TA CUN - Auto 25000-23-41-000-2021-00998-00 (17-04-2026)

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

SECCIÓN PRIMERA

SUBSECCIÓN C

MAGISTRADO PONENTE: LUIS NORBERTO CERMEÑO

Bogotá D.C., diecisiete (17) de abril de dos mil veintiséis (2026)

Radicado No. : 25000 2341 000 2021 00998 00

Demandante : Cooperativa de Salud Comunitaria EPS–Comparta Demandado : Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES Medio de Control : Nulidad y restablecimiento del derecho Providencia : Decide solicitud de medida cautelar

ANTECEDENTES

1. La Cooperativa de Salud Comunitaria EPS–Comparta, presentó demanda en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES, a través de la cual solicita que se declare la nulidad de las Resoluciones 42570 del 23 de diciembre de 2019 y 000170 del 22 de febrero de 2021, expedidos con ocasión a la auditoria

ARS_BDEX002.

2. En escrito separado se solicitó la suspensión provisional de los efectos de las Resoluciones 42570 del 23 de diciembre de 2019 y 000170 del 22 de febrero de 2021 , y aduce que los actos administrativos demandados desconocen las normas de mayor jerarquía y derivan en un perjuicio para la demandante, así:1

“[…] Los efectos de los actos administrativos demandados deben ser suspendidos, pues infringen las normas en que deberían fundarse, en la medida que desconocen el

la demandante, así:1

“[…] Los efectos de los actos administrativos demandados deben ser suspendidos, pues infringen las normas en que deberían fundarse, en la medida que desconocen el contenido de los arts. art. 3° de la Resolución 4622 de 2016 (Ministerio de Salud y Protección Social), el art. 2.6.4.3.2.2. del Decreto 780 de 2016, el art. 6° del Decreto 1281 de 2002, el art. 73 de la Ley 1753 de 2015, el art. 16 de la Ley 1797 de 2016, el art. 2.6.1.6.2. del Decreto 780 de 2016, la Ley 1581 de 2012 y el Decreto 1377 de 2013.

A la luz del ordenamiento jurídico, las resoluciones que ordenan el reintegro de recursos a Comparta EPS se encuentran viciadas de nulidad, en los términos del artículo 138 de la ley 1437 de 2011 (CPACA), al haberse expedido en contravía de las normas en que debían fundarse, pues estas se expidieron aun cuando:

(i) Comparta EPS-S no contaba con las herramientas para detectar el pago indebido o sin justa causa (según lo sostenido por las autoridades accionadas), en tanto las causales de multiafiliación y de registros irregulares implican el contraste de información entre múltiples bases de datos a las que mi representada no tiene ni ha tenido acceso. Adicionalmente, la responsabilidad en el manejo de dichas bases recae sobre entidades como el Ministerio de Salud, las entidades territoriales y la misma ADRES, así co mo

1 Las transcripciones (Textos entre comillas) que se incluyen en esta providencia, así están escritas en

como el Ministerio de Salud, las entidades territoriales y la misma ADRES, así co mo

1 Las transcripciones (Textos entre comillas) que se incluyen en esta providencia, así están escritas en el documento del que se tomaron; por lo tanto, los errores, imprecisiones y resaltados son del original, y con este aviso general, no se hará la advertencia específica cada vez que se amerite un (sic), para evitar su inútil y prolífica repetición; no obstante, se advierte que de algunas citas se suprimen notas de pie de página, por lo cual o no aparecen todas las del texto o las que aparecen no siempre tienen el mismo número que registra la sentencia o el documento original que se transcribe.2

Proceso: 25000 23 41 000 2021 00998 00

Demandante: Comparta EPS-S

aquellas pertenecientes a regímenes exceptuados, razón por la cual no se puede descargar esta responsabilidad sobre Comparta EPS-S.

(ii) Durante el procedimiento administrativo no se demostró ningún tipo de negligencia o impericia de parte de Comparta EPS que ameritara el cobro de actualización por IPC del capital reconocido de forma presuntamente irregular, razón por la cual no es aplicable la norma que ordena que se realice dicha ampliación de los capitales por restituir (y que implica una mayor carga para la entidad promotora, aunado a la manera intempestiva en la que la ADRES efectúa los descuentos unilaterales). […]

Con base en lo expuesto en el capítulo anterior, se sigue que un análisis inicial de los actos administrativos permite concluir que la ADRES expidió las atacadas órdenes de reintegro de recursos del aseguramiento en salud en contravía de las normas que rigen

Con base en lo expuesto en el capítulo anterior, se sigue que un análisis inicial de los actos administrativos permite concluir que la ADRES expidió las atacadas órdenes de reintegro de recursos del aseguramiento en salud en contravía de las normas que rigen esta materia. Al no haber tenido en cuenta la ausencia de herramientas de parte de Comparta EPS para la detección de los registros irregulares, la consecuente ausencia de negligencia o impericia en su manejo, ni la firmeza de los reconocimientos que hacen parte de la auditoría adelantada (ARS_BDEX002), las Resoluciones 42570 de 2019 y 170 de 2021 contienen vicios que ameritan la suspensión de sus efectos jurídicos con el objeto de garantizar el objeto del presente proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y la efectividad de la sentencia que le ponga fin.”

3. Se ordenó proceder conforme lo establece el inciso segundo del artículo 233, CPACA, con el traslado de la solicitud al demandado (i.017).

4. La Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES (i.022) se opuso a la medida cautelar solicitada; argumentó que la solicitud adolece de falta técnica jurídica, al no dar cumplimiento al artículo 231, CPACA, el cual prevé la argumentación referente a establecer la relación entre el acto administrativo frente al cual se pretende la nulidad y las normas de rango superi or presuntamente vulneradas. Además, que no se evidencia una necesidad inminente de suspender los efectos del acto acusado, atendiendo a que los vicios endilgados en la demanda, implican una imperiosa necesidad de profundizar en aspectos de mayor complejidad a la luz de las pruebas que

suspender los efectos del acto acusado, atendiendo a que los vicios endilgados en la demanda, implican una imperiosa necesidad de profundizar en aspectos de mayor complejidad a la luz de las pruebas que se alleguen y practiquen en el curso del proceso.

CONSIDERACIONES

1. Aspectos procedimentales

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca es competente para resolver la solicitud de medida cautelar que radicó el demandante (Artículos 137, 152.1, 233, CPACA); y la decisión la adopta el Magistrado Ponente (Artículo 125, numerales 2.h y 3, CPACA).2

2 CPACA hace referencia al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, normativa que reemplazó al C.C.A, lo que a su vez, corresponde al Código Contencioso Administrativo, vigente hasta el 2 de julio de 2012 pero que se aplica en los procesos iniciados antes de esa fecha. Cuando se escriba C. Po, se hace alusión a la Constitución Política de Colombia; C.P.C es Código de Procedimiento Civil; CGP es Código General del Proceso; al mencionar C.C, es Código Civil, CST es Código Sust antivo del Trabajo, C. Co. es Código de Comercio y

E. T. Estatuto Tributario. C. P. es Código Penal y CPP se refiere al Código de Procedimiento Penal. M.P. es el Magistrado Ponente en sentencias que se citan; de otra parte, “a” indica el número del archivo del expediente digital en donde se encuentra el documento o la prueba invocada, “a. c.MC” remite a un archivo que se encuentra dentro del

Magistrado Ponente en sentencias que se citan; de otra parte, “a” indica el número del archivo del expediente digital en donde se encuentra el documento o la prueba invocada, “a. c.MC” remite a un archivo que se encuentra dentro del cuaderno de medidas cautelares; si después de “a” no se indica “c”, el archivo está en el cuaderno o carpeta principal.3

Proceso: 25000 23 41 000 2021 00998 00

Demandante: Comparta EPS-S

2. Problema jurídico

Consiste en: ¿Procede en este caso, declarar la medida cautelar pedida por la demandante? Se analizarán los fundamentos expuestos, frente al acervo probatorio aportado al expediente hasta el momento, la normativa y la jurisprudencia aplicables.

3. Las medidas cautelares en el CPACA

La Constitución Política de Colombia (C. Po) establece que “La jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial ” (Artículo 238), norma jurídica que fue concretada en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACAen los artículos 229-241.

Sobre esta figura jurídica, el Consejo de Estado (M. P. Carlos Enrique Moreno Rubio, 31 de marzo de 2016, rad. 68001-23-33-000-2016-0014901) consagra que “ Así, la suspensión provisional de los efectos del acto acusado es procedente siempre y cuando se acredite que existe violación de las disposiciones y que dicha transgresión surja del análisis del acto y

1. consagra que “ Así, la suspensión provisional de los efectos del acto acusado es procedente siempre y cuando se acredite que existe violación de las disposiciones y que dicha transgresión surja del análisis del acto y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas, o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud”. Y también (M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, 1 de septiembre de 2014, rad. 11001 -03-24000-2013-00509-00, 21047) ha establecido:

“El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso AdministrativoCPACA regula las medidas cautelares en los artículos 229 a 241. El artículo 229 le da una amplia facultad al juez para que decrete las medidas cautelares que estime necesarias p ara proteger y garantizar, temporalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia.

En esa misma disposición se indica que las medidas cautelares proceden: (i) en cualquier momento, (ii) a petición de parte -debidamente sustentaday (iii) en todos los procesos declarativos promovidos ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Solo se le permite al juez de oficio decretar medidas cautelares en procesos de tutela o en aquellos que busquen la defensa de los derechos e intereses colectivos. (…)

La norma en su parte inicial [art. 231] señala que cuando se pide la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procede por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se presente en escrito separado. Cuando además se pretende el restablecimiento del derecho y la

administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procede por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se presente en escrito separado. Cuando además se pretende el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios, deben probarse la existencia de los mismos”.

4. Caso concreto

En el proceso se cuestiona la legalidad de los actos administrativos, las Resoluciones 42570 del 23 de diciembre de 2019 y 000170 del 22 de febrero de 2021, expedidos con ocasión a la auditoria ARS_BDEX002 ; se trata entonces, de un proceso declarativo que se adelanta ante esta4

Proceso: 25000 23 41 000 2021 00998 00

Demandante: Comparta EPS-S

Jurisdicción, por lo cual es procedente analizar el tema planteado (art. 229,

CPACA).

4.1. La demandante pide aplicar la medida cautelar prescrita en el numeral 3 del artículo 230 del CPACA, norma jurídica que establece:

“ARTÍCULO 230. CONTENIDO Y ALCANCE DE LAS MEDIDAS CAUTELARES. Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias de las siguientes medidas: (…)

3. Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. (…)”.

4.2. Cuando se solicita la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, el CPACA en su artículo 231 consagra de

3. Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. (…)”.

4.2. Cuando se solicita la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, el CPACA en su artículo 231 consagra de manera expresa y taxativa los requisitos que deben concurrir para acceder a la petición:

“ARTÍCULO 231. REQUISITOS PARA DECRETAR LAS MEDIDAS CAUTELARES. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el resta blecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos (…)”.

4.3. De la revisión del expediente, se encuentra probado que la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES, expidió las Resoluciones 42570 del 23 de diciembre de 2019 y 000170 del 22 de febrero de 2021, con ocasión a la auditoria ARS_BDEX002 (a.008 y a.010; i.002).

4.4. El Consejo de Estado (M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, 22 de octubre de 2013, rad. 1100132500020130011700, 02632 013) ha precisado sobre la figura jurídica que se pide aplicar:

“La nueva norma precisa entonces a partir de que haya petición expresa al respecto

octubre de 2013, rad. 1100132500020130011700, 02632 013) ha precisado sobre la figura jurídica que se pide aplicar:

“La nueva norma precisa entonces a partir de que haya petición expresa al respecto que: 1°) la procedencia de la suspensión provisional de los efectos de un acto que se acusa de nulidad puede acontecer si la violación de las disposiciones invocadas, surge, es decir, aparece presente, desde esta instancia procesal - cuando el proceso apenas comienza -, como conclusión del: i) análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas, o, ii) del estudio de las pruebas all egadas con la solicitud. 2°) Además, señala que esta medida cautelar se debe solicitar, ya con fundamento en el mismo concepto de violación de la demanda, o ya en lo que el demandante sustente al respecto en escrito separado.

Entonces, lo que en el nuevo Código representa variación significativa en la regulación de esta figura jurídico -procesal de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo acusado, con relación al estatuto anterior, radica en que ahora, la norma da apertura y autoriza al juez administrativo para que, a fin de que desde este momento procesal obtenga la percepción de que hay la violación normativa alegada, pueda: 1°)5

Proceso: 25000 23 41 000 2021 00998 00

Demandante: Comparta EPS-S

realizar análisis entre el acto y las normas invocadas como transgredidas, y 2°) que también pueda estudiar las pruebas allegadas con la solicitud.

Demandante: Comparta EPS-S

realizar análisis entre el acto y las normas invocadas como transgredidas, y 2°) que también pueda estudiar las pruebas allegadas con la solicitud.

Ahora bien, según la Real Academia de la Lengua Española el término “surgir” - (del latín surgëre)- significa aparecer, manifestarse, brotar (…).

Ahora bien, no obstante que la nueva regulación como ya se dijo permite que el juez previo a pronunciarse sobre la suspensión provisional lleve a cabo análisis de la sustentación de la medida y estudie pruebas, ocurre que ante el perentorio señalamiento del 2° inciso del artículo 229 del CPACA (Capítulo XI Medidas Cautelaresprocedencia), conforme al cual: “La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento”, es preciso entonces que el juez sea muy cauteloso y guarde moderación a fin que el dec reto de esta medida cautelar no signifique tomar partido definitivo en el juzgamiento del acto ni prive a la autoridad pública que lo produjo o al demandado (en el caso el elegido o el nombrado cuya designación se acusa), de que ejerzan su derecho de defen sa y que para la decisión final se consideren sus argumentos y valoren sus medios de prueba”.

4.5. En cuanto a los elementos generales de la figura jurídica aplicados al caso, en el expediente se demuestra que la medida cautelar fue pedida en la demanda -Es decir, no se analiza de oficio-; la solicitud se sustentó; se trata de un proceso declarativo -De nulidad y restablecimiento del derecho; a cargo de la jurisdicción contencioso administrativa -Artículo 138, CPACA.

la demanda -Es decir, no se analiza de oficio-; la solicitud se sustentó; se trata de un proceso declarativo -De nulidad y restablecimiento del derecho; a cargo de la jurisdicción contencioso administrativa -Artículo 138, CPACA.

Y respecto de los específicos, sobre la valoración para decidir si se declara la medida cautelar pedida (Artículo 231, CPACA), esto es, si la endilgada violación surge del análisis del acto demandado y su confrontación con (i) Las normas superiores invocadas como vulneradas en la demanda o (ii) Del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud, se encuentra que la demandante, (a) aduce que hay una “clara y manifiesta violación de debido proceso administrativo y del debido proceso de migrantes, por inaplicación de la norma contenida en el artículo 29 de la CPN ” y (b) como pruebas aportó los documentos anexados con la demanda.

La confrontación que exige el artículo 231 del CPACA, entre el acto demandado con las normas superiores invocadas como violadas, muestra que no existe en principio -Así es, ya que la decisión de fondo se adoptará en la sentencia -, ninguna norma jurídica vu lnerada en relación con lo decidido en los actos acusados, las Resoluciones 42570 del 23 de diciembre de 2019 y 000170 del 22 de febrero de 2021 . Pues la parte demandante no lo demostró ni surge con la confrontación del acto administrativo con las normas citadas como violadas. En tal sentido, no se satisface uno de los presupuestos inexorables para adoptar la medida cautelar de suspensión provisional solicitada: que desde esta fase preliminar, pueda advertirse sin

normas citadas como violadas. En tal sentido, no se satisface uno de los presupuestos inexorables para adoptar la medida cautelar de suspensión provisional solicitada: que desde esta fase preliminar, pueda advertirse sin prejuzgar, que los actos administrativos impugnados vulneran una norma jurídica de superior jerarquí a, lo cual eventualmente respaldaría la suspensión o la nulidad pretendida. Y de manera consecuencial, tampoco es dable determinar ahora, que de las pruebas allegadas se establecería dicha vulneración. También se debe tener presente y en asunto que resulta trascendental para la decisión, que ante las providencias que se reputan ilegales, se necesitará analizar en detalle y a fondo, todo el acervo probatorio que se pueda recaudar, las normas jurídicas aplicables al caso6

Proceso: 25000 23 41 000 2021 00998 00

Demandante: Comparta EPS-S

en concreto, el procedimiento de formación y el contenido de los actos administrativos que profirieron, entre otros aspectos que se deben evaluar.

Así entonces, en el expediente no se cuenta hoy con la mayor parte de la prueba de los elementos que se exigen para declarar la medida cautelar pedida, los cuales son taxativos; esto es, que se violaron las disposiciones invocadas en la demanda y en la solicitud de suspensión provisional, o que podría surgir dicha vulneración del análisis de los actos impugnados con su confrontación con las normas superiores endilgadas como infringidas o del estudio de las pruebas allegadas. Ello impone analizar en profundidad, las irregularidades sustanciales que se les endilgan a las decisiones

confrontación con las normas superiores endilgadas como infringidas o del estudio de las pruebas allegadas. Ello impone analizar en profundidad, las irregularidades sustanciales que se les endilgan a las decisiones demandadas, los cargos de nulidad, el trámite y las pruebas y las decisiones que se expidieron, la participación por acción u omisión de cada uno de los demandados, la normativa aplicable, entre otros aspectos sustanciales que se deben tener en cuenta para decidir.

De ahí que en este momento procesal no es dable a coger los cargos o aspectos que se formulan en la demanda, pues obligan a un detenido y exhaustivo análisis de los elementos fácticos y jurídicos que intervienen en el caso, y ello corresponde asumir es en la sentencia de fondo y no para decidir sobre la medida cautelar; máxime cuando se debe confrontar todo el expediente administrativo.

Pero ello no significa -Es importante reiterarloque hoy quede agotado el análisis exigido o que no se retome más adelante, pues se advierte que solo podrá tenerse sobre el objeto judicial, un criterio decisorio al final del proceso, cuando se disponga de todas las pruebas que las partes aporten al expediente y de los fundamentos fácticos, jurisprudenciales y jurídicos definitivos que se expongan y acrediten; de ahí que se exige un estudio de mayor grado para establecer si se demuestran los cargos de la demanda. Lo cual tendrá su debida oportunidad en la sentencia que decida el litigio y no hoy al abordar la posible adopción de la medida cautelar pedida.

De manera que solo será con el debate judicial completo que en todos sus ámbitos se adelante en el proceso, el que permitirá definir si los cargos

no hoy al abordar la posible adopción de la medida cautelar pedida.

De manera que solo será con el debate judicial completo que en todos sus ámbitos se adelante en el proceso, el que permitirá definir si los cargos endilgados a los actos administrativos cuya nulidad se pide se demostraron. Y es necesario advertir que la decisión que aquí hoy se adopta no constituye prejuzgamiento alguno, ni ata lo que corresponda resolver en la sentencia.

Por lo tanto, el requisito que exige el artículo 231, CPACA, consistente en que procede la suspensión provisional “ cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud”, por ahora no se demuestra , ni concurre en este caso, para acceder a la medida cautelar. En consecuencia, en este momento procesal se negará la suspensión provisional pedida.

4.8. Conforme con lo expuesto y ante el problema jurídico planteado, se responde que en esta etapa, no se accede a declarar la medida cautelar pedida.7

Proceso: 25000 23 41 000 2021 00998 00

Demandante: Comparta EPS-S

En consecuencia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,

R E S U E L V E

PRIMERO: NEGAR la medida cautelar solicitada por la demandante.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

(Firma electrónica)

LUIS NORBERTO CERMEÑO

Magistrado

Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la

(Firma electrónica)

LUIS NORBERTO CERMEÑO

Magistrado

Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022