusulas

celebración del contrato de autos toda vez que la destinación no es la recreación masiva sino para un grupo determinado de usuarios. Pero además, leído en detalle el contrato se observa que ninguna de sus cláusulas limita la destinación que se debe dar al bien, por el contrario, en la cláusula primera se dice que el Distrito y el Instituto se compromete con el administrador a entregar un bien para ser utilizado como escenario deportivo. Por otro lado, dispone la ley 9 de 1989 que las zonas verdes y las debidamente proyectadas para el uso colectivo hacen parte del espacio público y que, la destinación de los bienes de uso público incluido el espacio público, no puede ser cambiada sino por decisión del Concejo, de las Juntas Metropolitanas o Concejo intendencia 4 La ley 9 de 1989 dispone;: "Artículo 5. Entiéndese por Espacio Público el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes. (...)9 94-D-10503 REPARACION "Artículo 60. El destino de los bienes de uso público incluidos en el Espacio Público de las áreas urbanas y suburbanas no podrá ser variado sino por los Concejos, Juntas Metropolitanas o por el Consejo Intendencia¡, por iniciativa del alcalde o intendente de San Andrés y "El retiro del servicio de las vías públicas continuará rigiéndose por las disposiciones vigentes. "Los parques y zonas verdes que tengan el carácter de bienes de uso

del alcalde o intendente de San Andrés y "El retiro del servicio de las vías públicas continuará rigiéndose por las disposiciones vigentes. "Los parques y zonas verdes que tengan el carácter de bienes de uso público, así como las vías públicas, no podrán ser encerrados en forma tal que priven a la ciudadanía de su uso, goce, disfrute visual y libre tránsito." Así las cosas, el director del instituto demandado tenía una prohibición legal para entregar un bien de uso público en calidad de administración, variando con ello su destinación para el uso colectivo, dado que la facultad estaba atribuida por la ley a un ente determinado. Se concluye de lo hasta aquí dicho que el contrato de administración celebrado entre el Distrito y el Instituto Distrital de Recreación y Deporte con la Federación Colombiana de Fútbol respecto a un bien de uso público es nulo de nulidad absoluta por violación de la ley.

6. Finalmente se observa que estando el proceso en desarrollo del debate probatorio el día 14 de septiembre de 1998 la apoderada del IDRD aportó una copia del acta de entrega de los terrenos materia del proceso donde consta que se reunieron un funcionario de la Federación Colombiana de Fútbol con la Directora, Secretario General y otros funcionarios del Instituto " con el objeto de hace entrega por parte de la Federación y de recibir por parte del IDRD los terrenos entregados a título de mera tenencia en virtud del contrato de administración celebrado entre el Distrito Capital y la Federación Colombiana de Fútbol. Para el efecto el señor delegado de la Federación hace entrega a la Directora del IDRD del lote de terreno con las siguientes características: un área de 5.64 hectáreas con los siguientes linderos...."

efecto el señor delegado de la Federación hace entrega a la Directora del IDRD del lote de terreno con las siguientes características: un área de 5.64 hectáreas con los siguientes linderos...." No obstante la Sala consideró continuar con el trámite del proceso dado que se trata de un proceso de nulidad absoluta de un contrato donde no es permitido admitir causal alguna de saneamiento Corolario de lo expuesto se declarará la prosperidad de las súplicas de la demanda, absteniéndose hacer condena en costas por expresa prohibición del artículo 171 del C.C.A.lo 94-D-10503 REPARAC ION En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCION TERCERA, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por Autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. Declárase la nulidad del contrato de administración celebrado entre SANTAFÉ DE BOGOTÁ D.C. y LA FEDERACIÓN COLOMBIANA DE FÚTBOL el día 25 de enero de 1994, cuyo objeto fue la administración de un inmueble con una cabida de 5.64 hcta delimitado como aparece en el contrato SEGUNDO. Sin costas

COPIESE, COMUNIQUESE Y NOTIFIQUESE.

(Aprobado en Sala, Acta N° )

FABIOLA OROZCO DUQUE

OCTAVIO GALINDO CARRILLO LEONARDO A. TORRES CALDERON