TA CUN - Auto 25000-23-41-000-2023-00278-00 (15-05-2026)

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

SECCIÓN PRIMERA

SUB-SECCIÓN “A”

Bogotá, D.C., quince (15) de mayo de dos mil veintiséis (2026)

MAGISTRADA PONENTE: CLAUDIA ELIZABETH LOZZI MORENO

EXPEDIENTE No.: 25000-23-41-000-2023-00278-00

DEMANDANTE: ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD SANITAS

S.A.S.

DEMANDADO: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL

SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN

SALUD – ADRES

MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

_____________________________________________________________

ASUNTO: RESUELVE SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR

Visto el informe secretarial que antecede, procede el Despacho a resolver la solicitud de suspensión provisional presentada por el apoderado de la parte demandante como medida cautelar en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, establecido en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

I. ANTECEDENTES

1.1. Demanda

La sociedad ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD SANITAS S.A.S., actuando por intermedio de apoderado judicial, presentó demanda en virtud de lo establecido en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, contra la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - ADRES, con el fin de obtener las siguientes declaraciones:

“[…] 2. PRETENSIONES // DECLARACIONES Y CONDENAS2

ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - ADRES, con el fin de obtener las

siguientes declaraciones:

“[…] 2. PRETENSIONES // DECLARACIONES Y CONDENAS2

PROCESO No.: 25000-23-41-000-2023-00278-00

ACCIÓN ESPECIAL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

DEMANDANTE: ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD SANITAS S.A.S.

DEMANDADO: ADRES

ASUNTO: RESUELVE SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR

2.1 A TITULO DE NULIDAD // A TITULO RESTABLECIMIENTO // Y

SUBSIDIARIA

2.1.1. Se declare la nulidad de la Resolución No. 002012 del 27 de febrero de 2020, mediante la cual se ordenó a EPS SANITAS S.A.S. el

reintegro de DOS MIL QUINIENTOS NOVENTA Y SEIS MILLONES

NOVECIENTOS CINCUENTA Y SEIS MIL SETECIENTOS SETENTA Y CUATRO PES OS CON VEINTE Y UNO CENTAVOS MONEDA LEGAL ($2.596.956.774,21) por concepto de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa y DOSCIENTOS CUARENTA Y UN MILLONES NOVECIENTOS NUEVE MIL NOVECIENTOS TRES PESOS CON TREINTA Y CINCO CENTAVOS MONEDA LEGAL($241.909.903,35) producto de la indexación al IPC con corte a febrero de 2020.

2.1.2. Se declare la nulidad de la Resolución No. 55601 del 29 de agosto del 2022, por la cual se resuelve el recurso de reposición

febrero de 2020.

2.1.2. Se declare la nulidad de la Resolución No. 55601 del 29 de agosto del 2022, por la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto por la ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD SANITAS S.A. (E.P.S. SANITAS S.A.), identificada con NIT 800.251.440 -6, en contra de la Resolución N° 2012 del 27 de febrero de 2020 mediante la cual se ordenó el reintegro de recursos a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) por la suma de $2.078.668.259 por concepto de recursos a propiados o reconocidos sin justa causa y $ 591.408.079 producto de la actualización al IPC con corte a 23 de agosto de 2022.

2.1.3. Como consecuencia de las declaratorias de nulidad precedentes, y a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la Nación – Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, archivar el procedimiento de reintegro de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud adelantado por esta entidad y que dio lugar a la expedición de los actos administrativos demandados.

2.1.4. Como consecuencia de las declaratorias de nulidad precedentes, y a título de restablecimiento del derecho, se exonere a EPS Sanitas de la obligación de realizar cualquier pago por concepto de la orden impuesta en el proceso de reintegro de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud apropiados sin justa causa y que dio lugar a la expedición de los actos administrativos demandados.

2.1.5. Subsidiariamente, solicito se ordene solidariamente a la Nación

de Seguridad Social en Salud apropiados sin justa causa y que dio lugar a la expedición de los actos administrativos demandados.

2.1.5. Subsidiariamente, solicito se ordene solidariamente a la Nación – Administradora de Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud –Adresa reintegrar a mi mandante los dineros que llegase a pagar por concepto de la sanción impuesta medi ante las resoluciones demandadas, junto con los respectivos intereses moratorios liquidados a la máxima tasa legal o en su defecto se reconozca el capital debidamente actualizado de conformidad con la variación del índice de precios al consumidor.3

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2.1.6. Declarada la nulidad de los actos administrativos y una vez restablecido el derecho a favor de la accionante, solicito se condene en costas y al pago de agencias en derecho que se ocasionaren con ocasión a la demanda que se pretende interponer. […]”

Con fundamento en las anteriores pretensiones, la parte activa presentó en el mismo escrito de demanda la siguiente:

1.2. Solicitud de suspensión provisional

“(…) Con el fin de evitar la materialización de un perjuicio irremediable en contra de la demandante, y que se continúe violentando el derecho fundamental al debido proceso que le asiste, en aplicación del artículo

1.2. Solicitud de suspensión provisional

“(…) Con el fin de evitar la materialización de un perjuicio irremediable en contra de la demandante, y que se continúe violentando el derecho fundamental al debido proceso que le asiste, en aplicación del artículo 230 del CPACA, respetuosamente se solicita, decretar medida cautelar consistente en la SUSPENSION PROVISIONAL de la Resolución No. 002012 del 27 de febrero de 2020, y la 55601 del 29 de agosto del 2022, acá atacadas, hasta tanto se profiera sentencia (…)”

Fundamentó la solicitud de suspensión provisional de los actos acusados de la siguiente manera:

Afirma en un sentido amplio , que de no accederse a la medida cautelar se harían nugatorios los efectos de una futura sentencia, con ocasión a las actuaciones administrativas que la entidad accionada desplegaría en sede administrativo mientras dura el proceso judicial.

1.3. Traslado de la medida cautelar

Con auto del 3 de marzo de 2026 , se corrió traslado de la medida cautelar a la entidad accionada por el término de cinco (5) días, en los términos previstos en el inciso 2° del artículo 233 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

1.4. Pronunciamiento de la demandada frente a la solicitud de medida cautelar4

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Dentro del término del traslado, la apoderada judicial de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social En Salud – ADRES se pronunció sobre el escrito de medida cautelar, asegurando que la parte demandante se limitó a señalar que existe una afectación económica con las resoluciones proferidas que ordenaron el reintegro de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud , sin acreditar los presupuestos establecidos en el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, por lo que solicita se deniegue su decreto.

En su defensa, la entidad enjuiciada afirma que los actos administrativos demandados fueron debidamente expedidos, como quiera que se sustentaron en lo dispuesto en la Ley 1949 de 2019, desarrollada por la Resolución 1716 de 2019 , que dispuso un procedimiento administrativo especial para el reintegro de los recursos del sector salud, para el cual se identificó cada una de las causales objeto de auditoría, desde la solicitud de aclaración, por lo que los hallazgos encontrados fueron debidamente informados y trasladados a la empresa demandante, para que ejerciera su derecho a la defensa, aportara las pruebas que consideraba pertinentes.

Asegura que no existe afectación actual en la prestación de los servicios de salud, dado que la ADRES no ejecuta ningún tipo de sanción, por lo que precisa que el procedimiento administrativo especial de reintegro de recursos no tiene naturaleza sancionato ria; su finalidad es la recuperación de los recursos del SGSSS apropiados o reconocidos sin justa causa.

precisa que el procedimiento administrativo especial de reintegro de recursos no tiene naturaleza sancionato ria; su finalidad es la recuperación de los recursos del SGSSS apropiados o reconocidos sin justa causa.

II. CONSIDERACIONES

2.1. Marco normativo y jurisprudencial

El artículo 238 de la Constitución Política dispone que la jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca la Ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial.5

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“[…] Artículo 238. - La jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial […]”

En cuanto a la procedencia de las medidas cautelares , el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011 -Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo-, establece:

“[…] Artículo 229.- Procedencia de medidas cautelares. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado

procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.

La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento […]”.

Asimismo, el artículo 231 Ibídem consagra como requisitos para decretar las medidas cautelares, los siguientes:

“[…] Artículo 231. - Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del anál isis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos.

En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos:

1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho.

2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados.

3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones,

1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho.

2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados.

3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla.

4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones:

a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o6

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b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios […]”.

De la norma transcrita se encuentran como requisitos de procedencia de la solicitud de suspensión provisional los siguientes:

1. Que la solicitud se efectúe en la demanda o en escrito separado.

2. Que la violación surja del análisis del acto administrativo y su confrontación con normas superiores invocadas como violadas, o que tal violación se evidencie del estudio de las pruebas allegadas con la petición.

3. Se deberá probar la existencia de perjuicios , si llegase a pretenderse el restablecimiento del derecho y/o la indemnización de perjuicios.

allegadas con la petición.

3. Se deberá probar la existencia de perjuicios , si llegase a pretenderse el restablecimiento del derecho y/o la indemnización de perjuicios.

El H. Consejo de Estado 1 en providencia de fecha tres (3) de diciembre de 2012, señaló:

“[…] 1-. Consideraciones preliminares.

Asimismo, el artículo 231 ibídem consagra que la suspensión provisional procederá por violación de las disposiciones invocadas “cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.”

En este sentido se observa que la medida deberá ser decretada siempre que del análisis realizado por el Juez se concluya que existe violación de las normas invocadas en la demanda o en el escrito contentivo de la solicitud.

El Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), establecía que esta medida estaba sujeta a que la contradicción con las disposiciones invocadas como fundamento de la solicitud de suspensión fuera manifiesta y apreciada por confrontación directa con el acto demandado, de esa manera, se impedía que el Juez pudiera realizar un estudio profundo del caso, pues la trasgresión debía ser ostensible y como tal, no podía implicar esfuerzo analítico alguno.

1 H. Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. Dr. Guillermo Vargas Ayala. Radicación No. 110010324-000-2012-00290-00.7

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0324-000-2012-00290-00.7

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Al respecto cabe resaltar que la nueva normativa presenta una variación significativa en la regulación de esta figura, por cuanto la norma obliga al juez administrativo para realizar el análisis entre el acto y las normas invocadas como transgredidas, y estudiar las pruebas allegadas con la solicitud.

Finalmente, el Despacho considera importante destacar que pese a que la nueva regulación le permite al Juez realizar un análisis de la sustentación de la medida y estudiar las pruebas pertinentes, la decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento, lo que obliga al Juzgador a ser en extremo cauteloso al momento de resolv er la solicitud de suspensión provis ional». ( Resaltado fuera del texto original). […]”

Con base en el anterior marco normativo y jurisprudencial se procederá a resolver la solicitud de suspensión provisional, atendiendo a las reglas previstas por la Ley 1437 de 2011.

2.2. Caso concreto

El apoderado judicial de la sociedad ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD SANITAS S.A.S., solicita que se decrete la medida cautelar de suspensión provisional de las resoluciones Nos. 002012 del 27 de febrero de 2020, y la 55601 del 29 de agosto del 2022, a través de las cuales la Administradora de

SANITAS S.A.S., solicita que se decrete la medida cautelar de suspensión provisional de las resoluciones Nos. 002012 del 27 de febrero de 2020, y la 55601 del 29 de agosto del 2022, a través de las cuales la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES, le ordenó a esa EPS el reintegro de recursos del SGSSS producto de la indexación al IPC con corte a febrero de 2020 y de la actualización al IPC con corte a 23 de agosto de 2022.

En su solicitud, el apoderado de la demandante afirmó que la medida cautelar tiene como fundamento evitar la materialización de un perjuicio irremediable, como quiera que mientras se surte el proceso judicial, la entidad accionada, en sede administrativa puede desplegar acciones que ya no se puedan resarcir, sin embargo, no presenta ningún argumento, prueba o disposición normativa que avale lo dicho y demuestre que los actos administrativos acusados de manera inicial indican violación de normas superiores.

De la sustentación de la solicitud de medida cautelar, este Despacho no encuentra que se cumpla con los presupuestos exigidos por el artículo 229 y siguientes de la Ley 1437 de 2011 para su decreto, en el entendido que, para8

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que proceda la medida, se requiere demostrar sin lugar a duda alguna que

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que proceda la medida, se requiere demostrar sin lugar a duda alguna que los actos administrativos sobre los que se solicita la declaratoria de nulidad son violatorios de normas superiores, lo que se demuestra con la confrontación directa entre el acto adm inistrativo acusado y la disposición normativa o con las pruebas que pretenden demostrar la violación señalada; cuando la parte que pretende el decreto de la medida no realiza ese ejercicio de confrontación, ni pone a disposición del juez los elementos par a esa determinación, no deja al juzgador otro camino que negar la medida, como quiera que, al estar sujeto al cumplimiento de una reglas taxativas, sin la demostración de las mismas no se puede tomar una decisión favorable para el solicitante, máxime cuando lo que se pretende es el reconocimiento de pretensiones de índole económico, como suceden en este caso.

Asimismo, como la finalidad de la medida cautelar es proteger y garantizar de manera provisional el objeto litigioso y la efectividad de la sentencia, para su decreto se requiere demostrar la existencia de un perjuicio irremediable que exija la actuación provisional del juez o, que los efectos de la sentencia pudieren resultar nugatorios, circunstancias que tampoco se evidencian.

Finalmente, el Despacho advierte que los argumentos de la solicitud provisional, son propios de los cargos propuestos en el escrito de demanda, siendo elementos que atañe n directamente al análisis de legalidad de los actos administrativos acusados, luego, el pronunciamiento que se haga en

provisional, son propios de los cargos propuestos en el escrito de demanda, siendo elementos que atañe n directamente al análisis de legalidad de los actos administrativos acusados, luego, el pronunciamiento que se haga en este sentido so lo puede efectuarse hasta tanto se agoten todas las etapas procesales y se haga la incorporación de todas las pruebas pertinentes al plenario, siendo cuestionamientos que serán resueltos al momento de analizar el contenido de las pretensiones de la demanda , es decir, en la sentencia de primera instancia.

Así las cosas, el Despacho negará la solicitud de suspensión provisional solicitada por el apoderado de la parte demandante.

Por lo expuesto, el Despacho9

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R E S U E L V E

PRIMERO. - NEGAR la solicitud de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos acusados , por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. - RECONOCER personería adjetiva a la abogada RUTH MARÍA BOLIVAR JARAMILLO, identificada con la cédula de ciudadanía No. 39.746.311 y portadora de la tarjeta profesional No. 141.944 del Consejo Superior de la Judicatura, para actuar como apoderada judicial de la

ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE

39.746.311 y portadora de la tarjeta profesional No. 141.944 del Consejo Superior de la Judicatura, para actuar como apoderada judicial de la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD -ADRES, y puede ser notificada en el correo electrónico ruth.bolivar@adres.gov.co.

TERCERO. - Ejecutoriada esta providencia, INGRESE el expediente al Despacho para continuar con el trámite de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE2

(Firmado electrónicamente)

CLAUDIA ELIZABETH LOZZI MORENO

Magistrada

Esta providencia, así como las demás actuaciones del presente proceso, pueden ser consultadas a través de este Código QR o en la siguiente URL: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=250002341000202300 278002500023

2 CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Magistrada Claudia Elizabeth Lozzi Moreno del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, en la plataforma electrónica SAMAI del Consejo de Estado; en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011.