TA CUN - Sentencia 11001-33-34-002-2020-00011-02 (17-07-2025)

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

SECCIÓN PRIMERA

SUBSECCIÓN “A”

Bogotá D.C., diecisiete (17) de julio de dos mil veinticinco (2025)

Magistrado Ponente: Dr. LUIS MANUEL LASSO LOZANO EXPEDIENTE: 11001333400220200001102

Demandante: HOSPITAL UNIVERSITARIO SAN IGNACIO

Demandado: SECRETARÍA DISTRITAL DE SALUD

Medio de control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL

DERECHO

Asunto: Sentencia Segunda Instancia

Decide el Tribunal el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia de primera instancia de 1 de noviembre de 2024, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C., mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

La demanda

Con base en memorial radicado el 20 de enero de 2020, el Hospital Universitario San Ignacio, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, solicitó como pretensiones que se declare la nulidad de los siguientes actos.

Resolución No. 05901 de 20 de septiembre de 2018 “Por la cual se decide la Investigación Administrativa No. 9712018 adelantada en contra de la institución denominada HOSPITAL UNIVERSITARIO SAN IGNACIO” expedida por la Subdirectora de Inspección, Vigilancia y Control de Servicios de Salud.

Resolución No. 4308 de 6 de mayo de 2019 “Por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición y se concede el de apelación en contra de la Resolución No. 5901

Resolución No. 4308 de 6 de mayo de 2019 “Por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición y se concede el de apelación en contra de la Resolución No. 5901 del 20 de septiembre de 2018, proferida dentro de la investigación administrativa No. 9712018, adelantada en contra del HOSPITAL UNIVERSITARIO SAN IGNACIO, identificada con Nit No. 860015536-1.”, proferida por la funcionaria mencionada.

Resolución No. 1870 de 30 de julio de 2019 “Por la cual se resuelve el Recurso de Apelación interpuesto dentro de la Investigación Administrativa No. 9712018 adelantada por la Subdirección Inspección, Vigilancia y Control de Servicios de Salud de la Secretaría de Salud de Bogotá Distrito Capital.”, proferida por el Secretario Distrital de Salud de2 Exp. 11001333400220200001102

Demandante: Hospital Universitario San Ignacio Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho

Bogotá.

Como restablecimiento del derecho solicitó que se condene a la entidad demandada a devolver al Hospital Universitario San Ignacio la suma de $2.604.140, pagada por concepto de la multa impuesta, mediante los actos demandados. La suma deberá ser indexada.

En caso de no ser pagada la suma mencionada, la entidad demandada deberá pagar intereses corrientes y moratorios en los términos de la Ley 1437 de 2011.

Finalmente, solicitó que se condene en costas a la entidad demandada.

hechos.

Mediante Auto No. 8570 de 10 de abril de 2018, la Subdirección, Inspección,

Finalmente, solicitó que se condene en costas a la entidad demandada.

hechos.

Mediante Auto No. 8570 de 10 de abril de 2018, la Subdirección, Inspección, Vigilancia y Control de Servicios de la Secretaría Distrital de Salud, formuló pliego de cargos en contra del Hospital Universitario San Ignacio, dentro de la investigación administrativa No. 9712018, en el caso de la paciente Mayerly Ortiz Buitrago.

El Hospital Universitario San Ignacio presentó sus descargos el 10 de mayo de 2018.

Mediante Auto No. 10586 de 12 de junio de 2018 la demandada se pronunció sobre las pruebas rechazando de plano la prueba fundamental, consistente en una certificación de la especialidad de los médicos que realizaron el informe técnico con el que se sancionó al demandante.

En Auto No. 13315 de 23 de agosto de 2018, la entidad demandada cerró la etapa probatoria y dio traslado para alegar de conclusión.

Mediante la Resolución No. 5901 de 20 de septiembre de 2018, la entidad demandada decidió la investigación administrativa, en el sentido de sancionar al Hospital Universitario San Ignacio con una multa de $2.604.140.

Contra la decisión anterior, el Hospital Universitario San Ignacio interpuso recurso de reposición, en subsidio, apelación.3 Exp. 11001333400220200001102

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El recurso de reposición fue resuelto por la entidad demandada, mediante la

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Demandante: Hospital Universitario San Ignacio Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho

El recurso de reposición fue resuelto por la entidad demandada, mediante la Resolución No. 4308 de 6 de mayo de 2019, en el sentido de negarlo, y concedió el recurso de apelación.

Mediante la Resolución No. 1870 de 30 de julio de 2019, la entidad demandada, resolvió el recurso de apelación, en el sentido de confirmar la decisión recurrida.

Concepto de violación

El demandante formuló el siguiente concepto de violación.

• Violación del derecho al debido proceso

Decisión de primera instancia

El juzgado de primera instancia negó las pretensiones de la demanda, en los siguientes términos.

“PRIMERO. DENEGAR las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO. Abstenerse de condenar en costas a la parte demandante.

TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, archívese el expediente.

(…)”.

Las razones para decidir fueron las siguientes.

Los “conceptos” o informes y los dictámenes periciales son figuras diferentes, reguladas en el Código General del Proceso, artículos 275 a 277 y 226 a 235, respectivamente.

Se advierte que tanto el dictamen pericial como el informe técnico tienen por objeto dilucidar hechos que interesan en un proceso que requieren conocimientos técnicos, científicos o artísticos. Sin embargo, los mismos se diferencian en la forma en que deben ser tramitados.

objeto dilucidar hechos que interesan en un proceso que requieren conocimientos técnicos, científicos o artísticos. Sin embargo, los mismos se diferencian en la forma en que deben ser tramitados.

El documento denominado “Concepto Técnico Científico” no es un dictamen pericial, como pretende hacerlo ver el demandante, sino a un concepto o informe como quiera que para su elaboración no fue nombrado un tercero, esto es, un4 Exp. 11001333400220200001102

Demandante: Hospital Universitario San Ignacio Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho

particular o entidad del Estado ajena a la investigación adelantada contra el Hospital Universitario San Ignacio.

El concepto fue rendido por el médico cirujano (Pedro Emilio Moreno Sierra), Médico Auditor de la demandada para el momento de los hechos y fue revisado por un profesional certificado como médico (Daniel Ricardo Ortiz Brasseur), empleado de la Subdirección de Inspección, Vigilancia y Control de Servicios de Salud de la Secretaría Distrital de Salud.

Este último tenía la función de: “Realizar conceptos médicos como parte integral de las investigaciones administrativas adelantadas por la Subdirección por presuntas fallas en la calidad de la prestación de los Servicios de Salud”, tal como consta en la documental que obra en el expediente.

Además, no puede obviarse que en este caso los profesionales que emitieron concepto lo hicieron en cumplimiento a sus deberes como servidores públicos especializados de la entidad investigadora, lo que significa que su afirmación comprometía a la entidad de manera directa.

En este sentido, no se considera que el concepto se encuentre sometido a las

concepto lo hicieron en cumplimiento a sus deberes como servidores públicos especializados de la entidad investigadora, lo que significa que su afirmación comprometía a la entidad de manera directa.

En este sentido, no se considera que el concepto se encuentre sometido a las reglas del dictamen pericial, más aún cuando es claro que el informe o concepto rendido se expidió en cumplimiento de los deberes propios del cargo que tienen en el ente de vigilancia y control.

No hay prueba mediante la cual se pueda colegir que la Secretaría Distrital de Salud corrió traslado del mismo una vez rendido por el término de tres (3) días, como lo establece el Código General del Proceso, para que el interesado pudiera solicitar su complementación o aclaración.

La demandada simplemente lo anexó a la investigación y, posteriormente, lo tuvo en cuenta dentro de sus pruebas al momento de formular el pliego de cargos correspondiente. En consecuencia, está probado lo dicho en el concepto de violación: la Secretaría Distrital de Salud no le dio el trámite correspondiente a la prueba denominada “Concepto Técnico Científico”.

Sin embargo, la simple comprobación de dicha omisión no resulta suficiente para que prosperen los cargos de nulidad propuestos por la parte demandante.5 Exp. 11001333400220200001102

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Por tanto, para que la vulneración del derecho al debido proceso se configure como causal de nulidad de un acto administrativo es necesario que se demuestre que se omitió realizar determinado trámite y que de haberse realizado la solución del asunto jurídico debatido hubiera variado sustancialmente.

como causal de nulidad de un acto administrativo es necesario que se demuestre que se omitió realizar determinado trámite y que de haberse realizado la solución del asunto jurídico debatido hubiera variado sustancialmente.

La parte demandante al contestar los descargos se limitó a señalar que la paciente había ingresado al servicio de urgencias el 24 de septiembre de 2015 a las 11:47 a.m.; a las 12:45 se le calificó en el Triage III; fue valorada por medicina general a las 3:47 p.m.; se realizó un TAC cerebral a las 3:50 p.m.

Fue valorada el día siguiente a las 7:41 a.m., se le informó que el TAC era normal y que todo lo anterior se debió a la ocupación registrada. Y, solicitó como pruebas (i) certificar la especialidad y experiencia del profesional que rindió el concepto y (ii) el testimonio del jefe de la Unidad de Urgencias.

Sin embargo, no allegó prueba con respecto a las razones por las que en su servicio de urgencias no contaba con un especialista que diera un diagnóstico oportuno a la usuaria: trascurrieron más de 16 horas desde la realización de la imagen diagnóstica a la paciente (3:50 p.m. del 24 de septiembre de 2015) y la valoración de su estado de salud (7:41 a.m. del 25 de septiembre de 2015).

Además, el tiempo que estuvo la usuaria en el servicio de urgencias sobrepasó el establecido en los protocolos del Hospital, pues al haber clasificado en el nivel III del Triage el lapso de espera en sala era de 4 a 6 horas, según su dicho en el escrito de descargos.

Si bien en el presente caso se ordenó un examen especializado (TAC) no había

del Triage el lapso de espera en sala era de 4 a 6 horas, según su dicho en el escrito de descargos.

Si bien en el presente caso se ordenó un examen especializado (TAC) no había justificación para que se dejara en espera a la usuaria por un lapso tan prolongado (16 horas), máxime cuando en la página web de la demandante se indica que en el caso de revaloración se debe esperar entre 2 a 6 horas, en promedio, y máximo 12 horas.

Se resalta que conforme a lo indicado en el Manual de Inscripción de Prestadores y Habilitadores contenido en la Resolución 2003 de 2014, “Por la cual se definen los procedimientos y condiciones de inscripción de los Prestadores de Servicios de Salud y de habilitación de servicios de salud” (vigente para el momento de los hechos), cuando una institución de salud presta el servicio de urgencias este debe garantizarse las 24 horas del día.6 Exp. 11001333400220200001102

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Aun cuando se hubiera corrido traslado del Concepto Técnico a la demandante en la oportunidad legal correspondiente, tal circunstancia no habría cambiado la decisión adoptada en el acto administrativo acusado, razón por la cual no se configura alguna causal de nulidad derivada de esa situación.

De otra parte, según el testimonio rendido por el jefe de la unidad de urgenciasmédico Atilio Moreno Carrillose advierte que, contrario a lo afirmado por la parte actora, la Secretaría Distrital de Salud no dejó de considerar dicha declaración pues así consta en la Resolución No. 5901 de 2018.

médico Atilio Moreno Carrillose advierte que, contrario a lo afirmado por la parte actora, la Secretaría Distrital de Salud no dejó de considerar dicha declaración pues así consta en la Resolución No. 5901 de 2018.

Tal declaración únicamente da cuenta que se hizo a la paciente la valoración médica respectiva y que se notificó a la Secretaría de Salud sobre la ocupación del hospital, pero no desvirtúa las fallas institucionales y profesionales endilgadas con respecto al parámetro de oportunidad en la atención del servicio de urgencias.

En este contexto se observa que al Hospital Universitario San Ignacio le correspondía presentar todas aquellas pruebas que consideraba necesarias para mostrar que actuó conforme a la normativa vigente en la prestación del servicio de salud a la señora Mayerly Ortiz Buitrago.

La Secretaría Distrital de Salud formó su convicción dentro de un marco básico conformado por los principios que informan la sana crítica y las circunstancias relevantes de la investigación administrativa, por lo que fue apropiada la valoración probatoria de carácter sustancial.

El recurso de apelación

La parte demandante presentó de forma escrita recurso de apelación1 contra la sentencia de 1 de noviembre de 2024.

Los argumentos del recurso serán expuestos más adelante.

Actuación procesal surtida en segunda instancia

1 PDF, 080_MemorialWeb_Recurso_RecursodeApelacion.7 Exp. 11001333400220200001102

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Mediante auto de 19 de mayo de 2025 se admitió el recurso de apelación

Exp. 11001333400220200001102

Demandante: Hospital Universitario San Ignacio Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho

Mediante auto de 19 de mayo de 2025 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. Como no fue necesario decretar pruebas, no se corrió traslado para alegar de conclusión. (Aplicativo Samai)

Concepto del Ministerio Público

El agente del Ministerio Público no presentó concepto (sistema de información Samai).

Consideraciones de la Sala

Agotados los trámites inherentes a la acción impetrada, sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, procederá la Sala a emitir el fallo correspondiente

Problema jurídico

La Sala procederá a estudiar si la Secretaría Distrital de Salud vulneró el derecho al debido proceso del Hospital Universitario San Ignacio.

Análisis de los argumentos formulados contra la sentencia de primera instancia

Argumentos del apelante, Hospital Universitario San Ignacio

Tanto en la investigación administrativa como en la vía judicial la administración se negó sistemáticamente a cumplir con la obligación de demostrar la idoneidad, experiencia, acreditación y formación de los peritos que rindieron el informe técnico-científico, base fundamental de la investigación y de la sanción impuesta.

Para una contradicción plena e integral del dictamen pericial, era necesario que la investigación administrativa sancionatoria hubiera aplicado plenamente la regulación procesal vigente, especialmente los artículos 219 del CPACA, en concordancia con los artículos 226 y 228 del CGP, normas que le son aplicables a

investigación administrativa sancionatoria hubiera aplicado plenamente la regulación procesal vigente, especialmente los artículos 219 del CPACA, en concordancia con los artículos 226 y 228 del CGP, normas que le son aplicables a los informes técnicos emitidos por entidades del Estado, conforme a lo dispuesto en el inciso 2 del artículo 234 del CGP.8 Exp. 11001333400220200001102

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La sentencia del H. Consejo de Estado, citada por la Jueza, de 21 de mayo de 2018 fue interpretada erróneamente pues esta sí deja en claro que a las reglas procesales de decreto, práctica y contradicción de informes técnicos científicos de las entidades del Estado se aplican las reglas del dictamen pericial.

La contradicción omitida dentro de la investigación administrativa (es importante indicar que en sede judicial no se permitió a la demandante desplegar la plena contradicción de dicha prueba técnica) de acuerdo con las normas procesales aplicables al presente caso debió surtirse en los términos del inciso 2 del artículo 234, en concordancia con el artículo 228 del CGP.

Los informes técnico científicos de la Secretaría Distrital de Salud son nulos por vulnerar los derechos de contradicción de la prueba y debido proceso: no son suficientes para soportarla en tanto fueron sus funcionarios los que emitieron el dictamen técnico científico, obrando la administración como juez y parte.

El Concepto Técnico Científico o dictamen pericial del 24 de septiembre de 2015, de los médicos Pedro Emilio Moreno Sierra y Daniel R. Ortiz Brasseur

dictamen técnico científico, obrando la administración como juez y parte.

El Concepto Técnico Científico o dictamen pericial del 24 de septiembre de 2015, de los médicos Pedro Emilio Moreno Sierra y Daniel R. Ortiz Brasseur (funcionarios de la Secretaría Distrital de Salud), es nulo de pleno derecho en tanto no se produjo su contradicción y procedencia.

No se dio el traslado ordenado por la ley procesal (inciso 2 del artículo 234, en concordancia con el artículo 228 del CGP) negando al Hospital la oportunidad de controvertir la prueba mediante su objeción, en los términos del artículo 219 del CPACA, en concordancia con los artículos 226 y 228 del CGP.

Las peritaciones o informes técnicos de entidades oficiales son pruebas que no se encuentran exentas de su contradicción, en los términos del inciso 2 del artículo 234 del CGP.

El rechazo de plano de la prueba de las certificaciones (Auto No. 10586 de 12 de junio de 2018) impidió verificar la procedencia de la prueba y su contradicción, con el fin de determinar si los médicos que rindieron el informe técnico tenían conocimiento, experiencia, formación e idoneidad.

Los artículos 218 y 219 del CPACA, en concordancia con el 226 del CGP, indican que para la procedencia de la prueba técnica y su contradicción es necesario conocer si el experto técnico científico, “…tienen los conocimientos necesarios para9 Exp. 11001333400220200001102

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rendir el dictamen, indicando las razones técnicas, de idoneidad y experiencia que

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rendir el dictamen, indicando las razones técnicas, de idoneidad y experiencia que sustenten dicha afirmación…”.

Este aspecto se corrobora por el artículo 226 del CGP: el dictamen deberá acompañarse de los documentos que le sirven de fundamento y de aquellos que acrediten la idoneidad y experiencia del perito.

De las hojas de vida se evidencia que los médicos que rindieron el informe técnico del 16 de noviembre de 2015, no “…tienen los conocimientos necesarios para rendir el dictamen, indicando las razones técnicas, de idoneidad y experiencia que sustenten dicha afirmación…”, pues con respecto al médico auditor no se pudo encontrar la información completa.

El médico Daniel R. Ortiz Brasseur no tiene experiencia ni especialidad en la atención médica de urgencias.

En la investigación administrativa sancionatoria los peritos y la Secretaría Distrital de Salud no indicaron ni acreditaron experiencia ni formación técnica y científica (artículo 119 del CPACA y 226 del CGP); y no dieron los traslados correspondientes al Hospital para objetar el Concepto Técnico Científico rendido por los peritos.

Análisis de la Sala

En síntesis, sostiene el recurrente que la entidad demandada debió permitir la contradicción del dictamen pericial (Concepto Técnico) en el que se fundamentó el acto sancionatorio.

En primer orden, la Sala precisa que el artículo 219 de la Ley 1437 de 2011, al cual hace referencia el recurrente, no resulta aplicable por cuanto regula la

acto sancionatorio.

En primer orden, la Sala precisa que el artículo 219 de la Ley 1437 de 2011, al cual hace referencia el recurrente, no resulta aplicable por cuanto regula la práctica y contradicción del dictamen pericial solicitado por las partes, circunstancia que no corresponde al presente caso.

El “CONCEPTO TÉCNICO CIENTÍFICO” de febrero de 2018 elaborado por los médicos auditores Pedro Emilio Moreno Sierra y Daniel R. Ortiz Brasseur de la Secretaría Distrital de Salud no es un dictamen pericial pues carece de los elementos propios de dicho medio de prueba, a saber.10 Exp. 11001333400220200001102

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1. Los médicos no manifestaron bajo juramento que el documento se entendía prestado por la firma del dictamen, que su opinión era independiente y que correspondía a su convicción profesional.

1. El concepto técnico no se acompañó de los documentos que le sirven de fundamento y de aquellos que acrediten la idoneidad y la experiencia de los peritos (como sí debe ocurrir con el dictamen pericial).

1. No se explicaron los exámenes, métodos, experimentos e investigaciones efectuadas ni los fundamentos técnicos, científicos o artísticos de sus conclusiones.

Por lo tanto, la Sala considera que no resultan aplicables las normas del Código General del Proceso que regulan temas como la contradicción del dictamen (artículo 228) y la peritación de entidades y dependencias oficiales (artículo 234).

Se trató de un informe, según la comunicación de apertura del procedimiento

General del Proceso que regulan temas como la contradicción del dictamen (artículo 228) y la peritación de entidades y dependencias oficiales (artículo 234).

Se trató de un informe, según la comunicación de apertura del procedimiento administrativo sancionatorio No. 9712018, Investigación preliminar No. 1766772015, pues dicho “Concepto Técnico Científico” se emitió en virtud del procedimiento establecido en el artículo 47 de la Ley 1437 de 2011.

El artículo 47 de la Ley 1437 de 2011, establece.

“ARTÍCULO 47. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO. Los procedimientos administrativos de carácter sancionatorio no regulados por leyes especiales o por el Código Disciplinario Único se sujetarán a las disposiciones de esta Parte Primera del Código. Los preceptos de este Código se aplicarán también en lo no previsto por dichas leyes.

Las actuaciones administrativas de naturaleza sancionatoria podrán iniciarse de oficio o por solicitud de cualquier persona. Cuando como resultado de averiguaciones preliminares, la autoridad establezca que existen méritos para adelantar un procedimiento sancionatorio, así lo11 Exp. 11001333400220200001102

Demandante: Hospital Universitario San Ignacio Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho

comunicará al interesado. Concluidas las averiguaciones preliminares, si fuere del caso, formulará cargos mediante acto administrativo en el que señalará, con precisión y claridad, los hechos que lo originan, las personas naturales o jurídicas objeto de la investigación, las disposiciones presuntamente vulneradas y las sanciones o medidas que serian

que señalará, con precisión y claridad, los hechos que lo originan, las personas naturales o jurídicas objeto de la investigación, las disposiciones presuntamente vulneradas y las sanciones o medidas que serian procedentes Este acto administrativo deberá ser notificado personalmente a los investigados. Contra esta decisión no procede recurso. Los investigados podrán, dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación de la formulación de cargos, presentar los descargos y solicitar o aportar las pruebas que pretendan hacer valer. Serán rechazadas de manera motivada, las inconducentes, las impertinentes y las superfluas y no se atenderán las practicadas ilegalmente.

PARÁGRAFO. Las actuaciones administrativas contractuales sancionatorias, incluyendo los recursos, se regirán por lo dispuesto en las normas especiales sobre la materia.” (Destacado por la Sala).

De acuerdo con la norma transcrita durante la fase de averiguación preliminar la administración recauda pruebas con el fin de establecer si hay o no los méritos necesarios para adelantar el procedimiento sancionatorio.

Esto es, una vez se inicia el procedimiento sancionatorio con la formulación de cargos los investigados pueden controvertir las pruebas en las que se fundamentó la apertura de la investigación.

Así se ha indicado por la Corte Constitucional en la sentencia T-595 de 6 de diciembre de 2019 en la que hizo referencia a un pronunciamiento del Consejo de Estado, en los siguientes términos2.

“(…)

El proceso administrativo sancionatorio - la fase de averiguación preliminar en los procesos administrativos sancionatorios de la SIC

Estado, en los siguientes términos2.

“(…)

El proceso administrativo sancionatorio - la fase de averiguación preliminar en los procesos administrativos sancionatorios de la SIC

83. El Capítulo III de la Ley 1437 de 2011 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (“CPACA”) contiene la regulación del procedimiento administrativo sancionatorio general. De acuerdo con el 47 del CPACA, el procedimiento administrativo está precedido de una fase previa de averiguaciones preliminares: “Cuando como resultado de averiguaciones preliminares, la autoridad establezca que existen méritos para adelantar un procedimiento sancionatorio, así lo comunicará al interesado. Concluidas las averiguaciones preliminares, si fuere del caso, formulará cargos mediante acto administrativo.” Después de esta etapa (i) se profiere el acto administrativo de formulación de cargos; (ii) los investigados presentan sus descargos; (iii) se adelanta el periodo probatorio; y (iv) se profiere la decisión administrativa. Estas etapas se encuentran reguladas en los arts. 48-52 del CPACA.

2 Sentencia de 6 de diciembre de 2019, Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, Expediente T-7.139.620, Magistrado Ponente, Dr. Alejandro Linares Cantillo.12 Exp. 11001333400220200001102

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84. El CPACA no contiene una definición de la fase de averiguaciones preliminares. Tampoco establece cuáles son las actividades que deben llevarse a cabo ni cuál es el término dentro del cual esta etapa

84. El CPACA no contiene una definición de la fase de averiguaciones preliminares. Tampoco establece cuáles son las actividades que deben llevarse a cabo ni cuál es el término dentro del cual esta etapa debe agotarse. Sin embargo, el Consejo de Estado ha señalado que la fase de averiguaciones preliminares es una fase que tiene como objeto que la entidad recaude la información necesaria para establecer si se debe o no abrir una investigación administrativa.

Igualmente, ha señalado que las averiguaciones preliminares: (i) no están sujetas a formalidad alguna; (ii) no constituyen una etapa obligatoria; y (iii) las entidades no están obligadas a abrir una investigación administrativa[75]. Solo deben hacerlo si después de hacer las labores de verificación, encuentran méritos para iniciar un procedimiento sancionatorio[76].

(…)

88. El CPACA y el Protocolo no establecen un término para adelantar las averiguaciones preliminares. Sin embargo, el artículo 52 del CPACA establece el término máximo que puede tardar un procedimiento sancionatorio al establecer que la facultad que tienen las autoridades para imponer sanciones “caduca a los tres (3) años de ocurrido el hecho, la conducta u omisión que pudiere ocasionarlas”. Igualmente los artículos 4850 establecen los términos para la presentación de los descargos (15 días después de la notificación de la formulación de cargos), el periodo probatorio (30-60 días) y la presentación de los alegatos (10 días después de culminado el periodo probatorio).” (Destacado por la Sala).

De acuerdo con la sentencia transcrita el Consejo de Estado ha señalado que la

probatorio (30-60 días) y la presentación de los alegatos (10 días después de culminado el periodo probatorio).” (Destacado por la Sala).

De acuerdo con la sentencia transcrita el Consejo de Estado ha señalado que la fase de averiguación preliminar tiene por objeto que la entidad recaude la información necesaria para establecer si debe o no abrir una investigación administrativa.

Igualmente, ha señalado que las averiguaciones preliminares: (i) no están sujetas a formalidad alguna, (ii) no constituyen una etapa obligatoria y (iii) las entidades no están obligadas a abrir una investigación administrativa. Solo deben hacerlo si después de las labores de verificación encuentra mérito para iniciar un procedimiento sancionatorio.

En conclusión, el contenido del artículo 47 de la Ley 1437 de 2011 se refiere a la averiguación preliminar y no a una etapa del procedimiento sancionatorio propiamente tal.

Con motivo de la averiguación preliminar la autoridad establece si inicia o no el procedimiento respectivo, momento a partir del cual el investigado empieza a tener conocimiento acerca de la actuación administrativa para que pueda ejercer su derecho de defensa.13 Exp. 11001333400220200001102

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Para el caso en particular la falta de comunicación del Concepto Técnico Científico, elaborado en la etapa de averiguación preliminar, no impidió ni vulneró el ejerci