TA CUN - 99-0343-(29-11-2001)

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNbIN tIr',t SECCION PRIMERA SUBSECCION Di. JmUijA PUBLICA -Autoriza¡ c6n para su einisi6n por entidades territoriales (E >r Bogotá D. C., veintinueve (29) de noviembre de dos mil uno (2001)

Magistrado Ponente : JOSE HERNEY VICTORIA Expediente No. : 99-0343

Demandante : OSCAR CARBONEL RODRIGUEZ

Demandada : CONCEJO MUNICIPAL DE CHIA

Controversia : NULIDAD ACUERDO No.08

DE 1999.

ACCION : NULIDAD SIMPLE El demandante, presenta ante esta Corporación demanda de nulidad de conformidad con el artículo 84 del C.C.A, para que y mediante sentencia se resuelva sobre la siguiente: PRETENSION: Declarar la nulidad del Acto administrativo ( Acuerdo Municipal No. 08 de 1999) Emanado del Honorable Concejo Municipal de la Ciudad de Chía ( Cundinamarca), " POR MEDIO

DEL CUAL SE CONCEDE AUTORIZACIÓN AL SEÑOR ALCALDE

DEL MUNICIPIO DE CHIA EN MATERIA DE BONOS", por claros

4'Demandante: Oscar Carbone!! Rodríguez

Radicación : 99-0343

Página: 2 vicios de Inconstitucionalidad e ilegalidad, tal y como dan cuenta las circunstancias de Hecho y de Derecho que he expuesto en el capítulo anterior y que demostraré y explicaré más adelante cuando asuma el acápite de las normas violadas y el capítulo del concepto de violación; concretamente para

expuesto en el capítulo anterior y que demostraré y explicaré más adelante cuando asuma el acápite de las normas violadas y el capítulo del concepto de violación; concretamente para infringir normas legales de mayor jerarquía en las que debería fundarse y haber' sido expedido en forma irregular presentándose en consecuencia una confluencia de las causales que taxativamente establece el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, para que positivamente prospere la acción de nulidad que ahora estamos esgrimiendo" HECHOS: "1. El señor MARCO PARRA FORERO, en su condición de Alcalde en ejercicio del Municipio de Chía ( Cundinamarca presentó ante el Honorable Concejo municipal de esa Localidad, un proyecto de acuerdo mediante el cual solicitaba al cabildo, autorización para emitir y colocar Bonos de deuda Pública interna, hasta por un valor de CINCO MIL CINCUENTA Y NUEVE MILLONES SEISCIENTOS CUARENTA Y SIETE MIL TRESCIENTOS NOVENTA Y CUATRO PESOS CON VEINTITRÉS CENTAVOS M/cte, ( $ 5.059.647.394.23), para financiamiento de proyectos de inversión, contemplados al parecer en el plan de desarrollo municipal.

2. Dicho proyecto de acuerdo, cumplió el trámite de aprobación ante el Concejo Municipal de la Ioçalidad, generando gran controversia entre algunos Concejales, quienes dejaronDemandante: Oscar Carboneli Rodríguez

Radicación : 99-0343

Página: 3 constancia sobre los claros vicios, de ilegalidad en cuanto a su presentación, requisitos y documentos previos que deberían

Radicación : 99-0343

Página: 3 constancia sobre los claros vicios, de ilegalidad en cuanto a su presentación, requisitos y documentos previos que deberían adjudicarse, todo lo cual consta en el acta correspondiente a la sesión del rsegundo debate, la cual adjunto para qúe forme parte del acerbo probatorio de esta demanda

3. El Artículo' 22 del decreto 2681 de 1993 establece como requisito inheludible (sic), como requisito previo a la presentación de este tipo de proyectos de acto administrativo, se anexe para su aprobación ante el cabildo municipal AUTORIZACIÓN expresa a través de resolución motivada impartida. por el ministro de Hacienda y Crédito Público, donde se determine la oportunidad, características y condiciones previas de la Emisión de los títulos de deuda que se pretenden aprobar.

4. La autorización o Resolución de que trata el citado artículo 22 del decreto 2681 de 1993, jamás se tramitó y menos aún se adjuntó previamente al trámite de aprobación del proyecto de acuerdo en cuestión; así lo certifica el Señor RUBEN DARlO RIOS, secretario general del Honorable Concejo Municipal de Chía, mediante constancia expedida el día 16 de abril del año en curso, a petición del CONCEJAL HERNANDO QUIN TANA CAMACHO, dócumento que también adjunto para que., forme parte integral del acerbo probatorio de este escrito dernandatorio.

S. Como se trata de un documento que debió acómpañarse al proyecto m de acuerdo al momento de su radicación en la

que., forme parte integral del acerbo probatorio de este escrito dernandatorio.

S. Como se trata de un documento que debió acómpañarse al proyecto m de acuerdo al momento de su radicación en la secretaría del cabildo municipal , hecho que no se cumplió y queDemandante: Oscar Carbone!! Rodríguez

Radicación : 99-0343

Página: 4 resulta insubsaneable máxime cuando el Acto administrativo atacado fue aprobado y sancionado por el alcalde municipal de turno, resulta incuestionable que ha incurrido en un vicio de ilegalidad, violatorio de norma superior queda lugar a invocar la acción pública que estamos invocando a través de este escrito" NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Constitución Nacional artículo 295 y' Decreto 2681 de 1993, artículos 20 y 22

Se esboza el concepto de violación a folios 5 a 7

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA: La parte demandada no contestó la demanda.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN: Las partes guardaron silencio El Ministerio Público emitió concepto de fondo mediante escrito visible a folios 34 a 36.Demandante: Oscar Carboneli Rodríguez

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CONSIDERACIONES: Se ha propuesto en esta demanda la nulidad del acuerdo 08 de 1999, expedido por el Concejo del Municipio de Chía ( Cundinamarca), mediante el cual autoriza al alcalde municipal para emitir y colocar bonos de deuda pública para el financiamiento de proyectos de inversión, contemplados en plan de desarrollo municipal.

Aduce el libelista que el acto impugnado adolece de

para emitir y colocar bonos de deuda pública para el financiamiento de proyectos de inversión, contemplados en plan de desarrollo municipal. Aduce el libelista que el acto impugnado adolece de inconstitucionalidad e ilegalidad, al haber sido aprobado sin el requisito previo de que tratan los artículos 20 y 22 del decreto 2681 de 1993, es decir, la autorización expresa a través de resolución motivada proferida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, toda vez que las entidades territoriales tienen libertad para emitir títulos y bonos de deuda pública, pero esa libertad encuentra límites en las normas del mercado financiero y las que impone el gobierno por medio del Ministerio de Hacienda. El artículo 295 de la Constitución Nacional dispone : " Las entidades territoriales podrán emitir títulos y bonos de deuda pública, con sujeción a las condiciones del mercado financiero e igualmente contratar crédito externo, todo de conformidad con la ley que regula la materia." El decreto 2681 de 1993, invocado en el acuerdo demandado, consagra lo concerniente ala emisión, suscripción y colocación de títulos de deuda pública tanto externa como interna.Demandante: Oscar Carboneli Rodríguez

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De manera que teniendo en cuenta que el acto impugnado autorizó al alcalde para emitir y colocar bonos de deuda pública "interna"; caso para el cual el artículo 22 de la norma en comento dispuso: "Títulos de deuda interna de entidades territoriales y sus descentralizadas. La emisión y colocación de títulos de deuda pública interna de entidades territoriales y sus

comento dispuso: "Títulos de deuda interna de entidades territoriales y sus descentralizadas. La emisión y colocación de títulos de deuda pública interna de entidades territoriales y sus descentralizadas requerirá autorización, impartida mediante resolución del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en la cual se determine la oportunidad, características y condiciones de la colocación de acuerdo con las condiciones. La mencionada autorización podrá otorgarse una vez se cuente con el concepto favorable de los organismos departamentales o Distritales de planeación según el caso. El concepto de los organismos departamentales o distritales de planeación se expedirá sobre justificación técnica, económica y social del proyecto, la capacidad institucional y la situación financiera de la entidad estatal, su plan de financiación por fuentes de recursos y el cronograma de gastos anuales, dentro del término y con los efectos establecidos en el parágrafo 2 del artículo 41 de la Ley 80 de 1993. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público deberá pronunciarse sobre la autorización solicitada dentro del término de dos (2)meses, contados a partir de la fecha en que se reciba .... la documentación requerida en forma completa. Transcurrido éste término se entenderá que opera el silencio administrativo positivo. fr, Entonces, el problema jurídico por resolver, es determinar si lo autorización de que trata la norma transcrita es un requisito anterior o posterior a la aprobación del acuerdo que autoriza la emisión y colocación de bonos de deuda pública interna. La Corte Constitucional en sentencia del 2 de noviembre con ponencia de la Cristina Pardo Schlesinger expuso: ...La autonomía de las entidades-territoriales en materia crediticia.

emisión y colocación de bonos de deuda pública interna. La Corte Constitucional en sentencia del 2 de noviembre con ponencia de la Cristina Pardo Schlesinger expuso: ...La autonomía de las entidades-territoriales en materia crediticia.

3. La autonomía constitucionalmente reconocida a las entidades territoriales, como muchas veces lo ha explicado esta Corporación, no es absoluta y debe conciliarse con el principio unitario del Estado. EnDemandante: Oscar Carboneli Rodríguez

Radicación : 99-0343

Página: 7 efecto, el artículo 287 de la Carta dispone que las entidades territoriales gozan de dicha autonomía 'para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley'. Por, consiguiente, se lei otorga el derecho de gobernarse por autoridades propias, de ejercer las competencias que les correspondan, de administrar sus recursos, de establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, y de participar en las rentas nacionales, pero siempre con sujeción a las normas superiores y a los mandatos del legislador, que representan el principio unitario.

Los artículos constitucionales transcritos asignan claramente una competencia al legislador, para determinar las condiciones dentro de las cuales las entidades territoriales pueden celebrar operaciones de crédito público. La disposición parcialmente acus a qué ahora ocupa laatención de la Corte, contiene una norma que justamente desarrolla los preceptos constitucionales en cornnto, pues señala una condición o requisito necesario para que dichas etidades lleven a cabo tales operaciones, cuando ellas consisten en contratos de empréstito y titularizaciones' que nó tengan trámite previsto en otrt ley, o en el Decreto 2681 de

requisito necesario para que dichas etidades lleven a cabo tales operaciones, cuando ellas consisten en contratos de empréstito y titularizaciones' que nó tengan trámite previsto en otrt ley, o en el Decreto 2681 de

1993. Esta condición o requisito, es la autorización previa del Ministerio de Hacienda y Crédito Publico.

Adicionalmente, la autorización exigida por la norma resulta ser un medio adecuado para garantizar la consecución del fin perseguido por el constituyente y expresado en el artículo 364 superior, cual es el de que el endeudamiento de la Nación y de las entidades territoriales no exceda su capacidad de. pago.

4. Respecto de esta relación entre principio unitario y autonomía, en relación concreta con los temas presupuestal y crediticio, la Corte se ha pronunciado en diversas ocasiones. Así, para citar algunos criterios sentados sobre este punto por la jurisprudencia constitucional, cabe reseñar lo dicho en la Sentencia C-478 de

1992 (M.P Eduardo Cifuentes Muñoz.):

S. Para la Corte resulta claro que diversas normas constitucionales determinan un manejo macroeconómico unitario, especialmente en lo referente al endeudamiento público. Así, el artículo 334 de la Carta dispone que 'la dirección general de economía estará a cargo del Estado'; el 189 numeral 25, le otorga al presidente de la República la facultad de organizar el crédito publico, reconocer la deuda nacional y organizar su servicio, Y. por su parte, el numeral 30 del artículo 268 superior,-impone al contralor general de la República, la obligación de llevar el registro de la deuda pública de la Nación y de las eiitidades territoriales. Por su parte, los artículos 295 y 364 de la Constitución, arriba transcritos, son explícitos en deferir

la República, la obligación de llevar el registro de la deuda pública de la Nación y de las eiitidades territoriales. Por su parte, los artículos 295 y 364 de la Constitución, arriba transcritos, son explícitos en deferir a la ley la regulación de las condiciones del endeudamiento de dichas entidades territoriales. Estas normas superiores especiales,. que involucran un aspecto relevante de!, orden público económico como es el del crédito público, prevalecen sobre las genérales sobre autó ía presupuestal local, sin eliminar este concepto. Los departamentos y municipios conservan sus competencias constitucionalmente reconocidas, 'Son operaciones de crédito público "los actos ,o contratos que tienen por objeto dotar a la entidad estatal de recursos, bienes o servicios con plazo p&a su pago o aquellas mediante lar cuales la entidad actúa como deudor solidario o garante de ob1igaciones de pago. Dentro de estas operaciones están comprendidas, entre otras, la conitación de empréstitos, lalenusión, suscripción y colocación de títulos de deuda publica, los créditos de proveedores y el otorgamiento de garantías para obligaciones de pago a cargo de entidades estatales Las operaciones de crédito publico pueden ser externas o mtemas "(Decreto 2681 de 1993, articulo 30) Por su parte "los procesos de titulanzaciiSn son operaciones de fmanciannento que anticipan la realización de los activos, inversiones Y rentas de las entidades territoriales y comprometen su capacidad de endeudamiento en nto pueden significar una reducción de sus ingresos." (Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Circular externa N°001 del 25 de enero de 1996)Demandante: Oscar Carbone!! Rodríguez

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(Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Circular externa N°001 del 25 de enero de 1996)Demandante: Oscar Carbone!! Rodríguez

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Página: 8 especialmente en materia crediticia, pero en forma concurrente con las competencias asignadas al Estado central y en especial al legislador, que se justifican por cuanto las variables esenciales de la economía, reclaman un manejo coordinado y una aplicación uniforme.

6. Dentro de este orden de ideas, la Corte no acoge la sugerencia de la vista fiscal, según la cual cuando se trate de autorización para empréstitos internos de las entidades territoriales y de sus entidades descentralizadas, ésta debe limitarsé a una evaluación de carácter técnico, sin consideraciones referentes a la conveniencia y utilidad de la operación, pues otra interpretación vaciaría de contenido la autorización que deben impartir las corporaciones públicas correspondiente a cada nivel territorial, la cual vendría a ser concurrente con la del Ministerio. A juicio de esta Corporación, la autorización del Ministerio sin duda se exige en atención a la necesidad de verificar desde un punto de vista técnico financiero la capacidad de endeudamiento del departamento o municipio en cuestión, pero, más allá de esta consideración, involucra otros factores adicionales que miran a la situación macroeconómica general, a la política monetaria y cambiaria de la Nación, a la conveniencia y oportunidad de incrementar el gasto público general, etc., factores todos ellos que rebasan lo puramente técnico financiero local, pero que igualmente corresponden a objetivos válidos desde la perspectiva de las normas constitucionales mencionadas, y en especial del artículo 334 superior. De otro lado, la autorización ministerial exigida por la disposición bajo examen, no priva de

objetivos válidos desde la perspectiva de las normas constitucionales mencionadas, y en especial del artículo 334 superior. De otro lado, la autorización ministerial exigida por la disposición bajo examen, no priva de significado a la autorización que inicialmente deben impartir las asambleas o los consejos al endeudamiento de los departamentos o municipios, pues la valoración local de las incidencias económicas, presupuestales y de conveniencia y oportunidad del gasto que se va a financiar, corresponden primeramente a ellas como representantes de los intereses puramente territoriales. Así, la concurrencia de autorizaciones pone a salvo ambos 8rdenes de intereses, y por ello es especialmente significativa desde el punto de vista tanto nacional como local. ' Por su parte, el artículo 73 y siguientes de la ley 136 de 1994, establece que para que un proyecto sea Acuerdo se requiere: a) haber sido aprobado en dos debates celebrados en distintos días. b) El proyecto debe presentarse en la Secretaría del Concejo el que lo repartirá a la comisión correspondiente donde se surtirá el primer debate. La presidencia designará un ponente para primero y segundo debate. c) El segundo debate corresponde a la sesión plenaria, 3 días después de su « aprobación en la comisión respectiva. d) Sanción por parte del alcalde. De los anteriores elementos y' al confrontar el acto acusado con la norma considerada vulnerada, la Sala llega ala conclusión y . que en el caso subexamine ,IFsi bien es cierto la norma exige laDemandante: Oscar Carboneil Rodríguez

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Página: 9 autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para que las entidades territoriales puedan emitir bonos de deuda pública, no

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Página: 9 autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para que las entidades territoriales puedan emitir bonos de deuda pública, no lo es menos que tal requisito es posterior a la aprobación del acuerdo que faculta al alcalde endeudarse. Tal como lo anota la jurisprudencia de la Corte Constitucional transcrita, tal requisito es necesario para que dichas entidades lleven a cabo operaciones de endeudamiento, vale decir, que ese es un requisito sine qua non a la emisión del bono, pues al fin y cabo con ello se pretende verificar la capacidad de endeudamiento del ente territoriaí77

Le da más autoridad a la Sala para hacer esa afirmación el hecho que es la misma ley 136 de 1994, la que consagra los requisitos para que un proyecto se tenga como acuerdo, sin que dentro de ellos se requiera la exigencia entendida por el demandante, máxime cuando la misma norma simplemente exige que los proyectos deben ir acompañados de una exposición de motivos en los que se expliquen sus alcances y las razones que los sustentan. De manera que en forma acertada el Ministerio Público llega a la conclusión de que el demandante confunde los requisitos exigidos por la ley para realizar una operación de endeudamiento, con la autorización que mediante acuerdo otorgó el Concejo al Alcalde para endeudarse, que como tal únicamente está sometido al trámite contemplado en los artículos 73 y 76 de la ley 136 de 1994.Demandante: Oscar Carbonell Rodríguez

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Corolario de lo anterior, es que el acto impugnando continúa vigente al no haberse desvirtuado la presunción de legalidad que lo

1994.Demandante: Oscar Carbonell Rodríguez

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Corolario de lo anterior, es que el acto impugnando continúa vigente al no haberse desvirtuado la presunción de legalidad que lo ampara. Por lo anterior el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección "B", administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Niéganse las pretensiones de la demanda.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

En firme esta providencia devuélvase el remanente de los gastos M proceso silos hubiere y archívese el expediente. Aprobado en Sesión No.

JOSÉ HERNEY VICTORIA LOZANO

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

LIGIA OLAYA DE DIAZDemandante: Oscar. Carboneli Rodríguez

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