TA CUN - Sentencia 25000-23-36-000-2021-00276-00 (26-11-2025)

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

MAGISTRADO PONENTE: JOSÉ ÉLVER MUÑOZ BARRERA

Bogotá D.C., veintiséis (26) de noviembre de dos mil veinticinco (2025)

Referencia 25000-23-36-000-2021-00276-00 Sentencia SC03-25114609 Medio de control Nulidad y restablecimiento del derecho de carácter contractual acumulado con controversias contractuales Demandante Integrantes de la Unión Temporal Fiscalía AYR Demandado Nación - Fiscalía General de la Nación y otros Tema Nulidad de acto administrativo de adjudicación y del acta de la audiencia de adjudicación . Actos administrativos: definición, características, elementos esenciales, presunción de legalidad y causales de anulación. Falsa motivación e infracción de las normas en que debería fundarse . Los actos de trámite no son objeto de control judicial. Nulidad del contrato estatal.

Procede la Sala a proferir sentencia de primera instancia dentro del proceso de la referencia.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda.

El trámite de conciliación prejudicial se adelantó entre el 27 de noviembre de 2020 y el 10 de febrero de 2021 . El 15 de febrero de 2021 los integrantes de la unión temporal presentaron demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Fiscalía General de la Nación y el Fondo Especial para la Administración de Bienes de la Fiscalía General de la Nación. Solicitaron las siguientes pretensiones:

1. PRETENSIONES DECLARATIVAS..

General de la Nación y el Fondo Especial para la Administración de Bienes de la Fiscalía General de la Nación. Solicitaron las siguientes pretensiones:

1. PRETENSIONES DECLARATIVAS..

PRIMERA: Que SE DECLARE la nulidad de la Resolución No. 0001548 del 30 de julio de 2020, por la cual la Directora Ejecutiva de la FISCALIA GENERAL DE LA NACION y Gerente del FONDO ESPECIAL PARA LA ADMINISTRACION DE BIENES DE LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN – FEAB en su artículo primero adjudicó la Licitación Pública FGNNC -LP-0001-2020 al oferente DU BRANDS S.A.S. identificado con el NIT.: 900.275.221-6.

SEGUNDA: Que SE DECLARE la nulidad del ACTA elevada en la AUDIENCIA DE ADJUDICACION de Licitación Pública FGN-NC-LP-0001-2020 del 30 de Julio de 2020 realizada por la Directora Ejecutiva de la FISCALIA GENERAL DE LA NACION y Gerente del FONDO ESPECIAL PARA LA ADMINISTRACION DE BIENES DE LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN – FEAB, donde se declaró adjudicatario al oferente DU BRANDS S.A.S. identificado con el NIT.:

900.275.221-6.

TERCERA: Que SE DECLARE la nulidad del CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS - FGN - NC 0087 - 2020, suscrito con la empresa DU BRANDS S.A.S.Nulidad y restablecimiento del derecho Integrantes de la unión temporal Fiscalía AYR

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CUARTA: Que SE DECLARE que la UNIÓN TEMPORAL FISCALIA AYR integrada

Integrantes de la unión temporal Fiscalía AYR 2021-00276

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CUARTA: Que SE DECLARE que la UNIÓN TEMPORAL FISCALIA AYR integrada por EXCUSIONES AMISTAD SAS Y/O ADESCUBRIR TRAVEL & ADVENTURE S.A.S., con NIT: 890.802.221-2 legalmente constituida y con domicilio principal en la ciudad de Manizales legalmente representa da por CLAUDIA MERCEDES ROSA MURIEL PATIÑO, mayor de edad, domiciliada en Manizales identificada con la cedula de ciudadanía No. 30.307.359 de Manizales, y la RED LOGISTICA Y GESTIÓN SAS, con NIT.: 900.188.352 -1 con domicilio principal en la ciudad de Medellín, representada por MARIA ANTONIA VALENCIA JIMENEZ, mayor de

edad, domiciliada en Medellín, con cédula de ciudadanía No. 1.039.469.832 de Sabaneta; padecen perjuicios materiales derivados del daño constituido en la lesión del derecho a ser adjudicatario manifestado en la adjudicación del contrato en comento, a una oferta que no era la más favorable para la Entidad demandada.

QUINTA: Que SE DECLARE la existencia y correcta conformación del LITISCONSORCIO NECESARI O POR ACTIVA integrado debidamente por las sociedades miembro de la UNIÓN TEMPORAL FISCALIA AYR en calidad de demandantes.

2. PRETENSIONES DE CONDENA.

PRIMERA: Que como consecuencia de la prosperidad de las anteriores pretensiones SE CONDENE de manera solidaria a los demandados FISCALIA GENERAL DE LA NACION identificado con el NIT.: 800.152.783 -2., y FONDO

PRIMERA: Que como consecuencia de la prosperidad de las anteriores pretensiones SE CONDENE de manera solidaria a los demandados FISCALIA GENERAL DE LA NACION identificado con el NIT.: 800.152.783 -2., y FONDO ESPECIAL PARA LA ADMINISTRACION DE BIENES DE LA FISCALIA GENERAL DE LA NACIÓN, ambas con domicilio en la ciudad de Bogotá y representadas legalmente por ASTRID TORCOROMA ROJAS SARMIENTO en su calidad de Directora Ejecutiva y Gerente, respectivamente, o quien haga de sus veces; a la reparación integral d e los perjuicios materiales ocasionados a los demandantes, en los siguientes términos o hasta los montos máximos adoptados por la jurisprudencia vigente al momento de la sentencia.

SEGUNDA: Que SE CONDENE solidariamente a los demandados al pago de los valores anteriormente referenciados o del concepto de daño indemnizable que haya adoptado la jurisprudencia durante el proceso o a la fecha de la sentencia definitiva, que comprenda el perjuicio por cuya indemnización se demanda.

TERCERA: Que SE CONDENE solidariamente a los demandados al pago de los valores definidos por concepto de perjuicios debidamente actualizados desde la fecha de la sentencia hasta el momento en que produzca el pago efectivo, de conformidad con el índice de p recios al consumidor – IPCcertificado por el

DANE.

CUARTA: Que se condene en costas a la parte demandada.

Como fundamento de las pretensiones indicó que la Fiscalía General de la Nación adelantó el proceso de licitación pública No. FGN -NC-LP-0001-2020 con el objeto de prestar los

CUARTA: Que se condene en costas a la parte demandada.

Como fundamento de las pretensiones indicó que la Fiscalía General de la Nación adelantó el proceso de licitación pública No. FGN -NC-LP-0001-2020 con el objeto de prestar los servicios de operación, producción, y ejecución de acciones de naturaleza logística,Nulidad y restablecimiento del derecho Integrantes de la unión temporal Fiscalía AYR 2021-00276

3 requeridas para la atención de las actividades de competencia de la fiscalía general de la nación a nivel nacional.

Los integrantes de la unión temporal se presentaron al proceso de licitación . Aunque inicialmente la Fiscalía le había asignado 10 puntos correspondientes a los 23 convenios que la unión temporal había allegado dentro de su oferta; con posterioridad, y con ocasión de la observación presentada por la unión temporal Esperanza decidió retirarle los 10 puntos y dicha decisión fue determinante para que la unión temporal demandante quedara en el segundo lugar.

En criterio de la parte actora, dicho acto administrativo se encuentra incurso en la causal de nulidad de falsa motivación, pues sus documentos cumplían con la totalidad de los requisitos del pliego de condiciones y la entidad demandada no tenía fundamento alguno para quitarles los 10 puntos inicialmente asignados.

2. Actuación procesal.

El 7 de julio de 2021 se repartió el proceso al despacho del magistrado ponente. El 28 de septiembre de 2021 se inadmitió la demanda. El 19 de enero de 2022 se rechazó la demanda por caducidad. El 13 de julio de 2022 el Consejo de Estado revocó el auto del 19

septiembre de 2021 se inadmitió la demanda. El 19 de enero de 2022 se rechazó la demanda por caducidad. El 13 de julio de 2022 el Consejo de Estado revocó el auto del 19 de enero anterior. El 5 de junio de 2023 se admitió la demanda. El 24 de julio y 4 de septiembre de 2023 se contestó la demanda. El 14 de noviembre de 2023 se resolvió sobre las excepciones propuestas. El 25 de enero de 2024 se realizó audiencia inicia l. El 22 de febrero siguiente se realizó audiencia de pruebas y se corrió traslado para alegar de conclusión. El 7 de marzo de 2024 las partes alegaron de conclusión. El 8 de mayo siguiente el proceso ingresó al despacho para emitir fallo.

3. Contestación de la demanda.

3.1. Du Brands.

El proponente al que se le adjudicó el contrato contestó la demanda. Se opuso a la totalidad de las pretensiones de la demanda.

Du Brands afirmó que la demanda carecía de fundamento jurídico y probatorio, pues no había lugar a asignarles los 10 puntos reclamados, conforme a la adenda No. 1, numeral 5.2.2, que fijó reglas claras sobre la acreditación de aliados estratégicos.

Aseguró que su propuesta fue la mejor evaluada, cumpliendo todas las reglas, y la unión temporal demandante no cumplió los requisitos para obtener puntaje en aliados estratégicos.

3.2. Fiscalía General de la Nación.

La Fiscalía General de la Nación contestó la demanda, oponiéndose a la totalidad de

temporal demandante no cumplió los requisitos para obtener puntaje en aliados estratégicos.

3.2. Fiscalía General de la Nación.

La Fiscalía General de la Nación contestó la demanda, oponiéndose a la totalidad de pretensiones de la demanda. Explicó que, efectivamente, sobre la puntuación de aliados estratégicos, que equivalía a 10 puntos, la Fiscalía General de la Nación expidió la adenda No. 1 DOCUMENTO COMPLEMENTARIO A LA LICITACION y modificó el numeral 5.2.2; resaltando que, para acreditar la existenc ia de una alianza no se requería presentar laNulidad y restablecimiento del derecho Integrantes de la unión temporal Fiscalía AYR 2021-00276

4 alianza, correspondía presentar el contrato o convenio suscrito por la persona facultada para tal efecto.

Precisó que no se tuvo por acreditada las alianzas de la unión temporal demandante porque no aportaron contratos o convenios como lo exigía la adenda que hacía parte integral del pliego de condiciones.

4. Alegatos de conclusión y concepto del Procurador.

4.1. La parte actora alegó de conclusión.

Reiteró lo expuesto en la demanda. Señaló que son nulas tanto el acta de la audiencia pública de la licitación pública FGN.NC -LP-0001-2020 como la resolución No. 0001548 del 30 de julio de 2020, por falsa motivación por cuanto los hechos fueron calificados erradamente desde el punto de vista jurídico como se ve reflejado en el acto demandado. La falta de claridad en la interpretación de la Fiscalía General se encuentra porque

30 de julio de 2020, por falsa motivación por cuanto los hechos fueron calificados erradamente desde el punto de vista jurídico como se ve reflejado en el acto demandado. La falta de claridad en la interpretación de la Fiscalía General se encuentra porque inicialmente le concedió a la unión temporal demandante 10 puntos considerando que se habían acreditado los aliados estratégicos a través de los documentos aportados con la oferta, pero luego los retiró. Se trata de una interpretación errada de la Fiscalía General de la Nación respecto de lo que se entiende por convenio o contrato y los negocios jurídicos aportados por la demandante.

4.2. La entidad demandada alegó de conclusión.

Reiteró lo expuesto en la contestación de la demanda.

4.3. Du Brands S.A.S. alegó de conclusión.

Señaló que en el proceso quedó probada la falta de idoneidad y experticia del perito para elaborar el dictamen pericial aportado con la demanda. El perito no tiene tarjeta profesional que lo acreditara como contador público, pese a que su dictamen era contable y financiero. El perito no está registrado en la Junta Central de Contadores. Y el perito no revisó ni tuvo en cuenta la contabilidad ni libros contables de los integrantes de la unión temporal demandante para determinar la posible utilidad.

Por otra parte, aseguró que estaba probada la inexistencia de falsa motivación de los actos administrativos cuya nulidad se perseguía, pues las actuaciones de la entidad demandada estaban acorde a la adenda que hacia parte del pliego de condiciones y la as ignación de puntaje se hizo conforme a las reglas del proceso y en atención a los principios que deben guiar los procesos de contratación estatal.

estaban acorde a la adenda que hacia parte del pliego de condiciones y la as ignación de puntaje se hizo conforme a las reglas del proceso y en atención a los principios que deben guiar los procesos de contratación estatal.

Finalmente, consideró que en el proceso se acreditó que su propuesta era la mejor, por lo que estuvo conforme a derecho la adjudicación del contrato. Y, en todo caso, precisó que el contrato adjudicado ya se ejecutó en su totalidad y ya se liquidó.

4.4. El Procurador no emitió concepto.Nulidad y restablecimiento del derecho Integrantes de la unión temporal Fiscalía AYR 2021-00276

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II. DECISIONES PARCIALES SOBRE EL PROCESO

La Sala encuentra que revisado integralmente el proceso se encuentran cumplidos y garantizados el derecho al debido proceso de las partes y el derecho a la tutela de los derechos, por lo tanto, se proferirá la sentencia.

III. PRESUPUESTOS PROCESALES

1.- Competencia.

Esta Subsección es competente desde el punto de vista funcional para conocer del presente proceso por la instancia, la naturaleza del asunto y la cuantía dado que se trata de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contractual de primera instancia y el valor de la pretensión mayor individualmente considerada, para el momento de la presentación de la demanda (2021) supera los 500 SMLMV, al tenor de los artículos 152 y 157 de la Ley 1437 de 2011, antes de la modificación introducida por la Ley 2080 de 2021.

2.- Caducidad de la acción.

Conforme resolvió el Consejo de Estado en auto del 13 de julio de 2022, no hay caducidad del medio de control.

2.- Caducidad de la acción.

Conforme resolvió el Consejo de Estado en auto del 13 de julio de 2022, no hay caducidad del medio de control.

3.- Legitimación en la causa.

Tanto la unión temporal Fiscalía AYR como la Nación – Fiscalía General de la Nación se encuentran legitimados en la causa por activa y por pasiva, en atención a que la primera participó en el proceso de selección FGNNC-LP-0001-2020, y la segunda fue la entidad pública que adelantó todo el proceso de selección y la que emitió la resolución No. 1548 de 2020, cuya nulidad ahora se persigue y de la que se pretende la correspondiente indemnización de perjuicios.

Asimismo, se encuentra legitimada en la causa como litisconsorte necesario de la parte pasiva, Du Brands S.A.S., en atención a que fue el proponente adjudicatario en el proceso de selección antes mencionado, suscribió el contrato con la entidad demandada, cuya nulidad también se persigue.

IV. PROBLEMA Y TESIS JURÍDICAS

Precisión del caso.

Las sociedades Excusiones Amistad S.A.S. y/o Adescubrir Travel & Adventure S.A.S. y Red Logística y Gestión S.A.S., integrantes de la unión temporal Fiscalía AYR, persiguen la declaratoria de nulidad de la resolución 1548 de 30 de julio de 2020, por medio de la cual la Fiscalía General de la Nación adjudicó el proceso de licitación pública FGN -NC-LP-00012020 al oferente Du Brands S.A.S. y la declaratoria de nulidad del contrato de prestación de servicios suscrito como consecuencia de aquel acto administrativo. Asimismo, se persigue

2020 al oferente Du Brands S.A.S. y la declaratoria de nulidad del contrato de prestación de servicios suscrito como consecuencia de aquel acto administrativo. Asimismo, se persigue la correspondiente indemnización de perjuicios por considerar que su propuesta era la mejor y debió adjudicársele el referido contrato.Nulidad y restablecimiento del derecho Integrantes de la unión temporal Fiscalía AYR 2021-00276

6 En su criterio el acto administrativo de adjudicación antes mencionado se encuentra incurso en las causales de nulidad de falsa motivación y desconocimiento de las normas en que debía fundarse por violar el principio de selección objetiva, responsabilidad, debido proceso, igualdad y buena fe.

Problema jurídico.

En la audiencia inicial se fijó el siguiente problema jurídico:

• ¿Debe declararse la nulidad de la resolución 1548 de 2020 , por medio de la cual se adjudicó el proceso de licitación pública FGN -NC-LP-0001-2020 por encontrarse incursa en las causales de nulidad alegadas por la parte actora?

• En caso de declararse la nulidad de dicho acto administrativo, • ¿debe declararse la nulidad del contrato de prestación de servicios FGN -NC-00872020 suscrito con el adjudicatario Du Brands S.A.S.? • ¿debe indemnizarse los perjuicios reclamados por la parte actora, en tanto está acreditado que su propuesta era la mejor y debió adjudicársele el referido contrato?

Tesis de la Sala.

En criterio de la Sala, deben negarse las pretensiones de la demanda en atención a que no se acreditó ninguna de las causales de nulidad alegadas por la parte actora. Todo lo

contrato?

Tesis de la Sala.

En criterio de la Sala, deben negarse las pretensiones de la demanda en atención a que no se acreditó ninguna de las causales de nulidad alegadas por la parte actora. Todo lo contrario, en el proceso se demostró que la entidad demandada adelantó el proceso en estricto cumplimiento de las normas que lo regulan.

V. CONSIDERACIONES

1. Principios que rigen la contratación estatal.

Tal y como lo ha señalado el Consejo de Estado1, la ley 80 de 1993 en su artículo 23 señala que las actuaciones de quienes intervienen en la contratación estatal se desarrollarán con arreglo a los principios de transparencia, economía y de conformidad con los postulados que rigen la función administrat iva. Es así que el mencionado estatuto contractual basó la contratación estatal en principios que “permitiera la ponderación de esos mandatos de optimización y a las entidades contratantes elaborar y desarrollar procesos de selección – que con independencia al carácter reglado que se deriva del principio de planeación– fueran más ágiles y dinámicos sin caer en la excesiva reglamentación, detalle y direccionamiento.”2 3.

1 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCION TERCERA. SUBSECCION C. Consejera ponente: OLGA MELIDA

VALLE DE LA HOZ. Bogotá, D. C., dieciséis (16) de marzo de dos mil quince (2015). Radicación número: 25000 -23-26-000-1999-02480-01- (28040) 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del doce (12) de junio de dos mil catorce (2014). Radicación: 05001232500019940202701(21324). Consejero Ponente: Enrique Gil Botero. En este sentido ver: “E l legislador establece en la Ley 80 de 1993., las reglas y principios que rigen los contratos estatales (art. 1º). Determina, al seña lar los fines de la contratación estatal, que los servidores públicos deben tener en consideraci ón al celebrarlos y durante su ejecución, el cumplimiento de ellos, la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos o intereses de los administrados que les colaboran en la consecución de dichos fines (art. 3º), para lo cual las entidades tienen, entre otros derechos y deberes, (…)”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del trece (13) de abril de dos mil once (2011). Radic ación: 25000232600019980304001(18878). Consejera Ponente: Olga Mélida Valle de De La Hoz. 3 “Los principios integradores del régimen jurídico de los contratos estatales son: (i) el principio de la autonomía de volunta d, en virtud del cual la Administración pública está en capacidad de celebrar todos los contratos que resulten necesarios para satisfacer los intereses de la comunidad;

3 “Los principios integradores del régimen jurídico de los contratos estatales son: (i) el principio de la autonomía de volunta d, en virtud del cual la Administración pública está en capacidad de celebrar todos los contratos que resulten necesarios para satisfacer los intereses de la comunidad; (ii) el principio de la prevalencia del interés público, que le reconoce a la Administración una prerrogativa especial para a justar el objeto del contrato a las necesidades variables de la comunidad; (iii) el principio de la reciprocidad de prestaciones, según el cual, lo importante y relevante en el régimen de contratación es la equivalencia real y objetiva entre los derechos y obligaciones que surgen de la relación contractual, y no laNulidad y restablecimiento del derecho Integrantes de la unión temporal Fiscalía AYR 2021-00276

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En este sentido, en la contratación estatal se ha erigido el principio de la selección objetiva como pilar fundamental en los procesos de selección, y precisamente dicho principio, hace alusión a que la escogencia se haga al ofrecimiento más favorable a la entidad y a los fines que ella persigue, como resultado de ponderar los factores o criterios de calificación que se establezcan en los pliegos de condiciones o sus equivalentes.

El principal fin de la selección objetiva es el de escoger la mejor propuesta para la administración, que permita satisfacer las necesidades públicas y, por ende, garantizar el interés público.

2. Pliego de condiciones.

2.1. Definición.

Según ha establecido el Consejo de Estado, “el pliego de condiciones se erige en uno de los conjuntos normativos que rige las licitaciones públicas 4 y constituyen un todo lógico y sistemático conformado por reglas objetivas definidas a partir del objeto del proyecto

Según ha establecido el Consejo de Estado, “el pliego de condiciones se erige en uno de los conjuntos normativos que rige las licitaciones públicas 4 y constituyen un todo lógico y sistemático conformado por reglas objetivas definidas a partir del objeto del proyecto consolidado por la administración y de las necesidades reales de la comunidad.”5

A su vez, dispone el artículo 24 de la Ley 80 de 1993:

ARTÍCULO 24. DEL PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA. En virtud de este principio: (…) 5o. En los pliegos de condiciones: a) Se indicarán los requisitos objetivos necesarios para participar en el correspondiente proceso de selección. b) Se definirán reglas objetivas, justas, claras y completas que permitan la confección de ofrecimientos de la misma índole, aseguren una escogencia objetiva y eviten la declaratoria de desierta de la licitación. c) Se definirán con precisión las condiciones de costo y calidad de los bienes, obras o servicios necesarios para la ejecución del objeto del contrato. d) No se incluirán condiciones y exigencias de imposible cumplimiento, ni exenciones de la responsabilidad derivada de los datos, informes y documentos que se suministren. e) Se definirán reglas que no induzcan a error a los proponentes y contratistas y que impidan la formulación de ofrecimientos de extensión ilimitada o que dependan de la voluntad exclusiva de la entidad. f) Se definirá el plazo para la liquidación del contrato, cuando a ello hubiere lugar, teniendo en cuenta su objeto, naturaleza y cuantía. Serán ineficaces de pleno derecho las estipulaciones de los pliegos y de los contratos que contravengan lo dispuesto en este numeral, o dispongan

lugar, teniendo en cuenta su objeto, naturaleza y cuantía. Serán ineficaces de pleno derecho las estipulaciones de los pliegos y de los contratos que contravengan lo dispuesto en este numeral, o dispongan renuncias a reclamaciones por la ocurrencia de los hechos aquí enunciados.

mera equivalencia formal y subjetiva con la que se llega a la simple satisfacción de los intereses individuales considerados por las partes cuando se formalizó el contrato; y, finalmente, (iv) el principio de la buena fe, que obliga a la Administración Púb lica y a los particulares contratistas, a tener en cuenta las exigencias éticas que emergen de la mutua confianza en el proceso de celebración, ejecución y liquidación de los contratos.” Corte Constitucional. Sentencia C-892 del veintidós (22) de agosto de dos mil uno (2001). Magistrado Ponente: Rodrigo Escobar Gil. 4 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Consejero Ponente: Jaime Orlando Santofimio. Sentencia de 15 de octubre de 2015. Radicación: 250002326000200900003 01 (43.343) 5 Reiteración de la jurisprudencia Consejo de Estado del 13 de febrero de 2015, Exp: 30.161 y del 11 de mayo de 2015, Exp: 34.5 10Nulidad y restablecimiento del derecho Integrantes de la unión temporal Fiscalía AYR 2021-00276

8 De acuerdo con la anterior disposición normativa, las entidades estatales y los proponentes están sometidos al pliego de condiciones.

En desarrollo del principio de transparencia es obligatorio que la escogencia de los contratistas esté precedida de un conjunto de reglas que rijan todo el proceso de selección

están sometidos al pliego de condiciones.

En desarrollo del principio de transparencia es obligatorio que la escogencia de los contratistas esté precedida de un conjunto de reglas que rijan todo el proceso de selección y adjudicación, así como todo lo atinente al contrato que se proyecta celebrar, de tal suerte que queden definidos de antemano y de manera clara y objetiva todos los aspectos jurídicos, técnicos, económicos y financieros del negocio jurídico cuya celebración se persigue, conjunto de reglas que constituye precisamente el pliego de condiciones y por consiguiente éste se constituye en una regulación que cobija imperativamente a todo el iter contractual6.

2.2. Naturaleza jurídica.

Conforme lo ha señalado el Consejo de Estado, los pliegos de condiciones tienen una doble naturaleza jurídica; (i) de una parte y previamente a la adjudicación del contrato, se constituyen en un acto administrativo de carácter general que rige el proceso d e selección del contratista y sus reglas son de obligatorio cumplimiento para la administración y para los proponentes y, de otra parte, (ii) una vez celebrado el contrato se convierte en el marco jurídico o conjunto de reglas que determina el contenido y alcance del negocio jurídico a celebrarlo.7

Sobre la naturaleza jurídica de los pliegos de condiciones, la doctrina ha señalado8:

(…) Los pliegos, términos de referencia o solicitudes de oferta comparten una doble naturaleza administrativa, según la perspectiva de su ámbito de aplicación. En primer lugar, constituyen verdaderos actos administrativos de carácter general, de obligatorio cumplimiento para la administración y los proponentes, dentro de los procedimientos de escogencia correspondientes. En

aplicación. En primer lugar, constituyen verdaderos actos administrativos de carácter general, de obligatorio cumplimiento para la administración y los proponentes, dentro de los procedimientos de escogencia correspondientes. En segundo lugar , una vez escogido el contratista, y en la medida en que se consideren parte integrante del contrato a celebrarse, su contenido normativo constituirá el marco de condiciones básico para la interpretación y aplicación del contrato; de ahí que se sostenga su naturaleza de instrumento generador de regulaciones concretas y específicas respecto del contrato, su ejecución y liquidación (…)

Componente importante de los pliegos, términos de referencia o solicitudes de oferta es el que se relaciona con el establecimiento de factores y demás reglas pertinentes para permitir ofrecimientos coherentes dentro del respectivo procedimiento de escogencia de contratistas. Según el literal b del 24.5 de la Ley 80 de 1993, las variables que se deben utilizar para la escogencia de contratistas, que necesariamente deben ser el producto de toda la experiencia decantada en el proceso de planeación y fundamenta lmente a partir del proyecto definido en este proceso, deben quedar expresas en estos documentos básicos del contrato estatal. Según la disposición enunciada, en los pliegos de condiciones o términos de referencia “Se definirán reglas objetivas, justas,

6 Ver CONSEJO DE ESTADO Sentencias del 22 de mayo de 2013 y 12 de febrero de 2014. Exps. 25592 y 25751 respectivamente.

7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 26 de abril de 2006, Exp. 16.041. 8 José Roberto Dromi. La licitación pública, Buenos Aires, Edit. Astrea, 1997, p. 92: el pliego de condiciones “... constituye en realidad la ley de la licitación, y en consecuencia la ley del contrato, toda vez que en él se especifica el objeto de la contr atación y se prescriben los derechos y obligaciones del licitante y los licitadores, y luego los del Estado y su co-contratante o adjudicatario de aquella...”; citado en Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Consejero Ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Bogotá, quince (15) de octubre de 2015. Radicación: 250002326000200900003 01 (43.343)Nulidad y restablecimiento del derecho Integrantes de la unión temporal Fiscalía AYR 2021-00276

9 claras y completas que permitan la confección de ofrecimientos de la misma índole, aseguren una escogencia objetiva y eviten la declaratoria de desierta de la licitación o concurso. (...)

A más de la garantía de objetividad de las reglas y variables incorporadas en estos documentos, el legislador exige que las mismas sean: claras, es decir, no generen dudas o discusiones profundas sobre el alcance de la misma; completas, en el sentido de qu e su proposición debe comprender la totalidad de los aspectos formal y esencialmente indispensables para identificar la idea o el propósito de la administración con la existencia de la regla o de la norma correspondiente; por último, debe tratarse de dispo siciones justas, esto es,

de los aspectos formal y esencialmente indispensables para identificar la idea o el propósito de la administración con la existencia de la regla o de la norma correspondiente; por último, debe tratarse de dispo siciones justas, esto es, conformes con el ordenamiento jurídico y sin la virtualidad de atentar contra los derechos fundamentales de los participantes en el proceso de escogencia, obligándolos incluso a cumplir exigencias que atenten contra su dignidad, s u patrimonio o los derechos adquiridos con justo título. (…)

En este sentido y para efectos de establecer la base legal de la participación dentro del correspondiente procedimiento de escogencia de contratistas, se deben indicar “... los requisitos objetivos necesar