TA CUN - ac9444-(18-09-1997)

CUMPLIMIENTO DE NORMA PROHIBITIVA /LEGALIZACION DE MERCANCIAS /ALLANA—

MIENTO Y DECOMISO DE MERCANCIAS (E)

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA 'y ''

SECCION PRIMERA

Santafé de Bogotá,D.C. septiembre dieciocho (18) de mil novecientos noventa y siete (1997). A.Cump. No.

MAGISTRADA PONENTE: DOCTORA BEATRIZ MARTINEZ QUINTERO.

EXPEDIENTE No. : A.C.9444.

DEMANDANTE : JOSE DARlO RAMIREZ ORDOÑEZ y LUIS

EDUARDO RAMIREZ ARISTIZABAL, RUBEN DE

JESUS BOTERO VASQUEZ, CECILIA TOVAR

LEON, GERARDO DE JESUS QUINTERO

MONTOYA Y LUZ NELLY CASTAÑO GIRALDO.

ACCION DE CUMPLIMIENTO.

Corresponde a la Sala decidir si conforme con las pretensiones de la demanda

de los señores DARlO RAMIREZ ORDOÑEZ, LUIS EDUARDO RAMIREZ

ARISTIZABAL, RUBEN DE JESUS BOTERO VASQUEZ, CECILIA TOVAR LEON, GERARDO DE JESUS QUINTERO MONTOYA Y LUZ NELLY CASTAÑO GIRALDO, hay lugar a ordenar el cumplimiento inmediato de los mandatos citados en aquella, acción que se impetra contra la DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES-DIAN, por el incumplimiento de algunos artículos de la Ley 393 de 1997: "PETICIONES Con fundamento en el principio Constitucional de prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal en las razones de hecho y de derecho antes transcritas

algunos artículos de la Ley 393 de 1997: "PETICIONES Con fundamento en el principio Constitucional de prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal en las razones de hecho y de derecho antes transcritas respetuosamente solicitamos:Exp.A.C.9444. Hoja No.2. José Darío Ramírez y Luis Eduardo Ramírez 1.- Que se ordene perentoriamente a las autoridades incumplidas DIAN -Policía Nacional de Colombia, abstenerse en lo sucesivo de ejercitar hechos u operaciones administrativas como las descritas en los hechos de este libelo, precisándoles con exactitud el ámbito de su acción en referencia a la aplicación en el tiempo del Parágrafo Transitorio, artículo 16 de la Ley 383 de 1.997, y de los procedimientos y su modo de ejecución que en virtud del Artículo Segundo de la citada Ley pueden ejercitar. 2.- Como el incumplimiento ya ocurrido por parte de la Dian - Policía Nacional consistente en el decomiso y aprehensión de mercancías de los suscritos es una conducta permanente que se prolonga en el tiempo, con el fin de que se cumplan los preceptos legales incumplidos, que se ordene la entrega de los bienes ilegalmente aprehendidos por las autoridades incumplidas, los mismos que aparecen en las actas que se anexan como prueba. 3.- Que se ordene a las autoridades de control pertinente se adelanten las investigaciones del caso para efectos de imponer las responsabilidades penales disciplinarias derivadas de la conducta imputable a quienes ejercitaron la operación administrativa ilegal. 4.- Que se condene en costas a las autoridades incumplidas."

DISPOSICIONES INCUMPLIDAS

disciplinarias derivadas de la conducta imputable a quienes ejercitaron la operación administrativa ilegal. 4.- Que se condene en costas a las autoridades incumplidas." DISPOSICIONES INCUMPLIDAS Aduce el demandante la violación de las siguientes disposiciones: El parágrafo transitorio del Artículo 16 y el artículo segundo de la Ley 383 de 1997. Se adoptará la decisión correspondiente habida cuenta que la Sala Plena del tribunal determinó en asunto similar, decisión de la cual se apartaron los suscritos magistrados de la Sección Primera, que el conocimiento de las acciones de cumplimiento reguladas por la Ley 393 de 1997 corresponden exclusivamente a esta sección. Consideran los demandantes que el Bloque de Búsqueda contra el contrabando y funcionarios del " Departamento de Impuestos y Aduanas Nacionales "(sic) DIAN, han incumplido y amenazan seguir incumpliendo elExp.A.C.9444. Hoja No.3. José Darío Ramírez y Luis Eduardo Ramírez parágrafo transitorio del artículo 16 de la ley 383 de 1.997 que concede a los comerciantes minoristas plazos para presentar la relación de mercancías de las cuales no pueden acreditar la legal introducción y su legalización respectivamente. Además, con los procedimientos que han adelantado al decomisar mercancías sin esperar tales plazos, han inobservado el artículo segundo de la misma ley que faculta a la dirección de impuestos y Aduanas para el registro de establecimientos comerciales, industriales o de servicios y demás locales de contribuyente o responsable, o de terceros depositarios de sus documentos contables o sus archivos, pero en ningún caso permite la aprehensión o el decomiso. Los hechos que presentan como antecedente de las omisiones y faltas

demás locales de contribuyente o responsable, o de terceros depositarios de sus documentos contables o sus archivos, pero en ningún caso permite la aprehensión o el decomiso. Los hechos que presentan como antecedente de las omisiones y faltas señaladas se concretan en la manifestación pública hecha por el General de la Policía Nacional y comandante de la operación, sobre la realización y voluntad de continuar ejecutando las operaciones antes mencionadas; las instrucciones impartidas mediante memorando de 14 de julio de 1.997 dirigido a todos los Administradores de Aduanas del país por el Director de Impuestos y Aduanas Nacionales, donde interpreta los plazos de la ley citada y denota el previo conocimiento de aquella; y, la negativa de las autoridades incumplidas a conceder el derecho de oposición a los demandantes, y a recibir la documentación que acreditaba la procedencia de dichos bienes , así como la no entrega de copias auténticas de las actas de aprehensión e inventarios. Notificada en legal forma la providencia del 21 de agosto del año en curso que dio iniciación al trámite del proceso, la NaciónUnidad Administrativa deExp.A.C.9444. Hoja No.4. José Darío Ramírez y Luis Eduardo Ramírez Impuestos y Aduanas Nacionales, compareció a través de apoderado para oponerse a la prosperidad de las peticiones de los accionantes por lo siguiente: • No se constituyó en el presente caso la renuencia como lo establece el artículo 80 de la ley 393 de 1.997. • El parágrafo transitorio del artículo 16 íbidem, no establece ninguna obligación a cargo de la entidad demandada, lo cual hace improcedente la acción; aunque de todas maneras únicamente se derivaría la obligación de

• El parágrafo transitorio del artículo 16 íbidem, no establece ninguna obligación a cargo de la entidad demandada, lo cual hace improcedente la acción; aunque de todas maneras únicamente se derivaría la obligación de que la Físcalía General de la Nación se abstenga de iniciar o continuar acción penal contra aquellos comerciantes minoristas que cumplan con las condiciones que la misma norma establece. Y solamente pueden ser destinatarios del beneficio los comerciantes minoristas, calidad que los accionantes no han demostrado poseer, y no la generalidad de los comerciantes, como equivocadamente lo interpretan aquellos.

La aludida norma establece una eximente de responsabilidad penal de los sujetos del delito tipificado en el artículo 16, de manera transitoria y sin afectar las facultades de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, pues esa consecuencia ni siquiera se insinúa y lo contrario sería consagrar una amnistía proscrita por la H. Corte Constitucional. En cuanto al artículo segundo de la ley, establece facultades de registro y no una obligación para la misma. Pero el registro inicial dió lugar a que se aplicara el artículo 72 del decreto 1909 de 1.992. Para Resolver, se CONSIDERA: La acción de cumplimiento fue consagrada como derecho de toda persona en el artículo 87 de la Constitución Política de 1.991 y su historia se encuentra consignada en las actas de los debates de la Asamblea Nacional constituyente, concretamente en la Gaceta Constitucional número 77 de Mayo 20 de 1991, en el Informe-Ponencia para Primer Debate en Plenaria sobre losExp.A.C.9444. Hoja No.5. José Darío Ramírez y Luis Eduardo Ramírez "Mecanismos de Protección de los Derechos Fundamentales y del Orden

20 de 1991, en el Informe-Ponencia para Primer Debate en Plenaria sobre losExp.A.C.9444. Hoja No.5. José Darío Ramírez y Luis Eduardo Ramírez "Mecanismos de Protección de los Derechos Fundamentales y del Orden Jurídico" Ponentes: Dres.Jaime Arias López y Juan C.Esguerra Portocarrero, anteriormente citado se dijo: Torno respuesta a las nuevas realidades sociales y en particular a la necesidad de dotar de una garantía inmediata a los derechos fundamentales, se ha propuesto la creación de nuevas figuras, tales como el derecho de tutela, las acciones populares y la acción de cumplimiento que, en cierta forma se asemejan a la figura anglosajona de la injuction concebida a partir de los viejos interdictos del derecho romano, en virtud de la cual los jueces, para la protección de los derechos de los particulares, pueden expedir órdenes que son de inmediato cumplimiento para las autoridades administrativas.... ACCION DE EJECUCION Y CUMPLIMIENTO Pese a que en el seno de la Comisión y se expresaron algunos reparos a una acción de cumplimiento tan amplia como la propuesta por la subcomisión, se acogió finalmente el criterio de que, como esencial mecanismo de protección de los derechos, el particular debe tener la posibilidad de exigir a las autoridades el cumplimiento del deber omitido. El artículo propuesto consagra de manera amplia esta facultad en cabeza de toda persona y otorga a la jurisdicción contenciosoadministrativa la potestad de ordenar a la autoridad respectiva la ejecución o el cumplimiento de las normas y disposiciones que rigen su acción. Es claro que el desacato de esta orden judicial estaría sujeto al régimen general de responsabilidad de las autoridades públicas."

administrativa la potestad de ordenar a la autoridad respectiva la ejecución o el cumplimiento de las normas y disposiciones que rigen su acción. Es claro que el desacato de esta orden judicial estaría sujeto al régimen general de responsabilidad de las autoridades públicas." Mientras que en la Gaceta Constitucional número 136 de Noviembre 11 de 1991, se plasmó lo siguiente, Nl nme diatam ente es votado el texto del articulo de la ACCION DE CUMPLIMIENTO, el cual recibe: Cincuenta (50) votos afirmativos, Ninguno (0) negativo y, Ninguna (0) abstención. En tal virtud, el articulo se APRUEBA con el texto que se transcribe:

ARTICULO: ACCION DE CUMPLIMIENTOExp.A.C.9444. Hoja No.6.

José Darío Ramírez y Luis Eduardo Ramírez Toda persona podrá acudir ante la jurisdicción respectiva para hacer efectiva la aplicación de un derecho o la aplicación y el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido.... Hasta 1.993 únicamente se hallaba regulada la acción en materia ambiental, a través de la Ley 99 del mismo año, en la que se establecía que la acción se ejercería para obtener el efectivo cumplimiento de la ley o acto administrativo, relacionado con la directa protección y defensa del medio ambiente. Según lo expuesto por los Constituyentes en los extractos antes traídos a consideración, la acción de cumplimiento fue establecida "como esencial mecanismo de protección de los derechos" mediante la exigencia del cumplimiento del deber omitido.

Según lo expuesto por los Constituyentes en los extractos antes traídos a consideración, la acción de cumplimiento fue establecida "como esencial mecanismo de protección de los derechos" mediante la exigencia del cumplimiento del deber omitido. Para desarrollar ese precepto, fue presentada la iniciativa parlamentaria radicada en la Cámara de Representantes el 3 de agosto de 1.994 como Proyecto de ley No.24 de 1.994 y finalmente convertida en ley de la República el 29 de julio del presente año, después de muchas vicisitudes que no es del caso reseñar. Es de destacar que en la exposición de motivos del proyecto de ley acabado de citar, se alude a la existencia de muchas normas que no se cumplen "ante la mirada atónita de una comunidad expectante que cree que con el instrumento legal o administrativo expedido tiene un medio para la solución de alguna necesidad o problema que lo afecta . Gaceta del Congreso No.108. 3 de agosto de 1.994. Pag.15.Exp.A.C.9444. Hoja No.7. José Darío Ramírez y Luis Eduardo Ramírez Bajo la anterior perspectiva de efectividad de los derechos de las personas, el legislador concede la oportunidad a la autoridad que se dice incumplida para que antes de hacerse necesario el movimiento del aparato judicial, se actúe en la dirección que la norma, que se dice incumplida, señala, de modo que sólo ante la renuencia a obedecer su mandato proceda ejercer la acción. Así fue como se estableció como requisito de procedibilidad la constitución en renuencia, con una salvedad radicada en el agravamiento de la situación que el incumplimiento genera, si se cumple con el plazo de ratificación en el

como se estableció como requisito de procedibilidad la constitución en renuencia, con una salvedad radicada en el agravamiento de la situación que el incumplimiento genera, si se cumple con el plazo de ratificación en el incumplimiento, de modo que el peligro de sufrir un perjuicio irremediable sea inente anotar que aún cuando en el objeto de la acción de cumplimiento se establece que dicho mecanismo es "para hacer efectivo el cumplimiento de...", es claro que no sólo se encuadra la conducta positiva de cumplir con... sino la conducta negativa de no hacer, toda vez que dentro de nuestra legislación existen no sólo normas permisivas en su cumplimiento sino prohibitivas para ser obedecidas. Desde esta perspectiva, la solicitud de los libelistas se haría procedente en cuanto pretende que la autoridad se abstenga, esto es cumpla con la prohibición, de no realizar diligencias de "allanamiento" y practicar decomisos en tanto no se ha cumplido con el plazo previsto para la legalización de mercancías, en consecuencia se trataría del cumplimiento de una norma prohibitiva o la abstención de una conducta negativa sometida a un plazo y sólo en la medida en que este venza, el cumplimiento empezará a ser de índole positivo o mejor activo. \\Jnminente.(Artículo 80). lglonsidera la Sala pertExp.A.C.9444. Hoja No.8. José Darío Ramírez y Luis Eduardo Ramírez El legislador en el primer inciso del artículo en cita de la Ley 393 de 1997 estableció "La acción de cumplimiento procederá contra toda acción u omisión de la autoridad que incumpla o ejecute actos o hechos que permitan deducir inminente incumplimiento de normas con fuerza de Ley o Actos

estableció "La acción de cumplimiento procederá contra toda acción u omisión de la autoridad que incumpla o ejecute actos o hechos que permitan deducir inminente incumplimiento de normas con fuerza de Ley o Actos Administrativos.". De otra parte en cuanto a su legitimación para actuar, se demuestra con los mismos documentos de aprehensión traídos en fotocopia sin que sea necesario demostrar su calidad de comerciantes minoristas, que de una parte o fue definida en la ley que se dice inaplicada, ni tampoco se encuentra certeramente determinada como una subclase del género "comerciante" estatuido en el artículo 10 deI Código de comercio; y de la otra, si ha de respetarse la voluntad del legislador, la preocupación señalada en el Congreso sobre los comerciantes minoritarios, se relacionaba con la de aquellos asentados en los llamados Sanandresitos, según se lee en las actas que más adelante se indican. Es además un hecho público y notorio que no requiere estudios de inteligencia, que en el lugar donde fueron practicados los operativos, ordenados en la Resolución 0124 del 8 de agosto de 1.997 por el Subdirector de Fiscalización Aduanera, funciona uno de esos Sanandresitos, donde habitualmente se expende al detal mercancía extranjera. Desde otro punto de vista expuesto por la demandada, es cierto que mediante la aprehensión no se configura decomiso de bienes, sino su aseguramiento preventivo, mientras la situación jurídica o de legalización se aclara. No tiene tampoco un carácter definitivo, por la misma razón.Exp.A.C.9444. Hoja No.9. José Darlo Ramírez y Luis Eduardo Ramírez

preventivo, mientras la situación jurídica o de legalización se aclara. No tiene tampoco un carácter definitivo, por la misma razón.Exp.A.C.9444. Hoja No.9. José Darlo Ramírez y Luis Eduardo Ramírez Dice el parágrafo transitorio del artículo 16 de la ley 383 de 1.997 "Por la cual se expiden normas tendientes a fortalecer la lucha contra la evasión y el contrabando, y se dictan otras disposiciones": ARTICULO 16.- (...) PARAGRAFO TRANSITORIO: Para los efectos del presente artículo, no serán responsables penalmente los comerciantes minoristas que, dentro de los dos meses siguientes a la entrada en vigor de la presente ley, presenten ante la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales de su jurisdicción, relación de las mercancías respecto de las cuales no se pueda acreditar su legal introducción o permanencia en el territorio nacional, y que a mas tardar dentro de los cuatro meses siguientes a la entrada en vigor de la presente ley, las legalicen de conformidad con lo establecido en los artículos 57,58 y 82 del Decreto 1909 de 1.992. La eximente de responsabilidad establecida en éste parágrafo, se aplica de manera exclusiva respecto de las mercancías legalizadas en el plazo aquí establecido." Para su correcta interpretación quiso la Sala buscar en la historia de la ley consignada en las ponencias y actas de los debates surtidos al proyecto de ley número 287 de 1.997 Cámara ,256 de 1.997 Senado, la razón de ser, espíritu o voluntad del legislador cuando se introdujo el parágrafo transitorio en cuestión que no hacía parte del proyecto original presentado por el Gobierno Nacional,

número 287 de 1.997 Cámara ,256 de 1.997 Senado, la razón de ser, espíritu o voluntad del legislador cuando se introdujo el parágrafo transitorio en cuestión que no hacía parte del proyecto original presentado por el Gobierno Nacional, pero no encontró nada porque simplemente se aprobó sin discusión alguna la proposición aditiva al artículo 18 del proyecto , luego de haberse aprobado la proposición sustitutiva del mismo artículo que trata del favorecimiento de contrabando, este sí anteriormente debatido en varias sesiones e inicialmente contemplado en el proyecto con unas cuantías y penas diferentes. Gaceta del Congreso No.298, miércoles 30 de julio de 1.997. Entonces, se hará la interpretación literal y exegética de la misma. Consagra la norma dos plazos, para que los comerciantes minoristas sean eximidos de responsabilidad penal, por el transporte, almacenamiento,Exp.A.C.9444. Hoja No.10. José Darío Ramírez y Luis Eduardo Ramírez distribución o enajenación de mercancías introducidas al país sin haber sido declaradas, o sin haber sido presentadas ante la autoridad aduanera, o ingresada por lugar no habilitado, o sin los documentos soporte, conductas alternativas tipificadoras del delito de favorecimiento de contrabando establecido en el artículo del cual hace parte dicho parágrafo. El primero de ellos, vencía el 14 de septiembre pasado y permitía a los comerciantes minoristas presentar a la autoridad aduanera una relación de mercancías respecto de las cuales no se pudiera demostrar su legal introducción o permanencia en el territorio nacional. Pero ese plazo se complementaba y condicionaba con el segundo, dirigido a legalizar tales

comerciantes minoristas presentar a la autoridad aduanera una relación de mercancías respecto de las cuales no se pudiera demostrar su legal introducción o permanencia en el territorio nacional. Pero ese plazo se complementaba y condicionaba con el segundo, dirigido a legalizar tales mercancías de conformidad con las normas ordinarias vigentes, esto es los artículos 57, 58 y 82 del Decreto 1909 de 1.992, según se dijo expresamente por el Congreso Vale decir, si un comerciante minorista quería beneficiarse con la eximente de responsabilidad penal establecida de manera transitoria en el parágrafo bajo examen, debería estar dispuesto a su legalización antes del 15 de noviembre próximo y previamente debió presentar a la DIAN antes del 15 de septiembre la relación de dichas mercancías. En cuanto refiere a la aplicación del artículo 20. Igualmente acusado de incumplimiento, se consagra en esa norma una facultad regulada para el ejercicio de aquella atribución y deber general.

Dice así: Exp.A. C. 9444. Hoja No. 11.

José Darío Ramírez y Luis Eduardo Ramírez ARTICULO 2.- Adiciónase el Estatuto Tributario con el siguiente artículo: "Artículo 779-1. Facultades de Registro. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales podrá ordenar mediante resolución motivada, el registro de oficinas, establecimientos comerciales, Industriales o de servicios y demás locales del contribuyente o responsable, o de terceros depositarios de sus documentos contables o sus archivos, siempre que no coincida con su casa de habitación, en el caso de personas naturales. En desarrollo de las facultades establecidas en el inciso anterior, la Dirección de

contribuyente o responsable, o de terceros depositarios de sus documentos contables o sus archivos, siempre que no coincida con su casa de habitación, en el caso de personas naturales. En desarrollo de las facultades establecidas en el inciso anterior, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales podrá tomar las medidas necesarias para evitar que las pruebas obtenidas sean alteradas, ocultadas o destruidas, mediante su inmovilización y aseguramiento. Para tales efectos, la fuerza pública deberá colaborar, previo requerimiento de los funcionarios fiscalizadores, con el objeto de garantizar la ejecución de las respectivas diligencias. La no atención del anterior requerimiento por parte del miembro de la fuerza pública a quien se le haya solicitado, será causal de mala conducta. PARAGRAFO 1.- La competencia para ordenar el registro y aseguramiento de que trata el presente articulo, corresponde al Administrador de Impuestos y Aduanas Nacionales y al Subdirector de Fiscalización de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. Esta competencia es indelegable. PARAGRAFO 2.- La providencia que ordena el registro de que trata el presente artículo, será notificada en el momento de practicarse la diligencia a quien se encuentre en el lugar, y contra la misma no procede recurso alguno.". En el caso bajo estudio, los accionantes dicen haber sido objeto de operativos contrarios a lo dispuesto en norma legal establecida para otorgarles un plazo de legalización de mercancías, durante el cual la administración debe suspender aquellos procedimientos, hecho que implica el incumplimiento de la norma, además de la amenaza de continuar tales operativos contra la previsión legal y afectación del patrimonio de los accionantes mediante un procedimiento que resultaría arbitrario.

suspender aquellos procedimientos, hecho que implica el incumplimiento de la norma, además de la amenaza de continuar tales operativos contra la previsión legal y afectación del patrimonio de los accionantes mediante un procedimiento que resultaría arbitrario. La Sala estima que en efecto, con las copias de las actas de aprehensión allegadas por los accionantes, se demuestra el adelantamiento de los operativos en cuestión que de ser cierta su contrariedad a la norma, aspecto que solo puede determinarse con el análisis de aquellas, frente a los hechosExp.A.C.9444. Hoja No.12. José Darío Ramírez y Luis Eduardo Ramírez cumplidos, significaría un palmario incumplimiento de los plazos establecidos en la norma legal y el ejercicio arbitrario de una facultad también consagrada en norma de ese rango, conducta que corresponde juzgar en otra clase de proceso distinto al establecido para el cumplimiento de leyes y actos, como sería el proceso de reparación directa, pues ejecutado el hecho ya no habría inminencia o potencialidad de incumplimiento que haga procedente la orden de í~ cumplimiento) En consecuencia, como no es viable mediante la acción de cumplimiento determinar la responsabilidad derivada de la acción ya ejecutada, la decisión será negativa a las pretensiones de los demandantes. En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCION PRIMERA, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Niéganse las pretensiones de la demanda. Cópiese, notifíquese y Cúmplase. Discutido y aprobado en sesión de la fecha. ACTA No. 120.

la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Niéganse las pretensiones de la demanda. Cópiese, notifíquese y Cúmplase. Discutido y aprobado en sesión de la fecha. ACTA No. 120. HERIBERTO REYES VARGAS BEATRIZ MARTINEZ QUINTERO Presidente de la Sala Magistrada Continúa hoja firmas. Exp.A.C.9444. Contiene 13 folios...Exp.A.C.9444. Hoja No.13. José Darío Ramírez y Luis Eduardo Ramírez ..continuación hoja firmas. Exp.A.C.9444. Contiene 13 folios...

OLGA INES NAVARRETE BARRERO DARlO QUIÑONES PINILLA

Magistrada Magistrado ERNESTO REY CANTOR Magistrado ...terminación hoja firmas. Exp.A.C.9444. Contiene 13 folios.