TA CUN - Sentencia 11001-33-42-051-2026-00166-01 (02-06-2026)

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “E”

Bogotá D.C., dos (2) de junio de dos mil veintiséis (2026)

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA No.

Magistrado Ponente: Dr. RONALD OTTO CEDEÑO BLUME

Acción: Tutela de segunda instancia

Accionante: Gloria Duarte Montiel

Accionado: Nueva Empresa Promotora de Salud S.A – Nueva EPS – Droguerías CAFAM – Superintendencia Nacional de Salud Radicación: 11001-33-42-051-2026-00166-01

Tema: Continuidad en el tratamiento médico / entrega de medicamentos /Derecho a la salud Decisión: Modifica parcialmente la decisión

I. Asunto

1. Profiere el Tribunal, en sede de instancia y a través de la Sala, la sentencia que corresponde en virtud de la impugnación presentada por la accionada contra la sentencia de tutela del 28 de abril de 2026, proferida por el Juzgado Cincuenta y Uno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá , por medio de la cual se ampararon los derechos fundamentales a la vida y a la salud de la accionante.

II. La demanda

2. La señora Gloria Duarte Montiel, actuando en nombre propio, instauró acción de tutela en contra de la Nueva EPS - Droguerías Cafam y la Superintendencia Nacional de Salud - Supersalud, con miras a obtener la protección de los derechos fundamentales a la vida, salud y dignidad humana; en consecuencia, solicita la entrega de los medicamentos prescritos por el médico tratante y que

Nacional de Salud - Supersalud, con miras a obtener la protección de los derechos fundamentales a la vida, salud y dignidad humana; en consecuencia, solicita la entrega de los medicamentos prescritos por el médico tratante y que se garantice el tratamiento integral de sus patologías.

3. Como supuestos fácticos narró que desde el año 2015 fue diagnosticada con osteoporosis, artrosis degenerativa y fibrilación auricular.

4. Refirió que, droguerías Cafam ha incumplido por varios meses en la entrega de los medicamentos “RIVAROXABÁN, CARBOXIMETIL CELULOSA SÓDICA, LIDOCADINA, METROPROROL, CITRAGEL CALCIO, METILSULFONIL METANO, VOLTAREM y DICLOFENACO”.Acción: Tutela de segunda instancia

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Accionante: Gloria Duarte Montiel

Accionadas: Nueva E.P.S – Droguerías Cafam – Supersalud

5. Argumentó que acudió varias veces al dispensario y no le entreg aron los medicamentos que ya estaban autorizados por la Nueva EPS1.

III. La contestación de la demanda

6. La Caja de Compensación Familiar Cafam , e xplicó que el sistema de seguridad social en salud está conformado por las Entidades Promotoras de Salud E.P.S., Instituciones Prestadoras de Servicio I.P.S., Aseguradoras de Riesgos Laborales (A.R.L.) y Fondo de Pensiones y Cesantías, los cuales corresponden a entes jurídicamente diferentes. Con base en lo anterior, indicó que Cafam no es una E.P.S. y que el asegurador es una entidad independiente.

Laborales (A.R.L.) y Fondo de Pensiones y Cesantías, los cuales corresponden a entes jurídicamente diferentes. Con base en lo anterior, indicó que Cafam no es una E.P.S. y que el asegurador es una entidad independiente.

7. Respecto de los medicamentos prescritos a la accionante, indicó que se encuentran desabastecidos en los puntos de dispensación institucional de Cafam, por lo que están imposibilitados para la entrega.

8. Afirma que no es la responsable de su disponibilidad , pues la gestión administrativa para la entrega de medicamentos recae en la Nueva E.P.S.

Finalmente, solicitó su desvinculación al no configurarse vulneración de los derechos fundamentales incoados2.

9. La Supersalud señaló que es la Entidad Promotora de Salud la responsable de garantizar el aseguramiento y acceso a los servicios de salud de sus afiliados, por lo que solicitó se le desvincule de la acción de amparo.

10. Para tal fin, precisó que su actuar corresponde a la inspección, vigilancia y control de las entidades públicas y privadas que prestan el servicio de salud o manejan recursos destinados al servicio de seguridad social en salud, con el fin de que dicho servicio se preste de manera oportuna, permanente, con calidad, eficiencia y eficacia3.

11. La Nueva EPS, pese a haber sido notificada en debida forma4, guardó silencio no presentó informe dentro de la presente controversia.

IV. El fallo impugnado

12. El juez a quo amparó los derechos fundamentales a la vida y a la salud, transgredidos por la Nueva EPS y Droguerías Cafam y ordenó la desvinculación de la Supersalud.

12. El juez a quo amparó los derechos fundamentales a la vida y a la salud, transgredidos por la Nueva EPS y Droguerías Cafam y ordenó la desvinculación de la Supersalud.

13. Como sustento de la decisión, señaló en primer lugar que, en aplicación de la presunción de veracidad, está acreditado que la Nueva EPS y Cafam no han suministrado los medicamentos requeridos, lo cual constituye una vulneración de los derechos fundamentales de la accionante.

14. Indicó que el médico tratante de la Nueva EPS en consulta prescribió a la accionante los medicamentos: “RIVAROXABAN 20MG (TABLETA), CARBOXIMETIL

1 Samai, índice 2, archivo zip 22190 KB, archivo 001, archivo “e455b83fd732”, “folio 1 a 4”. 2 Samai, índice 2, archivo zip 22190 KB, archivo 007. 3 Samai, índice 2, archivo zip 22190 KB, archivo 008. 4Samai, índice 2, archivo zip 22190 KB, archivo 00 6, archivo “Entregado_SECRETARIA.GENERAL@NUEVAEPS.COM.CO_Acuse_recibo_en_radicado”.Acción: Tutela de segunda instancia

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Accionante: Gloria Duarte Montiel

Accionadas: Nueva E.P.S – Droguerías Cafam – Supersalud

CELUOSA SODICA 10MG/ML (SOLUCIÓN OFTÁLICA15ML), METROPOLOL

TARTRATO 50MG (TABLETA O GRAGEA), LIDOCAINA CLORHIDRATO 5%

(UNGÜENTO TÓPICO)”.

TARTRATO 50MG (TABLETA O GRAGEA), LIDOCAINA CLORHIDRATO 5%

(UNGÜENTO TÓPICO)”.

15. Concluyó que las fórmulas médicas con fecha de expedición 19 de noviembre de 2025 y 19 de febrero de 2026 no fueron entregadas por Cafam5.

V. La impugnación

16. Droguerías Cafam presentó impugnación contra la sentencia de primera instancia, argumentando que los medicamentos requeridos por la accionante están desabastecidos en los puntos de dispensación, por lo que está imposibilitado para entregarlos.

17. De otro lado , resaltó que no es un EPS, por lo que actúa dentro de su capacidad como entidad dispensadora y realiza los esfuerzos necesarios para gestionar la entrega de los fármacos, pero la responsabilidad exclusiva de garantizar el suministro oportuno, completo y continuo recae en la Nueva EPS6.

VI. Problema jurídico

18. La controversia jurídica se contrae a determinar la responsabilidad de las accionadas y su delimitación en la entrega de los medicamentos formulados por el médico tratante a la señora Gloria Duarte Montiel.

VII. Tesis de la Sala

19. La Sala modificará parcialmente la decisión de primera instancia, pues si bien se encuentra acreditado en el expediente el actuar negligente de la Nueva E.P.S. y Droguerías Cafam en la entrega de los medicamentos formulados por el médico tratante a la señora Gloria Duarte Montiel, la orden impartida deberá dirigirse exclusiva mente a que las accionadas suministren aquellos medicamentos que aún se encuentran pendientes de entrega.

VIII. Marco normativo y jurisprudencial

médico tratante a la señora Gloria Duarte Montiel, la orden impartida deberá dirigirse exclusiva mente a que las accionadas suministren aquellos medicamentos que aún se encuentran pendientes de entrega.

VIII. Marco normativo y jurisprudencial

20. La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política como un mecanismo preferente y sumario para la defensa inmediata de los derechos fundamentales, vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad, o de particulares en los casos que señale la ley, que tiene por objeto, obtener una orden para que aquel respecto de quien se solicita el amparo actúe o se abstenga de hacerlo.

21. Ahora bien, la salud como un derecho iusfundamental, protege varios aspectos de la vida humana desde diferentes enfoques y es considerado un derecho complejo debido a su concepción, las múltiples obligaciones que genera, y las diversas acciones y omisiones que exige tanto del Estado como de la sociedad. Est a complejidad significa que garantizar plenamente su disfrute depende, en parte, de los recursos materiales e institucionales disponibles.

5 Samai, índice 2, archivo zip 22190 KB, archivo 011. 6 Samai, índice 2, archivo zip 22190 KB, archivo 015.Acción: Tutela de segunda instancia

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22. Se tiene también que todas las personas afiliadas al Sistema General de Salud, sin importar el régimen al que pertenezcan, tienen derecho a que las EPS les

Accionadas: Nueva E.P.S – Droguerías Cafam – Supersalud

22. Se tiene también que todas las personas afiliadas al Sistema General de Salud, sin importar el régimen al que pertenezcan, tienen derecho a que las EPS les garanticen un servicio de salud adecuado; esto significa que el servicio debe cubrir las necesidades de los usuarios en todas las fases, desde la promoción y prevención de enfermedades, hasta el tratamiento, rehabilitación y recuperación. Esto incluye cuidados médicos, suministro de medicamentos, cirugías, exámenes de diagnóstico, tratamientos de reh abilitación, insumos, y todo lo que el médico tratante considere necesario para recuperar la salud del paciente o aliviar sus dolencias, permitiéndole llevar una vida digna.

23. Así mismo, se ha sostenido que las prestaciones en salud que han sido ordenadas por un médico tratante, como tratamientos o exámenes, adquieren un carácter fundamental para el paciente, ya que se basan en el criterio científico y objetivo del profesional. Esto protege el derecho a la salud, pues es el médico quien tiene la competencia para indicar el tratami ento necesario para preservar o recuperar la salud del paciente.

IX. Hechos probados y resolución del caso

24. Tomando en consideración los argumentos de inconformidad , corresponde determinar si Droguerías Cafam transgredió los derechos fundamentales de la señora Gloria Duarte Montiel al negar el suministro de los medicamentos “CARBOXIMETILCELULOSA SÓDICA 10 7, RIVAROXABÁN 20 MG 8, METILSULFONIL

METANO9, LIDOCAINA 5%10, METOPROLOL TARTRATO 50 MG11”.

“CARBOXIMETILCELULOSA SÓDICA 10 7, RIVAROXABÁN 20 MG 8, METILSULFONIL

METANO9, LIDOCAINA 5%10, METOPROLOL TARTRATO 50 MG11”.

25. Al respecto, la Corte Constitucional en las sentencias T-416 de 2023, SU-508 de 2020 y SU-124 de 2018, entre otras, ha consignado que la Supersalud mediante el ejercicio de las funciones administrativas de inspección, vigilancia y control, en principio es la entidad encargada del cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias que regulan la prestación de los servicios de salud por parte de las entidades públicas y privadas del sector.

26. Lo anterior, teniendo en cuenta las facultades jurisdiccionales señaladas en el artículo 41 de la ley 1122 de 2007, modificado por el artículo 6° de la Ley 1949 de 2019, las que debe ejercer a través de un procedimiento sumario a través del cual se pueden solicitar medidas cautelares bajo los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y eficacia.

27. No obstante, también ha señalado que el medio de defensa que tienen los usuarios ante la Supersalud presenta diferencias normativas y estructurales que impiden considerarlo como un mecanismo eficaz e idóneo para la protección del servicio de salud de los usuarios.

28. En ese sentido, la acción de tutela procede como un mecanismo definitivo de protección de derechos , ya que “ la sola negación o prestación incompleta de los servicios de salud es una violación del derecho fundamental, por tanto, se

28. En ese sentido, la acción de tutela procede como un mecanismo definitivo de protección de derechos , ya que “ la sola negación o prestación incompleta de los servicios de salud es una violación del derecho fundamental, por tanto, se

7 Samai, índice 2, archivo zip 22190 KB, archivo 001, archivo “e455b83fd732”, “folio 13”. 8Samai, índice 2, archivo zip 22190 KB, archivo 001, archivo “e455b83fd732”, “folio 13”. 9Samai, índice 2, archivo zip 22190 KB, archivo 001, archivo “e455b83fd732”, “folio 15”. 10 Samai, índice 2, archivo zip 22190 KB, archivo 001, archivo “e455b83fd732”, “folio 27”. 11 Samai, índice 2, archivo zip 22190 KB, archivo 001, archivo “e455b83fd732”, “folio 21”.Acción: Tutela de segunda instancia

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trata de una prestación claramente exigible y justificable mediante acción de tutela”12.

29. Se observa en el plenario que la accionante reporta las siguientes patologías, las cuales permiten evidenciar su condición actual de vulnerabilidad: 1489Fibración y aleteo auricular, no especificado 13. M159-Poliartrosis, no especificada14 y H049-Trastorno del aparato lagrimal, no especificado15.

30. También obra las fórmulas médicas del 17 de septiembre16, 19 de noviembre

y METROPOL TARTRATO 50 MG24.

32. Lo anterior, indiscutiblemente afecta de forma negativa el estado de salud de la actora . Por tanto, contrario a lo manifestado por Cafam, el suministro farmacéutico hace parte del derecho a la salud, en armonía con los principios de accesibilidad e integralidad, por lo que su garantía debe ser completa, oportuna y continua, sin que razones adm inistrativas o presupuestales justifiquen su privación o interrupción.

33. Cabe resaltar que la Corte Constitucional en las sentencias T-416 de 2023 y T266 de 2020 precisó que el desabastecimiento de un medicamento no es una razón válida para negar el derecho a la salud, pues ante su escasez existe la obligación de realizar estudios de bioequivalencia para determinar si do s productos que tienen el mismo principio activo y la misma presentación tienen el mismo efecto terapéutico y, en esa medida, son intercambiables.

34. Adicionalmente, Cafam no demostró que no tuviera vínculo alguno como gestor farmacéutico de la Nueva E.P.S, por tanto, también se encuentra llamada

12 Corte Constitucional. Sentencias T-171 de 2018 y T-118 de 2022. 13 Samai, índice 2, archivo zip 22190 KB, archivo 001, archivo “e455b83fd732”, “folio 7”. 14 Ídem. 15 Ídem. 16 Samai, índice 2, archivo zip 22190 KB, archivo 001, archivo “e455b83fd732”, “folio 23”. 17 Samai, índice 2, archivo zip 22190 KB, archivo 001, archivo “e455b83fd732”, “folio 13”.

16 Samai, índice 2, archivo zip 22190 KB, archivo 001, archivo “e455b83fd732”, “folio 23”. 17 Samai, índice 2, archivo zip 22190 KB, archivo 001, archivo “e455b83fd732”, “folio 13”. 18 Samai, índice 2, archivo zip 22190 KB, archivo 001, archivo “e455b83fd732”, “folio 26”. 19 Samai, índice 2, archivo zip 22190 KB, archivo 001, archivo “e455b83fd732”, “folio 24”. 20 Samai, índice 2, archivo zip 22190 KB, archivo 001, archivo “e455b83fd732”, “folio 15”. 21 Samai, índice 2, archivo zip 22190 KB, archivo 001, archivo “e455b83fd732”, “folio 12”. 22 Samai, índice 2, archivo zip 22190 KB, archivo 001, archivo “e455b83fd732”, “folio 16, 17 y 20”. 23 Samai, índice 2, archivo zip 22190 KB, archivo 001, archivo “e455b83fd732”, “folio 31”. 24 Samai, índice 2, archivo zip 22190 KB, archivo 001, archivo “e455b83fd732”, “folio 18”.Acción: Tutela de segunda instancia

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Accionante: Gloria Duarte Montiel

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a garantizar la entrega de los medicamentos ordenado y autorizados por el asegurador.

35. En ese marco , está demostrada la vulneración de los derechos fundamentales alegados por la accionante como consecuencia del actuar

especificada14 y H049-Trastorno del aparato lagrimal, no especificado15.

30. También obra las fórmulas médicas del 17 de septiembre16, 19 de noviembre de 2025 17, del 19 de febrero 18 y 24 de marzo de 2026 19 emitidas por el médico tratante de la accionante de la Nueva EPS, a través de las cuales le prescribieron los siguientes fármacos: “CARBOXIMETILCELULOSA SODICA 10MG/ML (SOLUCION OFTALMOLOGICA 15ML), 1 frasco cada 30 días, METOPROLOL TARTRATO 50 mg

(TABLETA O GRAGEA) 1 tableta cada 12 horas, ROSUVASTATINA 40mg (TABLETA) 1 tableta cada día, RIVAROXABAN 20mg (TABLETA) 1 tableta cada día, IBUPROFENO 400mg (TABLETA) 1 tableta cada 12 horas, METOCARBAMOL 750 mg (TABLETA) 1 tableta cada 12 horas”, IBUPROFENO 400mg (TABLETA) 1 tableta cada 12 horas, ACETAMINOFEN 500mg (TABLETA) 1 tableta cada día, LIDOCAINA CLORHIDRATO 5% (UNGÜENTO TOPICO)”.

31. Según los recibos del dispensario Cafam , de las anteriores formulas se encuentran pendientes por entregar los siguientes: METILSULFONIL METANO 20,

CARBOXIMETIL CELULOSA SÓDICA 1021, RIVAROXABÁN 20 MG22, LIDOCAINA 5%23

y METROPOL TARTRATO 50 MG24.

32. Lo anterior, indiscutiblemente afecta de forma negativa el estado de salud de la actora . Por tanto, contrario a lo manifestado por Cafam, el suministro

a garantizar la entrega de los medicamentos ordenado y autorizados por el asegurador.

35. En ese marco , está demostrada la vulneración de los derechos fundamentales alegados por la accionante como consecuencia del actuar negligente en la prestación de los servicios y entrega de medicamentos y del incumplimiento de los deberes por parte de la Nueva EPS y Cafam, quienes han impuesto barreras administrativas de manera que se debe confirmar el sentido del fallo de primera instancia.

36. Sin embargo, al evidenciarse un incumplimiento parcial, no total del derecho a la salud , la Sala advierte que la decisión impugnada deberá modificarse, modulando el alcance del fallo impugnado para tutelar solamente los medicamentos que se encuentran pendientes de entrega de la actora, conforme se anotó en el párrafo 30 de esta sentencia.

37. En mérito de lo expuesto, la Sección Segunda – Subsección “E” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca , administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.

X. Resuelve

PRIMERO: Modificar el ordinal primero de la sentencia proferida el 28 de abril de 2026, proferida por el Juzgado Cincuenta y Uno Administrativo del Circuito

Judicial de Bogotá, el cual quedará así:

“PRIMERO: AMPARAR los derechos fundamentales a la vida y salud de GLORIA DUARTE MONTIEL, identificada con C.C. No. 51.758.713; en consecuencia, se ordena a la NUEVA EMPRESA PROMOTORA DE SALUD S.A. - NUEVA E.P.S. y la CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR CAFAM - FARMACIAS CAFAM que, dentro del término de las CUARENTA Y

EMPRESA PROMOTORA DE SALUD S.A. - NUEVA E.P.S. y la CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR CAFAM - FARMACIAS CAFAM que, dentro del término de las CUARENTA Y OCHO (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, siguientes a la comunicación de esta providencia, de no haberlo hecho ya, procedan a hacer entrega de los medicamentos “METILSULFONIL METANO, CARBOXIMETIL CELULOSA SÓDICA 10, RIVAROXABÁN 20 MG, LIDOCAINA 5%, METROPOL TARTRATO 50 MG”, en la forma y periodicidad indicada en la fórmulas médicas.

De no ser posible la entrega de los medicamentos prescritos o a falta de estos en las Farmacias Cafam, se ordenará a la NUEVA EMPRESA PROMOTORA DE SALUD S.A. - NUEVA E.P.S. que, dentro de las 72 horas siguientes a la notificación de esta providencia, se asigne y lleve a cabo cita médica con el médico tratante de la tutelante, con el fin de que prescriba una alternativa farmacéutica que supla las necesidades de la accionante y, en consecuencia, sean entregados en el término de las 24 horas siguientes a la fecha de formulación”.

SEGUNDO: Confirmar en lo demás el fallo impugnado.

TERCERO: Notificar esta decisión a las partes en los términos del artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.

CUARTO: Enviar el expediente, a través de la Secretaría de esta corporación, a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASEAcción: Tutela de segunda instancia

CUARTO: Enviar el expediente, a través de la Secretaría de esta corporación, a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASEAcción: Tutela de segunda instancia

Radicación: 11001-33-42-051-2026-00166-01 Pág. No. 7

Accionante: Gloria Duarte Montiel

Accionadas: Nueva E.P.S – Droguerías Cafam – Supersalud

Los Magistrados,

(Firmado electrónicamente SAMAI)

RONALD OTTO CEDEÑO BLUME

Magistrado

(Firmado electrónicamente SAMAI) (Firmado electrónicamente SAMAI)

PATRICIA VICTORIA MANJARRÉS BRAVO RAMIRO IGNACIO DUEÑAS RUGNON

Magistrada Magistrado