TA CUN - 990112-(18-11-1999)

CONDONACION DE DEUDAS TRIBUTARIAS ¡PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA

IRRETROACTIVIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA Exp.9901 12. Hoja No. 1.

cz TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

UJ SECCIÓN PRIMERA

SUBSECCIÓN A

Santafé de Bogotá,D.C., Noviembre dieciocho (18) de mil novecientos noventa y nueve (1999).

MAGISTRADA PONENTE: DOCTORA BEATRIZ MARTINEZ QUINTERO.

EXPEDIENTE No. :990112

DEMANDANTE : GOBERNADOR DE CUNDINAMARCA.

- OBSERVACIONES.

Habiéndose surtido el trámite previsto en el Decreto 1333 de 1986, en su artículo 121, decide la Sala la observación presentada por el señor Gobernador del Departamento, en relación con el Acuerdo 028 de Noviembre 20 de 1998, expedido por el Concejo Municipal de Agua de Dios. ANTECEDENTES El señor Gobernador del Departamento, en ejercicio de la atribución que le confiere el mandato constitucional previsto en el artículo 305 numeral 10 de la Carta Política, remite a esta Corporación el acto administrativo referido, a fin de obtener pronunciamiento sobre su legalidad, toda vez que considera infringe preceptos superiores, como en efecto lo son los artículos 13 y 363 de la Constitución Nacional. El municipio a través de apoderado, y el Personero del Municipio de Agua de Dios, presentaron escritos de intervención visibles a folios 22 a 24 y 35 a 36 del expediente. El concepto de violación respectivo y los argumentos de los intervinientes

El municipio a través de apoderado, y el Personero del Municipio de Agua de Dios, presentaron escritos de intervención visibles a folios 22 a 24 y 35 a 36 del expediente. El concepto de violación respectivo y los argumentos de los intervinientes serán objeto de síntesis y análisis en la parte considerativa de esta providencia.Exp.9901 12. Hoja No.2. CONSIDERACIONES A la solicitud se le dio el trámite legal correspondiente. En consecuencia procede la Sala a emitir su decisión de fondo. Previo al pronunciamiento correspondiente, es de anotar que por disposición del artículo 82 de la Ley 136 de 1994 y los artículos 120 y 121 del Decreto 1333 de 1986, el estudio y conocimiento de la demanda debe limitarse exclusivamente a las normas invocadas y su correspondiente concepto de violación, decisión que tendrá efectos de cosa juzgada sólo en relación con los preceptos constitucionales y legales confrontados, expuestos por el observante en el libelo demandatorio, principio que es reiterado por la característica fundamental de rogada de esta jurisdicción. En el caso concreto puesto a estudio de esta Sala, el Concejo Municipal de Gachalá, por medio del acuerdo objeto de observación ". . . hace una condonación de intereses moratorios a los contribuyentes morosos del impuesto predial unificado".

LOS CARGOS: Argumenta el señor Gobernador que en el artículo segundo del acuerdo observado se están condonando deudas a los contribuyentes, sin tener en cuenta que las leyes tributarias no se aplican con retroactividad, tal como lo dispone el artículo 363 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 13 ibídem.

observado se están condonando deudas a los contribuyentes, sin tener en cuenta que las leyes tributarias no se aplican con retroactividad, tal como lo dispone el artículo 363 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 13 ibídem. Para respaldar su argumentación cita extractos de la sentencia C-511 de 8 de octubre de 1998 de la Corte Constitucional y de la sentencia de 19 de junio de 1997, proferida por la Sección Primera de éste Tribunal. El apoderado designado por el señor Alcalde Municipal de Agua de Dios en su escrito de intervención señala que la situación actual del país haExp.9901 12. Hoja No.3. causado graves perjuicios a la clase media de la población, debiendo el Estado a fin de captar mayores recursos, recurrir a medidas tales como el dos por mil sobre manejos bancarios. Indica que en su municipio la comunidad que se dedica a la agricultura debe competir con los productos que son importados a mejores precios y calidad, sin gozar de la protección del Estado. Señala que el acuerdo observado nace de la necesidad de la administración de recaudar recursos a fin de realizar las obras necesarias para garantizar la convivencia y armonía de los habitantes del municipio. Aclara que en la exposición de motivos del acuerdo demandado se indicaron hechos tales como: "a.- Notorio déficit fiscal que para la fecha de sustento de la exposición de motivos ascendía a la suma de $179 millones de pesos. b.- Falta de capacidad de pago de la población, con un reducido ingreso per capita, equivalente a $60 mil pesos anuales. c.- Incremento del avalúo catastral a una escala superior al 300%. d.- Necesidad de Inversión en el municipio, principalmente en acueducto,

per capita, equivalente a $60 mil pesos anuales. c.- Incremento del avalúo catastral a una escala superior al 300%. d.- Necesidad de Inversión en el municipio, principalmente en acueducto, toda vez que el agua usada en el Municipio es tomada del Río Bogotá, ante la imposibilidad actual de traerla del Río Magdalena, además que es necesario que el agua sea tratada con enormes costos. e.- Evidente pésima situación del campesinado de la región, por razones de orden climático. g.- La mora generalizada por falta de una adecuada gestión. En la zona rural de 1.300, 1115 estaban en mora y en la zona urbana de 3.000 predios 2.000 en mora. En su concepto, en el fallo del Tribunal citado por el gobernador, se había considerado que no existía el principio de equidad entre los contribuyentes cumplidos frente a los incumplidos, y la sentencia C-511 de 8 de octubre de 1996 plantea una situación inequitativa con quienes cumplieron con su deber. Asegura que dentro de la autonomía de los municipios es viable que los concejos adopten medidas de emergencia para el desarrollo de susExp.990112. Hoja No.4. actividades, dentro de las cuales se encuentra aprobar reducciones, descuentos, amnistías, condonaciones, o cualquier otro beneficio como instrumento para la ejecución de sus políticas, sin paralizar el municipio. Asevera que es fácil advertir que el beneficio otorgado a un contribuyente moroso causa la insatisfacción del contribuyente cumplido, pero el no pago de los primeros impide la realización de obras y la ejecución de planes de beneficio común. Recurriendo al principio de la "Homeóstasis"

moroso causa la insatisfacción del contribuyente cumplido, pero el no pago de los primeros impide la realización de obras y la ejecución de planes de beneficio común. Recurriendo al principio de la "Homeóstasis" se deben mantener las condiciones internas de la comunidad, a fin de que cambien las externas. Dice que el acuerdo observado es legal por cuanto la jurisprudencia ha señalado que pueden existir medidas exonerativas de orden económico o fiscal debidamente justificadas que contrarresten los efectos negativos que puedan agravar de manera crítica al fisco, y en su caso basta ver el informe de la Contraloría Departamental sobre la situación económica del municipio y el informe del Director de la Umata Local. A su vez, el señor Personero Municipal de Agua de Dios, en su escrito de intervención indica que la actual crisis económica, debida a diversas causas, tales como la variación del clima, que causa grandes pérdidas en el sector agropecuario, y motiva la condonación y rebaja de intereses señalados por el Ministerio de Desarrollo y la Caja Agraria. Igualmente la apertura económica y el desmonte de capitales ha desencadenado el desequilibrio de la economía Nacional, generando desempleo, cierre y liquidación de empresas, la quiebra del sector financiero y bursátil, altas tasas de interés, entre otros. Señala que el municipio de Agua de Dios no escapa a la grave crisis, la cual se traduce en el no pago de impuestos, servicios y créditos personales. Entonces mal podría la administración municipal agravar la situación efectuando cobros que en realidad afectarían a las familias del municipio, pues de conformidad con el estudio socioeconómico realizado,

personales. Entonces mal podría la administración municipal agravar la situación efectuando cobros que en realidad afectarían a las familias del municipio, pues de conformidad con el estudio socioeconómico realizado, la población se encuentra dentro de los estratos 1 y 2.Exp.990112. Hoja No.5. Manifiesta que de conformidad con la sentencia C-511 de 1996, se pueden efectuar saneamientos cuando las situaciones excepcionales así lo ameriten, y en el caso concreto de su municipio se observa: 1.- Los altos intereses de mora fijados por IGAC, a los contribuyentes que elevan el impuesto a márgenes inalcanzables que causan un efecto negativo en la filosofía del impuesto. 2.- La capacidad contributiva de los deudores se ve aún más afectada si se efectúa el cobro has el punto de llegar a perder el inmueble por causa de la mora. 3.- El Estado no puede oprimir más a los ciudadanos, estableciendo una posición dominante que lleve a perder el sentido de la razonabilidad y proporcionalidad en lo que se paga, como en su retribución. Podría el Estado asegurar el cobro coadtivo (sic), garantizar mejor calidad de vida a sus gobernados, teniendo en cuenta la actual crisis económica por la que atraviesa nuestro país." En su concepto, si bien la H. Corte Constitucional insiste en la igualdad de derechos , permite que en casos excepcionales se adopten medidas como la tomada por el Concejo Municipal. Asevera que el Concejo municipal expidió el acuerdo observado en ejercicio de la autonomía que le concede la Constitución y la ley 136 de 1994 y luego de un concienzudo análisis de la situación actual del municipio.

como la tomada por el Concejo Municipal. Asevera que el Concejo municipal expidió el acuerdo observado en ejercicio de la autonomía que le concede la Constitución y la ley 136 de 1994 y luego de un concienzudo análisis de la situación actual del municipio. A su juicio, la medida adoptada por el concejo municipal sirve para recaudar recursos que pueden ser invertidos en el mejoramiento de los servicios Se solicitó por orden de la Magistrada sustanciadora copia del último informe de Contraloría sobre la situación fiscal y económica del Municipio, jhabiéndose remitido por la Dirección Operativa de Control Municipal de la Contraloría General del Departamento, el informe de auditoría financiera y de gestión, en lo que se refiere al segundo semestre de 1997 y primer semestre de 1998, obrante en cuaderno separado.Exp.990112. Hoja No.6. El objeto de dicho estudio fue establecer si los estados financieros del municipio reflejaban razonablemente el resultado de las operaciones. Se afirma en aquél, que se detectaron fallas en las áreas de presupuesto, como en efecto lo son: la adquisición de obligaciones en exceso del saldo disponible, distribución y ejecución de los recursos provenientes de los ingresos corrientes de la Nación por debajo de los límites mínimos establecidos en la Ley 60 de 1993, modificaciones al presupuesto por decreto sin autorización mediante acuerdo del Concejo; fallas en el área de contratación, aquella referida a la adquisición de compromiso sin contar con los recursos suficientes, contratos suscritos sin constitución de garantía, contratos sin especificar la imputación presupuestal, contratos suscritos sin haber agotado previamente el proceso licitatorio,

contar con los recursos suficientes, contratos suscritos sin constitución de garantía, contratos sin especificar la imputación presupuestal, contratos suscritos sin haber agotado previamente el proceso licitatorio, violando así el principio de transparencia contractual, entre otras. Fallas en el área administrativa, tales como: el incumplimiento tanto en el suministro de dotaciones, como en la liquidación de la Caja de Seguridad Social; inoportunidad en el pago de compromisos, inoportunidad en el giro de deducciones y aportes a las Empresas Promotoras de Salud aunque el descuento en nómina sí se realizó, entre otras. Fallas en el área de Tesorería, como la existencia de cheques no cobrados por los beneficiarios y que sobrepasan los 4 años de suscripción y letras de cambio prescritas, sin que se hayan hecho los ajustes respectivos para depurar las cifras del balance. Fallas en el área de contabilidad, debido a la descordinación entre el área de contabilidad y la tesorería. Fallas en el almacén e inventarios, toda vez que en aquel se guardan elementos en uso de la Secretaría de Servicios Públicos, lo que no permite garantizar la seguridad en la tenencia de elementos, además, el inventario se encuentra desactualizado. Concluye el mencionado informe que las fallas encontradas se deben a la falta de diagnóstico serio y veraz de la situación del municipio que no permite realizar una adecuada programación y ejecución del presupuesto y procede a sugerir algunos correctivos.Exp.990112. Hoja No.7. Las normas invocadas por el señor Gobernador son del siguiente tenor literal: "Artículo 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley,

y procede a sugerir algunos correctivos.Exp.990112. Hoja No.7. Las normas invocadas por el señor Gobernador son del siguiente tenor literal: "Artículo 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados. El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan." Artículo 363. El sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad. Las leyes tributarias no se aplicarán con retroactividad.". Para el caso concreto, y con el fin de hacer el estudio del cargo, la Sala procede a confrontar los apartes del acuerdo demandado, con el texto de la sentencia que trae a colación el señor Gobernador, veamos: Artículos demandados Sentencia C-511-96 "Artículo lo. Condonar el 100% del interés moratorio a los contribuyentes M impuesto predial unificado que se encuentren como deudores morosos, "Artículo Segundo: Serán acreedores a la condonación quienes cancelen la totalidad de la deuda hasta el 31 de marzo de 1999. (...).". Se pervierte la regla de justicia, que

"Artículo Segundo: Serán acreedores a la condonación quienes cancelen la totalidad de la deuda hasta el 31 de marzo de 1999. (...).". Se pervierte la regla de justicia, que ordena tratar a los iguales de modo igual y a los desiguales de modo desigual. El criterio que introduce el legislador para conceder el beneficio es el estado de mora del deudor, de suerte que al desacatar con esta decisión el principio de imparcialidad, Ja aplicación de la norma inexorablemente conduce a una situación inequitativa. como que quienes cumplieron oportuna y fielmente con su deber de tributar son tratados peor que los que no lo hicieron. La equidad tributaria se desconoce cuando se deja de lado el principio de igualdad en las cargas públicas. LExp.990112. Hoja No.8. condición de moroso no puede ser título para ver reducida la carga tributaria. La ley posterior retroactivamente está produciendo una inequitativa distribución del esfuerzo tributario que se supone fue establecido de manera igualitaria. La reasignación de la carga tributaria paradójicamente favorece a quienes incurrieron en mora y se acentúa en términos reales respecto de quienes observaron la ley. Los problemas de eficiencia del aparato estatal, no pueden resolverse a costa de la igualdad tributaria y de la abdicación del Estado de derecho. Las autoridades que están instituidas para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales de los particulares, se ven compelidas por la ley a resignar de

de la igualdad tributaria y de la abdicación del Estado de derecho. Las autoridades que están instituidas para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales de los particulares, se ven compelidas por la ley a resignar de esta función, no negociable, con el objeto de superar las falencias que exhiben en materia de recaudo, las que debían resolverse a través de otros medios distintos. Las amnistías tributarias, transformadas en práctica constante, erosionan la justicia y la equidad tributaria. Se produce, en el largo plazo, un efecto desalentador, en relación con los contribuyentes que cumplen la ley y, respecto de los que escamotean el pago de sus obligaciones, un efecto de irresistible estímulo para seguir haciéndolo. La ley no puede contribuir al desprestigio de la ley. Resulta aberrante que la ley sea la causa de que se llegue a considerar, en términos económicos, irracional pagar a tiempo los impuestos." (Subrayas de la Sala. M.P.Eduardo Cifuentes Muñoz. Corte Constitucional. Sentencia de Octubre 8 de 1996. De lo anterior, la Sala encuentra que aunque el señor alcalde en su escrito de intervención indica que la Corte Constitucional en la sentencia precitadai, precisó que en casos concretos podrían establecerse

1. En esta sentencia, la H. Corte, Indicó:Exp.990112. Hoja No.9. exenciones o condonaciones de deudas tributarias, siempre y cuando la medida sea en sí misma razonable, proporcionada y equitativa.

Aunque en principio el fin que inspira la decisión adoptada por el Concejo

exenciones o condonaciones de deudas tributarias, siempre y cuando la medida sea en sí misma razonable, proporcionada y equitativa. Aunque en principio el fin que inspira la decisión adoptada por el Concejo Municipal no es errada, esto es, aminorar la situación crítica de la economía municipal, sus consecuencias pueden no ser las esperadas, pues su efecto práctico podría ser contrario al esperado, por cuanto los deudores, tal como lo señaló la Corte en la Jurisprudencia precitada, ya no se sentirían motivados a cancelar sus deudas, dejando de cumplir sus obligaciones tributarias, agravándose aún más la situación financiera del municipio. Además, debe recordarse que la administración por la vía coactiva puede requerir a los morosos para que cancelen el impuesto predial unificado, y no entrar directamente a condonar a éstos sus deudas, conducta que indiscutiblemente atenta contra el principio de igualdad consagrado en el artículo 13 de la Carta y el principio de equidad tributaria consagrado en el artículo 363 ibídem. Aunque ésta Sala no desconoce, como bien lo prueba el municipio, su situación económica, en primer término, según las conclusiones del informe de la Dirección Operativa de Control Municipal, ha sido la falta de planeación y de diagnóstico serio lo que ha contribuido a la situación de las finanzas actuales en el municipio de Agua de Dios, según lo concluyera la entidad de control fiscal en el documento allegado al proceso; y en segundo término, es bien sabido que el juzgador de legalidad de los actos administrativos debe propender por el mantenimiento del orden jurídico, siendo su deber declarar la ilegalidad (....)

proceso; y en segundo término, es bien sabido que el juzgador de legalidad de los actos administrativos debe propender por el mantenimiento del orden jurídico, siendo su deber declarar la ilegalidad (....) Sin agotar las causas que teóricamente pueden constituir el presupuesto de estas amnistías, cabe sostener que el acaecimiento de ciertas circunstancias vinculadas a crisis económicas, sociales o naturales que afecten severamente al fisco, a toda la población o a una parte de ella, o a un sector de la producción, podrían permitir a nivel nacional al Legislador, previa iniciativa del Gobierno (C.P. art., 154) - dado el efecto material liberatorio y su efecto final en la eliminación de créditos fiscales-, exonerar o condonar total o parcialmente deudas tributarias (...)Exp.990112. Hoja No. 10. de aquello que vaya contra el orden jurídico. Es claro, entonces, que en caso de pretender la administración dentro de las figuras del saneamiento o la amnistía en general "condonar" ciertas obligaciones deba hacerlo para la generalidad de los contribuyentes, como en efecto sería que en la vigencia fiscal siguiente se rebajaran porcentualmente las sumas a pagar por concepto de impuestos, dependiendo de la antelación con que efectúen la cancelación de los tributos a cargo, pero lo que sí no es permitido es que siendo ya la obligación tributaria una deuda a favor de la administración con el agravante de estar morosa, se proceda a condonar la suma correspondiente al incumplimiento. De tal suerte, que si bien es cierto el Municipio goza de autonomía para votar sus tributos, también lo es, que para el ejercicio de sus

agravante de estar morosa, se proceda a condonar la suma correspondiente al incumplimiento. De tal suerte, que si bien es cierto el Municipio goza de autonomía para votar sus tributos, también lo es, que para el ejercicio de sus competencias en materia fiscal está sometido a la observancia de la ley, a las normas de rango superior y obviamente a la Constitución Nacional. Son de tal la importancia los principios de legalidad e irretroactividad tributaria que no le es permitido a ninguna de las autoridades competentes para votar tributos, que dados un supuesto fáctico, esto es, encuadrar como sujeto pasivo del tributo, un supuesto jurídico, es decir, que exista la norma jurídica creadora del tributo y dadas las condiciones de su imposición, pretender exonerar a un grupo de personas de la carga fiscal y menos aún condonar la mora derivada del incumplimiento del deber de pagar el o los impuestos correspondientes. En igual sentido se ha pronunciado ésta Corporación como lo ilustra el siguiente extracto jurisprudencia¡: "Concluye, la Sala entonces que si bien es cierto dentro de la autonomía territorial resaltada en la Constitución Nacional de 1991, se encuentra la posibilidad de establecer tributos y que así mismo por mandato legal las entidades territoriales están facultadas para establecer exenciones fiscales desde condiciones como el plazo limitado, armonía con los planes de desarrollo municipal y lógicamente en respeto de los principios tributarios, como en efecto lo es el de la igualdad de los contribuyentes,Exp.990112. Hoja No. 11. también lo es que dicha igualdad se establece, o bien, haciendo recaer la obligación en la generalidad de las personas, o bien, dentro de un grupo

también lo es que dicha igualdad se establece, o bien, haciendo recaer la obligación en la generalidad de las personas, o bien, dentro de un grupo de iguales pertenecientes o que hacen parte de la generalidad. La exención tributaria es un fenómeno jurídico que por su esencia se produce en el tiempo, y en consecuencia existe la necesidad de limitarlo, intervenir en la potestad para fijar el lapso durante el cual puede producirse la exención a un determinado impuesto es una facultad reservada solo a los municipios. (...) Sin embargo la autonomía de los municipios no es absoluta pues debe ejercerse dentro de los límites de la Constitución y la Ley ."2 Por lo anterior, se declarará la nulidad del acuerdo acusado. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUB-SECCIÓN A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERO. Declárase la nulidad del Acuerdo 028 de Diciembre 20 de noviembre de 1998, expedido por el Concejo Municipal de Agua de Dios. SEGUNDO. Comuníquese la decisión anterior al señor GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA y a los señores PRESIDENTE DEL CONCEJO MUNICIPAL, ALCALDE y PERSONERO del MUNICIPIO de AGUA DE DIOS TERCERO. Archívese el expediente una vez ejecutoriada esta providencia, previas las desanotaciones de rigor.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

2. Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Sección Primera, Sub Sección "A".

providencia, previas las desanotaciones de rigor.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

2. Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Sección Primera, Sub Sección "A".

Sentencia de 30 de septiembre de 1998. Expediente Obs. 9798. Magistrada Ponente: Dra. Beatriz Martínez Quintero."Exp.990112. Hoja No. 12. Discutido y aprobado en sesión de la fecha. ACTA No. 160

MARTHA ALVAREZ DE CASTILLO WILLIAM GIRALDO GIRALDO

Magistrada Magistrado

BEATRIZ MARTÍNEZ QUINTERO

Magistrada