TA CUN - 9826-(04-06-1998)

EXENCIONES TRIBUTARIAS /PRINCIPIO DE IGUALDAD TRIBUTARIA /PRINCIPIO

DE EQUIDAD TRIBUTARIA

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

SECCION PRIMERA

Santafé de Bogotá,D.C., junio cuatro (4) de mil novecientos noventa y ocho (1998).

MAGISTRADA PONENTE: DOCTORA BEATRIZ MARTINEZ QUINTERO.

EXPEDIENTE No. : 9826

DEMANDANTE : GOBERNADOR DE CUNDINAMARCA.

OBSERVACIONES.

Habiéndose surtido el trámite previsto en el Decreto 1333 de 1986, en su artículo 121, decide la Sala la observación presentada por el señor Gobernador del Departamento, en relación con el Acuerdo 18 de 12 de septiembre de 1997, expedido por el Concejo Municipal de

ZIPAQUIRA.

ANTECEDENTES El señor Gobernador del Departamento, en ejercicio de la atribución que le confiere el mandato constitucional previsto en el artículo 305 numeral 10 de la Carta Política, remite a esta Corporación el acto administrativo referido, a fin de obtener pronunciamiento sobre su legalidad, toda vezExp.9826. Hoja No.2. Gobernador de Cundinamarca que considera infringe preceptos superiores, como en efecto lo son: Los artículos 13 y 363 de la Constitución Nacional. El concepto de violación respectivo será objeto de síntesis y análisis en la parte considerativa de esta providencia. La Asociación Luis de Vivienda Luis Carlos Galán Sarmiento, por intermedio de apoderado judicial presenta escrito visible a folios 18 a 31 del expediente.

parte considerativa de esta providencia. La Asociación Luis de Vivienda Luis Carlos Galán Sarmiento, por intermedio de apoderado judicial presenta escrito visible a folios 18 a 31 del expediente. El apoderado de la Asociación, luego de hacer un recuento histórico sobre el derecho a la igualdad y un análisis sobre los antecedentes jurisprudenciales de este derecho, indica que en la actualidad se aplica concepto de igualdad material, en virtud del cual se permite un trato distinto a personas iguales, siempre que se busque las finalidades establecidas por la norma constitucional, lo que se traduce en la adopción de medidas en favor de grupos discriminados o marginados y la protección especial de aquellas personas que por su condición económica física o mental se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta. Señala que aunque en su concepto al expedirse el acto acusado no se presentó trato desigual, en el evento en que se afirmara lo contrario existen fundamentos equitativos y justificados que ampararían tal diferenciación, toda vez que la Asociación Luis Carlos Galán SarmientoExp.9826. Hoja No.3. Gobernador de Cundinamarca es una entidad sin ánimo de lucro que busca adelantar programas de vivienda que beneficien a los empleados del municipio de Zipaquirá, y además, que en dicho municipio no existen otras asociaciones sin ánimo de lucro que se dediquen a las mismas actividades. Respecto al cargo formulado por el señor Gobernador en el sentido de que con el artículo 411 del acuerdo demandado viola los principios del sistema tributario, indica que el acuerdo en mención solo contiene dos artículos, y que no obstante lo anterior no hubo violación de tales

que con el artículo 411 del acuerdo demandado viola los principios del sistema tributario, indica que el acuerdo en mención solo contiene dos artículos, y que no obstante lo anterior no hubo violación de tales principios por cuanto la constitución y la ley han otorgado a los concejos municipales la facultad ordenar tributos, fijar tarifas, establecer las bases gravables, determinar los sujetos pasivos de la obligación tributaria y establecer exenciones. Afirma que en materia tributaria la equidad se traduce en exigir a cada quien según su capacidad y otorgar a cada quien según su necesidad, por lo que al ser la Asociación de Vivienda Luis Carlos Galán Sarmiento una entidad sin ánimo de lucro que carece de recursos para cumplir con muchas de las obligaciones que si pueden cubrir sociedades comerciales, podía ser acreedora de la exención tributaria. Por último manifiesta que ha sido tradición en el municipio de Zipaquirá exonerar a los empleados del municipio del pago de los derechos y contribuciones relacionadas con planeación municipal para adelantarExp.9826. Hoja No.4. Gobernador de Cundinamarca planes de vivienda, según consta en el acta No 004 de 27 de junio de 1981 elaborada por la Junta Municipal de Hacienda. A la solicitud se le dio el trámite legal correspondiente. En consecuencia procede la Sala a emitir su decisión de fondo, previas las siguientes, CONSIDERACIONES Previo al pronunciamiento de fondo, es de anotar que por disposición del artículo 82 de la Ley 136 de 1994 y los artículos 120 y 121 del Decreto 1333 de 1986, el estudio y conocimiento de la demanda debe limitarse exclusivamente a las normas invocadas y su correspondiente concepto

artículo 82 de la Ley 136 de 1994 y los artículos 120 y 121 del Decreto 1333 de 1986, el estudio y conocimiento de la demanda debe limitarse exclusivamente a las normas invocadas y su correspondiente concepto de violación, decisión que tendrá efectos de cosa juzgada sólo en relación con los preceptos constitucionales y legales confrontados, expuestos por la observante en el libelo demandatorio, principio que es reiterado por la característica fundamental de rogada de esta jurisdicción. En el caso concreto puesto a estudio de esta Sala, el Concejo Municipal de Zipaquirá, por medio del acuerdo objeto de observación ". . .exenciona a la Asociación Luis Carlos Galán Sarmiento "ASOGAVI" del impuesto de delineación urbana.". El señor Gobernador considera se transgredieron las disposiciones que a continuación se transcriben:Exp.9826. Hoja No.5. Gobernador de Cundinamarca CONSTITUCION NACIONAL Artículo 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. El Estado promoverá las condiciones para la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados. El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan. Artículo 363. El sistema tributario se funda en los principios de equidad,

condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan. Artículo 363. El sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad. Las leyes tributarias no se aplicarán con retroactividad.". El artículo primero demandado en su texto reza: "Exenciónese, hasta por el término de un (1) año, del valor del Impuesto de Delineación Urbana, a la Asociación de Vivienda Luis Carlos Galán Sarmiento "ASOGAVI", al tenor del artículo 258 del decreto 1333 de 1986" Afirma el señor Gobernador que el artículo primero del Acuerdo viola el derecho fundamental de la igualdad previsto en el Artículo 13 de la Carta Política y los principios en los que se funda el sistema tributario según el artículo 363 ibídem. Es con base en el derecho a la igualdad, que todas las personas deben recibir el mismo tratamiento y protección de las autoridades, así como los mismos derechos, libertades y oportunidades, sin perjuicio de las limitaciones que la misma Carta Magna autoriza. El mandatoExp.9826. Hoja No.6. Gobernador de Cundinamarca constitucional previsto en el 13, prohibe que se discrimine, que se otorguen privilegios, se niegue el acceso a un beneficio o se restrinja el ejercicio de un derecho. En el caso concreto, el señora Gobernador considera que, el Concejo Municipal de Zipaquirá infringe tales disposiciones al exonerar del pago de impuesto delineación urbana a la Asociación de Vivienda Luis Carlos Galán Sarmiento, toda vez que se le estaría dando tratamiento

Municipal de Zipaquirá infringe tales disposiciones al exonerar del pago de impuesto delineación urbana a la Asociación de Vivienda Luis Carlos Galán Sarmiento, toda vez que se le estaría dando tratamiento preferencial. Trae a colación jurisprudencia de este Tribunal al respecto. Al respecto, la Sala Considera: Dentro de un Estado de Derecho, prever exenciones tributarias es una medida más que conveniente, toda vez que su finalidad principal es beneficiar y apoyar a cierto grupo en desventaja o impulsar la economía de determinada región o sector. No obstante por principio elemental de la tributación el eximir de una carga fiscal no puede establecerse con respecto a una única persona natural o jurídica específica sino a aquella o aquellas que logren encuadrar en el supuesto fáctico, distinto es que sólo una persona eventualmente goce del beneficio pero sólo ello deberá obedecer a que no existan personas que cumplan con las condiciones que les hace merecedoras al beneficio mas no porque el municipio haya hecho recaerExp.9826. Hoja No.7. Gobernador de Cundinamarca la exención en una determinada persona, toda vez que ello sí implicaría una violación al principio constitucional de igualdad de las personas. En efecto, lo correcto hubiera sido establecer la exención a las personas que hubieran encuadrado dentro de un supuesto general dentro del específico grupo, a título de ejemplo: las asociaciones que se dediquen a la elaboración y adelantamiento de planes de vivienda de interés social, como parece sucede en el presente caso, según dan cuenta los lo considerandos del acto y los argumentos del tercero interviniente. En aras de hacer claridad y debido a la importancia de recabar sobre el

como parece sucede en el presente caso, según dan cuenta los lo considerandos del acto y los argumentos del tercero interviniente. En aras de hacer claridad y debido a la importancia de recabar sobre el significado de exención tributaria, transcribimos apartes del pensamiento del Consejo de Estado, le( .... ) Las exenciones son un beneficio fiscal por medio del cual el legislador de impuestos, bien sea a nivel nacional, departamental, municipal, dependiendo de la órbita de influencia del impuesto respectivo, concede un beneficio fiscal que exonera al pago del referido impuesto a quienes realicen una determinada actividad, reciban unos determinados ingresos o se encuentren dentro de las condiciones que en cada caso se señalen. La Sala ha tenido la oportunidad de precisar en ocasiones anteriores, que esta exenciones son de dos clases: "1" (sic) hay de carácter general, que benefician en forma indeterminada a quienes se encuentren dentro parámetros fijados en la ley para gozar de ella y en principio no tienen carácter temporal. Tal sería el caso de las indemnizaciones que se reciben por un seguro de vida, que son exentas para todo aquel que las perciba. Pero existen también unas exenciones tributarias que se pueden considerar de carácter individual, encaminadas específicamente a incentivar un cierto tipo de actividades y con una aplicación temporal para ese grupo específico de beneficiarios. Para las primeras, puede el legislador, en cualquier momento y cuando las condiciones los señalen, eliminar para el futuro, sin requisitos especiales, la exención concedida. Para las segundas, por su naturaleza individual y específica para un determinado grupo, deberá reconocerse, previamente a su eliminación, 1Exp.9826. Hoja No.8. Gobernador de Cundinamarca

Para las segundas, por su naturaleza individual y específica para un determinado grupo, deberá reconocerse, previamente a su eliminación, 1Exp.9826. Hoja No.8. Gobernador de Cundinamarca los derechos adquiridos durante la existencia de la exención, por parte de aquellas personas que realizaron esa determinada actividad, bajo el presupuesto de gozar de la exención fiscal. En el presente caso se concreta entonces la litis a definir la naturaleza de la exención concedida en el Acuerdo...., pues dependiendo de esta definición, se podrá establecer si podía posteriormente el Concejo Municipal proferir el acto acusado en el que se deroga la exención o si por el contrario, tenía que conocer los posibles derechos adquiridos por las destinatarias de la exención. Si bien conforme a la redacción del mencionado Acuerdo..., se concede un beneficio fiscal para las "empresas reconocidas", definición que en principio le da un carácter general, su contenido tiene unas limitaciones que le confieren la naturaleza de individual y concreta: el incentivo tributario es para una actividad determinada -instalación de redesy, por un tiempo determinado -dos años-. Fué así como se estableció el estímulo para unas determinadas empresas y durante un plazo delimitado. Y la naturaleza individual del Acuerdo .... se refuerza, al analizar las Actas del Concejo Municipal de...., cuando se sometió a su consideración la aprobación del Acuerdo...., acto acusado, en las cuales se hace siempre referencia a la sociedad XX o se cita a declarar al Gerente de la misma, lo que demuestra suficientemente que para la época en que se profirieron los dos Acuerdos, la única destinataria del beneficio fiscal era la actora.

referencia a la sociedad XX o se cita a declarar al Gerente de la misma, lo que demuestra suficientemente que para la época en que se profirieron los dos Acuerdos, la única destinataria del beneficio fiscal era la actora. Teniendo entonces en cuenta, que el acto acusado al ser proferido no tuvo en cuenta la temporalidad de la exención concedida en el Acuerdo que estaba derogando, ni hizo mención alguna de la obligación de mantener y respetar los derechos, que por aplicación del Acuerdo...., hubiesen adquirido las sociedades beneficiarias, procede la anulación....". CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo-Sección Cuarta. Sentencia de 12 de noviembre de 1993. C.P.Dr.Guillermo Chahín Lizcano. Publicado en Anales del Consejo de Estado. Tomo CXXXIV, cuarto trimestre, segunda parte. Octubre a Diciembre de 1993. Págs.926 a 929. Cuando la ley impone un tributo a quienes antes estaban excluidos del mismo no puede decirse que se viola la norma transcrita, ya que la facultad de imposición corresponde al Estado y éste debe ejercerla para arbitrar los recursos que le permiten cumplir los fines señalados en la Carta Fundamental.Exp.9826. Hoja No.9. Gobernador de Cundinamarca (...) Violación del principio de igualdad Dispone el artículo 13 de la Constitución Política: "Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.

misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. "El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados. "El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta y sancionará abusos o maltratos que contra ellas se cometan". El tema concerniente al principio de igualdad de las personas ante la ley ha sido objeto de análisis en las decisiones de las corporaciones encargadas de administrar justicia, que lo han entendido como un concepto que atiende, dentro de una generalidad objetiva, las circunstancias especiales de los asociados para darles el trato jurídico que les corresponde en concreto. Merece especial connotación en este tema el análisis que en la sentencia de Junio 25 de 1992, proceso T-860, hizo la Corte Constitucional, en el que en síntesis, expresó:

"IGUALDAD ANTE LA LEY, DERECHOS FUNDAMENTALES.

IGUALDAD FORMAL. IGUALDAD MATERIAL El principio de la igualdad es objetivo y no formal; se predice de la identidad de los iguales y de la diferencia entre los desiguales. Se supera así el concepto de la igualdad de la ley a partir de la generalidad concreta, que concluye con el principio según el cual no permite regulación diferente de supuestos iguales o análogos y prescribe diferente normación a supuestos distintos, con este concepto sólo se autoriza un trato diferente si está

generalidad concreta, que concluye con el principio según el cual no permite regulación diferente de supuestos iguales o análogos y prescribe diferente normación a supuestos distintos, con este concepto sólo se autoriza un trato diferente si está razonablemente justificado. Se supera también, con la igualdadExp.9826. Hoja No. 10. Gobernador de Cundinamarca material, el igualitarismo o simple igualdad matemática. La igualdad material es la situación objetiva concreta que prohíbe la arbitrariedad. La igualdad de todas las personas ante la ley y las autoridades, constituye un derecho constitucional fundamental". Esta jurisprudencia permite inferir que cuando una disposición legal atiende circunstancias especiales de los asociados, como es en este caso la subordinación, para regular en forma diferente un tributo, no viola el principio de igualdad sino lo reafirma, pues como dijo Aristóteles: "la igualdad entre desiguales es injusticia". El impuesto como instrumento en materia de política fiscal se utiliza de diversa manera para conseguir el cumplimiento de los diversos objetivos propuestos por el Estado y por lo tanto es viable, atendiendo a circunstancias especiales de la colectividad, imponer o exonerar de gravamen a quienes en apariencia son iguales. Es el caso por ejemplo de los llamados incentivos fiscales (exenciones, exclusiones, rentas exentas, descuentos, etc.), que permiten frente a un ingreso de igual cuantía, que unos paguen menos que otros, atendidas otras circunstancias como la procedencia, ubicación y naturaleza del mismo, sin que por ello se vulnere el principio de igualdad. También estima la Sala recordar que la Asamblea Nacional Constituyente (Proyectos 108 y 114) al referirse al tema de los ingresos

sin que por ello se vulnere el principio de igualdad. También estima la Sala recordar que la Asamblea Nacional Constituyente (Proyectos 108 y 114) al referirse al tema de los ingresos públicos, previó la posibilidad de existencia de regímenes impositivos diferentes a nivel municipal, al tratar el tema de la capacidad tributaria de las entidades territoriales, así: "LOS INGRESOS PUBLICOS "Los principios de tributación, la potestad y las competencias tributarias. "Del lado de los ingresos públicos, en el cual puede considerarse el tema ya tratado de la participación en las rentas nacionales por parte de las entidades territoriales, los diferentes proyectos presentan principios generales sobre la tributación, que a nuestro juicio obedecen más directamente al capítulo de la Hacienda Pública, aunque con obvias repercusiones sobre el sistema de financiación regional, seccional y local. En los proyectos se menciona a menudo la justicia, la equidad y la progresividad como criterios básicos de la imposición, la cual es tratada como una responsabilidad y un deber. En otro proyecto se propone que sean los impuestos directos los que de preferencia adopten las entidades territoriales (Aida Abello y Alfredo Vásquez C.). Además instituye en otro proyecto la jurisdicción coactiva como recurso de cobro forzoso de los impuestos adeudados (Antonio Galán).Exp.9826. Hoja No.!!. Gobernador de Cundinamarca "Consideramos adecuado que en el título de la Hacienda, en forma coordinada con la comisión V., se propongan unos criterios generales de tributación; además deberán definirse los órganos competentes para establecer los tributos, atribución que se asigna

"Consideramos adecuado que en el título de la Hacienda, en forma coordinada con la comisión V., se propongan unos criterios generales de tributación; además deberán definirse los órganos competentes para establecer los tributos, atribución que se asigna generalmente a los organismos colegiados, en tiempo de paz (Congreso, Asamblea y Concejos). "Como principios generales de la tributación puede considerarse: la equidad tanto horizontal como vertical de los gravámenes; la neutralidad y el beneficio colectivo que se espera del pago de las contribuciones y tributos de parte de los aportantes; la simplicidad; la capacidad contributiva. A diseños tributarios de las administraciones departamentales y municipales, deberá añadirse la coordinación tributaria que debe existir entre los gravámenes cobrados por los distintos niveles de Gobierno. "Relacionada con estas materias, se encuentra la cuestión de a quién corresponde la potestad tributaria; actualmente como se sabe ella es de la exclusividad del Congreso Nacional, de tal manera que es a él únicamente a quien le compete la creación válida de los impuestos, a pesar de que los impuestos creados puedan ser establecidos por las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales. A este respecto vale la pena considerar que cualquier regulación sobre autonomía fiscal territorial, debe atenerse a los siguientes criterios: i) La capacidad de las entidades territoriales para fijar tributos está limitada en todo caso por la Ley, en lo concerniente a la definición de tributos existentes, criterios generales de administración de los mismos, bases gravables y tarifas. u) Los municipios y demás entidades territoriales podrán establecer gravámenes distintos a los del régimen ordinario o

definición de tributos existentes, criterios generales de administración de los mismos, bases gravables y tarifas. u) Los municipios y demás entidades territoriales podrán establecer gravámenes distintos a los del régimen ordinario o sobretasas que operarían sobre algunos impuestos, que le serían de su propia competencia, para la financiación temporal de sus inversiones y proyectos. iii) Existiría un régimen tributario básico de carácter uniforme para todas las entidades territoriales, pero podrían coexistir regímenes impositivos diferentes, como resultado de la autonomía tributaria, que implicaría un tratamiento impositivo distinto para personas ubicadas en diferentes territorios-regiones, secciones o municipios del país.". CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo-Sección Cuarta-sentencia de enero 27 de 1995. ANALES DEL CONSEJO DE ESTADO. Tomo CXLII segunda parteEnero a Marzo de 1995. Págs. 1343 a 1371.Exp.9826. Hoja No. 12. Gobernador de Cundinamarca 1' 1 Concluye, la Sala entonces que si bien es cierto dentro de la autonomía territorial resaltada en la Constitución Nacional de 1991, se encuentra la posibilidad de establecer tributos y que así mismo por mandato legal las entidades territoriales están facultadas para establecer exenciones fiscales desde condiciones como el plazo limitado, armonía con los planes de desarrollo municipal y lógicamente en respeto de los principios tributarios, como en efecto lo es el de la igualdad de los contribuyentes, también lo es que dicha igualdad se establece, o bien, haciendo recaer la obligación en la generalidad de las personas, o bien, dentro de un grupo

tributarios, como en efecto lo es el de la igualdad de los contribuyentes, también lo es que dicha igualdad se establece, o bien, haciendo recaer la obligación en la generalidad de las personas, o bien, dentro de un grupo de iguales pertenecientes o que hacen parte de la generalidad. Por lo anterior, el Acuerdo se encuentra viciado por contrariar principios constitucionales y legales al particularizar en forma estricta y restringida la exención tributaria derivada del reporte del beneficio para una exclusiva y determinada persona jurídica como en efecto lo es "La Asociación Luis Carlos Galán Sarmiento". 77 En consecuencia, se declarará la nulidad solicitada. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCION PRIMERA, Sub-sección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA: Exp.9826. Hoja No. 13.

Gobernador de Cundinamarca PRIMERO. Declárase la nulidad del ARTICULO PRIMERO del Acuerdo número 018 de septiembre 12 de 1997, expedido por el Concejo Municipal de ZIPAQUIRA. SEGUNDO. Comuníquese la decisión anterior al señor GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA y a los señores PRESIDENTE DEL CONCEJO MUNICIPAL, ALCALDE y PERSONERO del MUNICIPIO de ZIPAQUIRA. TERCERO. Archívese el expediente una vez ejecutoriada esta providencia, previas las desanotaciones de rigor.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

Discutido y aprobado en sesión de la fecha. ACTA No.037.

TERCERO. Archívese el expediente una vez ejecutoriada esta providencia, previas las desanotaciones de rigor.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

Discutido y aprobado en sesión de la fecha. ACTA No.037.

BEATRIZ MARTINEZ QUINTERO MARTHA ALVAREZ DE CASTILLO

Magistrada Magistrada

OLGA INES NAVARRETE BARRERO

Magistrada