TA CUN - Sentencia 25000-23-37-000-2023-00300-00 (14-05-2026)

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

SECCIÓN CUARTA

SUBSECCIÓN B

Bogotá, D.C., catorce (14) de mayo de dos mil veintiséis (2026)

Magistrada Ponente: Patricia Afanador Armenta

Expediente: 25000-23-37-000-2023-00300-00

Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección

Social - UGPP

Demandado: Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca Asunto: Cobro coactivo cuotas partes pensionales

Sentencia de primera instancia

1. La Sala decide en primera instancia el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP contra la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca, para debatir la legalidad de los actos administrativos que rechazaron la excepción propuesta por la demandante contra el mandamiento de pago.

ANTECEDENTES

DEMANDA

DECLARACIONES Y CONDENAS

2. La parte demandante formuló las siguientes pretensiones:PRETENSIÓN PRIMERA: Que se declare la nulidad de la Resolución No. 3160 del 24 de noviembre de 2022 “Por la cual se rechazan por extemporáneas unas excepciones”, expedida por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE

PENSIONES DEL DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA.

PRETENSIÓN SEGUNDA: Que se declare la nulidad de la Resolución No. 3203

excepciones”, expedida por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE

PENSIONES DEL DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA.

PRETENSIÓN SEGUNDA: Que se declare la nulidad de la Resolución No. 3203 del 21 de junio de 2023 “Por la cual se resuelve un recurso de reposición”

expedida por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE PENSIONES DEL

DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA.

PRETENSIÓN TERCERA: A título de restablecimiento del derecho, condenar a la parte demandada a la devolución de los valores que la UGPP hubiese tenido que cancelar y/o de los valores sobre los cuales se haya decretado y efectuado embargo.

PRETENSIÓN CUARTA: Que se declare la falta de título ejecutivo y falta de legitimación en la causa por pasiva, frente al mandamiento de pago contentivo en la Resolución No. 2940 del 27 de dic iembre del 2021 “Por la cual se libra mandamiento de pago”, expedida por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE PENSIONES DEL DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA dentro del proceso administrativo de Cobro Coactivo expediente 752 de 2021.

PRETENSIÓN QUINTA: La condena respectiva será actualizada de conformidad con lo previsto en el Art. 187 de la Ley 1437 del 2011, aplicando los ajustes de valor o indexación desde el momento en que se causó hasta la fecha de la ejecutoria de la sentencia que le ponga fin al p roceso, prorrogable hasta la fecha del pago efectivo del reajuste y la retroactividad.

PRETENSIÓN SEXTA: Si el accionado dentro del presente medio de control no efectúa el pago en forma oportuna, deberán liquidarse los intereses comerciales

hasta la fecha del pago efectivo del reajuste y la retroactividad.

PRETENSIÓN SEXTA: Si el accionado dentro del presente medio de control no efectúa el pago en forma oportuna, deberán liquidarse los intereses comerciales y moratorios, tal y como lo ordena el Art. 192 de la Ley 1437 del 20111.

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA

3. Las anteriores pretensiones tienen fundamento en los siguientes hechos:

4. El 27 de diciembre de 2021, la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca libró mandamiento de pago 2940 contra el Ministerio de Salud y Protección por valor de $2.164.658.529, por las cuotas partes pensionales de varios jubilados y los intereses moratorios, correspondientes a los periodos de 1° de enero de 2019 al 31 de diciembre de 2020. Cifra adicionada por

1 De conformidad con la subsanación de la demanda.medio de acto administrativo en la suma de $76.474.845 -capital e intereses-, por cuanto en el mandamiento de pago omitió cobrar el mes de marzo de 2019.

5. Por medio de Resolución 003086 del 21 de julio de 2022, la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca vinculó al proceso a la UGPP como responsable de la obligación cobrada, ordenando la notificación a dicha entidad.

6. El 26 de septiembre de 2022, la UGPP propuso contra el mandamiento de pago las excepciones de falta de título ejecutivo, falta de legitimación en la causa por pasiva y prescripción.

7. Mediante Resolución 3160 del 24 de noviembre de 2022, la entidad demandada

las excepciones de falta de título ejecutivo, falta de legitimación en la causa por pasiva y prescripción.

7. Mediante Resolución 3160 del 24 de noviembre de 2022, la entidad demandada rechazó por extemporánea s las excepciones propuestas por la UGPP y ordenó seguir adelante con la ejecución.

8. El 25 de enero de 2023 , la UGPP interpuso recurso de reposición, decidido por la demandada a través de Resolución 3203 del 21 de junio de 2023 , que confirmó el acto anterior y or denó continuar con la ejecución, notificada electrónicamente el 29 de diciembre de 2022.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN

9. La parte actora invocó como vulnerados los artículos 99, 100 y 137 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA); la Ley 489 de 1998; la Ley 1066 de 2006; y los Decretos 575 de 2013 y 1222 de 2013. El concepto de violación lo desarrolló a través de los

siguientes argumentos:

Falta de título ejecutivo

10. La parte actora sostuvo que la entidad demandada carecía de título ejecutivocontra la UGPP, de los previstos en el artículo 99 del CPACA, razón por la cual no podía considerarla sujeto pasivo de la obligación. En consecuencia, pretender que las cuentas de cobro dirigidas al Ministerio de Salud y Protección Social, junto con la liquidación individual de cada pensionado, constituyan un título complejo exigible a la UGPP, resulta contrario a la norma citada.

11. Precisó que, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, el título

la liquidación individual de cada pensionado, constituyan un título complejo exigible a la UGPP, resulta contrario a la norma citada.

11. Precisó que, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, el título ejecutivo complejo en cuotas partes se integra con la resolución que reconoce la pensión y el acto administrativo que liquida la obligación. Sin embargo, respecto de los pensionados incluidos en el mandamiento de pago, no existe acto administrativo que determine la liquidación de la deuda con las características de ser clara, expresa y exigible a cargo de la UGPP, así como tampoco se le entregaron a dicha entidad los documentos correspondientes.

12. Indicó que no existe un vínculo jurídico entre la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca y la UGPP, puesto que , conforme a lo establecido en el artículo 2º del Decreto 1222 de 2013, ninguna de las resoluciones de reconocimient o pensional fue consultada a es a entidad, al tratarse de reconocimientos pensionales consolidados antes del 8 de noviembre de

2011. De manera que la obligada era Cajanal y lo procedente era la inclusión de la deuda en el proceso de liquidación -Resolución 2266 de 2012-.

13. Además, censuró que se pretenda el cobro de cuotas partes futuras que se llegaren a causar, como se señala en el mandamiento de pago, lo que desvirtúa la exigibilidad de la deuda.

Competencia - Falta de legitimación en la causa por pasiva

14. Explicó que a la luz de las competencias asignadas por el Decreto 1222 de 2013, la UGPP únicamente asu me el reconocimiento y pago de cuotas partes derivadas

Competencia - Falta de legitimación en la causa por pasiva

14. Explicó que a la luz de las competencias asignadas por el Decreto 1222 de 2013, la UGPP únicamente asu me el reconocimiento y pago de cuotas partes derivadas de solicitudes radicadas a partir del 8 de noviembre de 2011. En ese orden, indicóque como las acreencias reclamadas por la demanda corresponden a reconocimientos de la extinta Cajanal, consolidados con anterioridad a dicha fecha límite, la obligación recae en el patrimonio autónomo administrado por el Ministerio de Salud y Protección Social, por lo que se configura la falta de legitimación por pasiva de la actora.

Prescripción

15. Adujo que frente a las sumas perseguidas operó la prescripción prevista en el artículo 4 de la Ley 1066 de 2006, pues el cobro recae sobre cuotas partes causadas entre enero de 2019 y diciembre de 2020, mientras que el mandamiento de pago solo le fue notifi cado hasta el 13 de septiembre de 2022, superando el término de tres años previsto para el ejercicio de la acción de cobro.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

16. La Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca se opuso a las pret ensiones de la parte actora, por las siguientes

razones:

Improcedencia de la declaratoria de nulidad de las resoluciones demandadas

17. Transcribió apartes de los actos demandados y s ostuvo que no procede su nulidad, porque la UGPP fue vinculada al proceso mediante la Resolución 003086 del 21 de julio de 2022, notificada el 5 de agosto de 2022, fecha desde la cual

nulidad, porque la UGPP fue vinculada al proceso mediante la Resolución 003086 del 21 de julio de 2022, notificada el 5 de agosto de 2022, fecha desde la cual empezó a correr el término de 15 días para proponer excepciones , conforme al artículo 830 del Estatuto Tributario, por lo que el plazo venció el 29 de agosto de

2022. Así las cosas, como el escrito fue presentado el 26 de septiembre de 2022, fue extemporáneo.

Pertinencia del proceso de cobro coactivo adelantado contra la UGPP18. Indicó que la obligación cobrada cumple los requisitos de ser clara, expresa y exigible. Además, los actos administrativos ordenan el pago de un título ejecutivo complejo pasible de ejecución, que el procedimiento surtió las etapas de co bro persuasivo y co bro coactivo y que los actos administrativos que lo soportan se encuentran ejecutoriados, no han sido anulados judicialmente y gozan de presunción de legalidad, más aún cuando en el proceso de cobro coactivo no pueden debatirse asuntos que debieron discutirse en la vía gubernativa, por lo que la UGPP perdió la oportunidad procesal de controvertir el fondo del asunto , al no ejercer oportunamente su defensa dentro del término legal.

Excepción genérica

19. Con fundamento en el artículo 282 del Código General del Proceso, la entidad solicita que se declaren de oficio todas las excepciones que resulten probadas en el proceso, en aplicación de los principios de eficacia y protección de los derechos de la entidad demandada, reiterando que las excepciones presentadas por la UGPP

solicita que se declaren de oficio todas las excepciones que resulten probadas en el proceso, en aplicación de los principios de eficacia y protección de los derechos de la entidad demandada, reiterando que las excepciones presentadas por la UGPP fueron extemporáneas, que la notificación del mandamiento de pago fue válida, que el proceso de cobro coactivo cuenta con título ejecutivo idóneo y que los actos administrativos demandados gozan de presunción de legalidad, por lo cual solic ita negar las pretensiones de la demanda.

TRÁMITE PROCESAL

20. Previa inadmisión y subsanaci ón de la demanda, mediante auto del 22 de febrero de 2024 se admitió el medio de control , ordenando notificar a la entidad demandada. Y por auto de la misma fecha se corrió traslado a la demandada de la medida cautelar solicitada por la actora.

21. Dentro de la oportunidad procesal, la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca se opuso al decreto de la medidacautelar solicitada por la UGPP, al considerar que no se cumplen los requisitos para su procedencia.

22. Por auto de 18 de abril de 2024, se negó la medida cautelar solicitada. Decisión que fue objeto de recursos de reposición y en subsidio apelación interpuestos por la parte actora.

23. Mediante auto de 14 de junio de 2024 se resolvió no reponer la decisión recurrida y conceder en el efecto devolutivo el recurso de apelación interpuesto, el cual fue resuelto por el Consejo de Estado en el sentido de confirmar la decisión recurrida2.

y conceder en el efecto devolutivo el recurso de apelación interpuesto, el cual fue resuelto por el Consejo de Estado en el sentido de confirmar la decisión recurrida2.

24. Por medio de auto del 1° de agosto de 2025 se fijó el litigio , se decretaron pruebas, y se prescindió de la realización de la audiencia inicial.

25. El 22 de agosto de 2025, se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que presentaran los alegatos de conclusión y se rindiera concepto, respectivamente.

26. Dentro del término del traslado anterior, la parte demandante presentó escrito en el que agregó que las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago fueron presentadas oportunamente, porque se le notificó el mandamiento de pago el 7 de septiembre de 2022, el término de 15 días para proponerlas venció el 28 de septiembre de esa anualidad y el escrito fue radicado el 26 de ese mismo mes y año, por lo tanto, debe declararse la nulidad de los actos demandados y acceder a las pretensiones de la demanda.

27. La parte demandada reiteró las razones de defensa expuestas e n la contestación de la demanda e insistió en que los argumentos de la parte actora no desvirtuaron la extemporaneidad de las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago y que las pretensiones de la demanda carecen de prueba

2 Por auto del 20 de noviembre de 2025 el Consejo de Estado confirmó el auto del 18 de abril de 2024que las sustente, razón suficiente para negar en su integridad la demanda.

28. El agente del Ministerio Público no rindió concepto en esta instancia.

CONSIDERACIONES

COMPETENCIA

29. La Sala es competente para conocer en primera instancia del presente asunto por disposición del artículo 152 de la Ley 1437 de 2011. A l no encontrar causal alguna que invalide la actuación hasta aquí surtida, se procede a decidir lo que en derecho corresponde.

PROBLEMA JURÍDICO

30. Se pretende la declaratoria de nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca rechazó por extemporáneas las excepciones propuestas por la UGPP contra el mandamiento de pago.

31. Por auto del 1° de agosto de 2025 el despacho sustanciador fijó el litigio y prescindió de la audiencia inicial.

32. El litigio se fijó en torno a la oportunidad de las excepciones propuestas por la UGPP contra el mandamiento de pago , porque fue uno de los argumentos de defensa de la contestación de la demanda , sin embargo, los cargos de nulidad formulados por la actora no se dirigen a cuestionar la decisión administrativa sobre su presentación extemporánea. En todo caso, conforme al principio de congruencia consagrado en el artículo 281 del Código General del Proceso, según el cual , el fallo deberá estar en consonancia con los planteamientos aducidos en la demanda y las excepciones que aparezcan probadas, la Sala resolverá en esta sentencia losproblemas jurídicos que surjan del verdadero marco de la litis definido por las partes.

33. Ello, porque el Consejo de Estado ha precisado que la fijación del litigio en la

partes.

33. Ello, porque el Consejo de Estado ha precisado que la fijación del litigio en la oportunidad prevista en el artículo 180 del CPACA constituye un mecanismo de orientación procesal, pero no restringe el deber del juez de resolver en la sentencia conforme a los argumentos fácticos y jurídicos propuestos en la demanda y en la contestación frente a los cargos de la demanda3. En consecuencia, el juez conserva la facultad de pronunciarse en la sentencia sobre los problemas jurídicos que resulten pertinentes y que se deriven de las manifestaciones de las partes, sin quedar condicionado por la delimitación efectuada en dicha oportunidad.

34. De acuerdo con lo anterior, el problema jurídico que debe resol ver la Sala, en primer lugar, es determinar si la demanda cumple con el requisito previsto en el artículo 162, numeral 4, de indicar las normas violadas y explicar el concepto de su violación frente a los actos administrativos demandados. De no ser así se declarará de oficio la excepción de inepta demanda y en consecuencia, se inhibirá la Sala para hacer un pronunciamiento de fondo. En caso afirmativo se estudiarán los puntos como fueron planteados en la fijación del litigio, en auto del 1o de agosto de 2025, esto es: si se encuentran probadas las excepciones de “falta de legitimación en la causa por pasiva” y “falta de título ejecutivo por inexistencia de la obligación”.

HECHOS PROBADOS

35. La Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca libró mandamiento de pago 2940 del 27 de diciembre de 2021, contra el Ministerio de Salud y Protección por valor de $2.164.658.529, por las cuotas

35. La Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca libró mandamiento de pago 2940 del 27 de diciembre de 2021, contra el Ministerio de Salud y Protección por valor de $2.164.658.529, por las cuotas partes pensionales de varios jubilados y los intereses moratorios, correspondientes a los periodos de 1° de enero de 2019 al 31 de diciembre de 2020. Cifra adicionada

3 Sección Cuarta, Consejo de Estado, sentencia del 10 de octubre de 2019 (exp. 23096 CP. Jorge Octavio Ramírez Ramírez)por medio de acto administrativo en la suma de $76.474.845 -capital e intereses-, por cuanto en el mandamiento de pago omitió cobrar el mes de marzo de 2019.

36. Mediante Resolución 003086 del 21 de julio de 2022, la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca vinculó al proceso a la UGPP como responsable de la obligación cobrada, ordenando la notificación a dicha entidad.

37. Obra en el expediente constancia de notificación electrónica a la UGPP del anterior acto administrativo el 5 de agosto de 2022 4, por medio de oficio en el cual se le informó que “(…) el expediente de cobro coactivo se encuentra a su disposición (…)”.

38. El 26 de septiembre de 2022, la UGPP propuso contra el mandamiento las excepciones de pago de falta de título ejecutivo, falta de legitimación en la causa por pasiva y prescripción.

39. Mediante Resolución 3160 del 24 de noviembre de 2022, la entidad demandada rechazó por extemporáneas las excepciones propuestas por la UGPP y ordenó

por pasiva y prescripción.

39. Mediante Resolución 3160 del 24 de noviembre de 2022, la entidad demandada rechazó por extemporáneas las excepciones propuestas por la UGPP y ordenó seguir adelante con la ejecución , al considerar que dicha unidad fue notificada de su vinculación el 5 de agosto de 2022 y el escrito fue radicado por fuera de l a oportunidad legal, el 26 de septiembre de 2022, toda vez que los 15 días previstos para el efecto en el artículo 830 del Estatuto Tributario culminó el 29 de agosto de

2022.

40. El 25 de enero de 2023, la UGPP interpuso recurso de reposición, decidido por la demandada, a través de Resolución 3203 del 21 de junio de 2023, en el sentido de confirmar la decisión recurrida y ordenando continuar con la ejecución, notificada electrónicamente el 26 de junio de 2023.

4 F. 17 anexosAnálisis de la Sala

41. En el caso concreto la UGPP solicitó la nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca rechazó por extemporáneas las excepciones que propuso contra el mandamiento de pago.

42. Y si bien, conforme al artículo 162 del CPACA, en la demanda se solicitó la nulidad de unos actos administrativos, se indicaron unas normas violadas y se expresó el concepto de su violación, lo cierto es que el fundamento de derecho de las pretensiones, relativo a la integración del título ejecutivo, la competencia de la UGPP y la configuración de la prescripción no es pertinente ni conduce a desvirtuar

expresó el concepto de su violación, lo cierto es que el fundamento de derecho de las pretensiones, relativo a la integración del título ejecutivo, la competencia de la UGPP y la configuración de la prescripción no es pertinente ni conduce a desvirtuar la presunción de legalidad de los actos acusados.

43. El numeral 5 del artículo 100 del Código General del Proceso establece que la excepción previa de ineptitud de la demanda procede en dos supuestos: i) cuando la demanda carece de los requisitos formales que la ley prevé; y ii) cuando no se cumplen las reglas para la acumulación de pretensiones.

44. El artículo 282 ibidem señala que “En cualquier tipo de proceso, cuando el juez halle probados los hechos que constituyen una excepción deberá reconocerla oficiosamente en la sentencia, salvo las de prescripción, compensación y nulidad relativa, que deberán alegarse en la contestación de la demanda”.

45. Ahora bien, frente al primer supuesto de la ineptitud de la demanda, uno de los requisitos formales que esta debe contener, co nforme al artículo 162 del CPACA , es el fundamento de derecho de las pretensiones y en caso de que se trate de la impugnación de un acto administrativo, indicar las normas violadas y explicar el concepto de su violación.46. En este caso, la Sala evidencia que las pretensiones de la demanda son: la nulidad de la Resolución 3160 del 24 de noviembre de 2022, por medio de la cual la entidad demandada rechazó por extemporáneas las excepciones propuestas por la UGPP y ordenó seguir adelante con la ejecución , su confirmatoria y el consecuente restablecimiento del derecho.

la entidad demandada rechazó por extemporáneas las excepciones propuestas por la UGPP y ordenó seguir adelante con la ejecución , su confirmatoria y el consecuente restablecimiento del derecho.

47. El fundamento de la Resolución 3160 del 24 de noviembre de 2022 consistió en señalar que “(…) la entidad ejecutada, mediante radicado 2022104265 presentó excepciones de manera extemporánea el día 26 DE SEPTIEMBRE DEL 2022, toda vez que el termino para presentar las mismas VEN CIO EL DÍA 29 DE AGOSTO DEL 2022. Aunado a lo anterior, se debe tener en consideración lo dispuesto en el artículo 830 del Estatuto Tributario es de quince (15) días hábiles y su entidad radicó la comunicación el día 05 de agosto del 2022 con el radicado 2 022331342 (…)”, por lo tanto “(…) presentó de forma extemporánea las excepciones, y por lo tanto este despacho se abstiene de darle tramite a las mismas y se rechazan de plano, recordando a esta Entidad que en materia procesal los términos y las oportunidades son perentorios e improrrogables tal como lo establece el artículo 117 del Código General del Proceso”.

48. Por su parte, la Resolución 3203 del 21 de junio de 2023, por medio de la cual la demandada resolvió el recurso de reposición interp uesto por la UGPP contra el anterior acto administrativo, en el sentido de confirmar la decisión recurrida, y

ordenar continuar con la ejecución, consideró:

“(…) el descontento del recurrente, radica en que la UGPP no fue notificada del mandamiento de pago hasta el día 07 de septiembre del 2022, por correo electrónico

ordenar continuar con la ejecución, consideró:

“(…) el descontento del recurrente, radica en que la UGPP no fue notificada del mandamiento de pago hasta el día 07 de septiembre del 2022, por correo electrónico enviado por el funcionario Carlos Fernando Contreras Villalobos, en este punto es pertinente advertir que el funcionario remitió copia del mandamiento de pago, pero la diligencia de notificación del mismo ya se había surtido el día 05 de agosto del 2022, tal como quedó demostrado dentro del escrito que hoy recurre. En tal sentido, no puede tener como una segunda notificación por el simple hecho de que un funcionario en aplicación del princi pio de colaboración armónica entre entidades haya remitido nuevamente el mandamiento de pago para la respectiva revisión del expediente. Se reitera la diligencia de notificación del mandamiento de pago, se surtió el día 05 de agosto del 2022”.

49. Ahora bien, al revisar el contenido de la demanda, la UGPP no planteó el concepto de violación dirigido a atacar la legalidad de esas decisiones, sino que la argumentación de este acápite apuntó a cuestionar la integración del título ejecutivo,la competencia de la UGPP y la configuración de la prescripción, lo que quiere decir que insistió en la prosperidad de las excepciones que fueron rechazadas por extemporáneas y que no fueron objeto de pronunciamiento por la demandada en los actos acusados.

50. Así las co sas, la Sala concluye que los fundamentos de hecho y de derecho invocados en la demanda no soportan las pretensiones formuladas, de suerte que las normas violadas y el concepto de su violación no atacan las decisiones

50. Así las co sas, la Sala concluye que los fundamentos de hecho y de derecho invocados en la demanda no soportan las pretensiones formuladas, de suerte que las normas violadas y el concepto de su violación no atacan las decisiones adoptadas en los actos acusados, lo que apareja el incumplimiento del requisito formal previsto en el aludido el artículo 162 del CPACA. Al tiempo que la motivación de los actos administrativos demandados no fue controvertida por la demandante.

Precisamente, ese es el objeto del control de legalidad de los actos administrativos que se pretende con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, es decir, cuestionar los fundamentos jurídicos de la administración; de allí que el mencionado requisito de la demanda tenga como propó sito informar al juez qué normas han sido violadas por la administración y porqué. Como en este caso, las normas violadas y el concepto de violación son ajenos a la decisión administrativa y a su fundamentación fáctica y jurídica, para la Sala, se encuentr a probada la excepción de ineptitud de la demanda por ausencia del requisito formal enunciado en el numeral 4 del artículo 162 del CPACA.

51. Si bien el juez contencioso en su calidad de director del proceso está en el deber de conducir el debate, el eje rcicio de esa facultad encuentra límites en el principio de congruencia que se exige de la sentencia, conforme con lo previsto en el artículo 281 del CGP, como ya se explicó5.

52. Por otra parte, debe precisarse que la actora no podía introducir argumentos para desvirtuar la extemporaneidad de las excepciones en la etapa de las alegaciones finales para controvertir la legalidad de los actos demandados en orden

52. Por otra parte, debe precisarse que la actora no podía introducir argumentos para desvirtuar la extemporaneidad de las excepciones en la etapa de las alegaciones finales para controvertir la legalidad de los actos demandados en orden

5 Providencia del 30 de agosto de 2016, (exp. 20366, CP. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas).a que prosperaran las pretensiones de la demanda, pues no es el momento procesal oportuno para formular planteamientos novedosos ajenos al escrito inicial, cambiar los fundamentos fácticos ni incluir nuevos cargos. En efecto, la finalidad de los alegatos de conclusión consiste en que las partes expongan sus apreciaciones sobre las pruebas pra cticadas y reiteren sus argumentos respecto de las pretensiones y defensas ya planteadas, mas no en abrir un nuevo debate.

53. En suma, ante el incumplimiento del requisito formal de la demanda , y acorde con lo establecido en el inciso segundo del 187 CPACA 6, se declarará probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por falta de requisitos formales. Al respecto, tras la prosperidad de dicha excepción, el Consejo de Estado de forma reiterada ha resuelto inhibirse de emitir pronunciamiento de fondo frente a las pretensiones de la demanda, como por ejemplo ante la proposición jurídica incompleta, al señalar que “(...) acorde con lo establecido en el inciso segundo del 187

CPACA, se declarará probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por indebida individualización de pretensiones, lo que a su vez impide emitir pronunciamiento de fondo” 7. Por consiguiente, la Sala se inhibirá de pronunciarse de

CPACA, se declarará probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por indebida individualización de pretensiones, lo que a su vez impide emitir pronunciamiento de fondo” 7. Por consiguiente, la Sala se inhibirá de pronunciarse de fondo frente a las pretensiones formuladas por la actora como consecuencia de la prosperidad de la excepción previa.

Condena en costas

54. Para decidir sobre la condena en costas en esta instancia, la Sala adoptará la posición actual del Consejo de Estado, definida en la sentencia del 23 de septiembre del 20258, en la que fijó los siguientes criterios de decisión sobre la imposición de la condena en costas en los asuntos de los que conoce ordinariamente la Sección

Cuarta:

1. En los medios de control de simple legalidad o constitucionalidad no se impondrá la condena en costas, con fundamento en la exoneración que el

6 «En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada». 7 Sentencia del 31 de agosto de 2023 (Exp. 26583 CP. Wilson Ramos Girón) 8 Sección Cuarta, Exp. 001-23-33-000-2020-00668-01 (28292), C.P. Wilson Ramos Girón.artículo 188 del CPACA contempla para los procesos en los que se ventile un interés público.

1. Pero aun en esos casos, se impondrá la conden a en costas, con fundamento en el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, cuando se determine que no se cumplieron los requisitos exigidos en los ordinales 2.º y 4.º del artículo 162 del CPACA o cuando se establezca que se promovió un desgaste innecesario del

cumplieron los requisitos exigidos en los ordinales 2.º y 4.º del artículo 162 del CPACA o cuando se establezca que se promovió un desgaste innecesario del aparato judicial.

1. En el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que conoce ordinariamente la Sección Cuarta del Consejo de Estado, solo se i