TA MAG - 47-001-2333-000-2021-00226-00-(06-10-2021)

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA

DESPACHO 01

Magistrada ponente: MARTHA LUCÍA MOGOLLÓN SAKER

Santa Marta D.T.C.H., seis (6) de octubre de dos mil veintiuno (2021)

Radicación número: 47-001-2333-000-2021-00226-00

Actor: Luis Antonio De Ávila Cerpa

Demandado: Departamento del Magdalena -Asamblea Departamental

del Magdalena -Hospital Universitario Julio Mendez

Barreneche Referencia: Nulidad Simple Tema: Resuelve medida cautelar

AUTO DE TRÁMITE PRIMERA INSTANCIA

Revisada la solicitud de suspensión provisional presentada por la parte actora y vencido el término de traslado otorgado a la contraparte, se resuelve su procedencia conforme a las siguientes consideraciones:

I. ANTECEDENTES 1.1.- Trámite procesal

El señor Luis Antonio de Ávila Cerpa, quien actúa a nombre propio, presentó demanda de nulidad simple en contra de l Departamento del Magdalena -Asamblea Departamental del Magdalena con la finalidad que se efectúen las siguientes declaraciones:

Que se decrete la nulidad de la Ordenanza N° 084 del 3 de diciembre de 2018 expedida por Asamblea Departamental del Magdale na, “ Por medio de la cual se cambia la denominación del Hospital Universitario Fernando Troconis y se dictan otras disposiciones”.

Con la demanda, el señor Luis Antonio De Ávila Cerpa presentó solicitud de suspensión provisional del acto acusado en razón a que el demandado no tenía la competencia para expedir dicha ordenanza, siendo esto contrario a la Constitución y la ley, por no

Con la demanda, el señor Luis Antonio De Ávila Cerpa presentó solicitud de suspensión provisional del acto acusado en razón a que el demandado no tenía la competencia para expedir dicha ordenanza, siendo esto contrario a la Constitución y la ley, por no tener la facultad de cambiar el nombre a entidades de carácter departamental, además de que el nuevo nombre debí a incluirse la expresión "Empresa Social del Estado”, lo cual fue omitido por la Asamblea transgrediendo el articulo 300 de la Carta Política.

La demanda fue presentada el 15 de junio de 2021, siendo admitida por auto del 28 de junio de 2021 , y mediante providencia separada de la misma fecha se corrió traslado de la solicitud de medida cautelar.Radicación número: 47-001-2333-000-2021-00226-00

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1.2Fundamento de la solicitud de medida cautelar Como fundamento, el señor Luis Antonio de Ávila Cerpa indicó que la solicitud de medida cautelar es procedente, en síntesis, por las siguientes razones: adujo en primer lugar que, de acuerdo al artículo 300 de la Constitución Política de Colombia , no corresponde a las Asambleas Departamentales cambiar el nombre de los hospitales, el cual además debe cumplir con los requisitos señalados por el artículo 195 de la Ley 100 de 1993, esto es, indicar siempre la expresión “Empresa Social del Estado”. En tal sentido, enfatizó que la Asamblea Departamental del Magdalena en Ordenanza N° 084 del 3 de diciembre de 2018 publicada en la gaceta departamental 8.017 del 4 de diciembre de esa anualidad, argumentó cambiar el no mbre del Hospital

N° 084 del 3 de diciembre de 2018 publicada en la gaceta departamental 8.017 del 4 de diciembre de esa anualidad, argumentó cambiar el no mbre del Hospital Universitario Fernando Troconis por el de Hospital Universitario Julio Mendez Barreneche, con base en las facultades señaladas en el artículo 300 de la Constitución Nacional, sin tener la competencia para hacerlo , razón por la cual debe decretarse la nulidad conforme lo consagrado en el artículo 137 del CPACA. 1.3.- Traslado a la parte demandada

Dentro del término de traslado el Departamento del Magdalena no descorrió el traslado de la medida cautelar.

Por su parte, la E.S.E. Hosp ital Universitario Julio Mendez Barreneche a través de apoderado judicial, manifestó que las medidas inmersas en el presente proceso de nulidad simple se hallan reguladas por la ley 1437 de 2011 la cual indica en el artículo 231 los requisitos determinantes para decretar dicha medida cautelar , conforme a los cuales, le corresponde al demandan te acreditar mediante documentos, información o cualquier medio de prueba valido al interior del proceso, lo gravoso que sería negar la medida cautelar y así mismo un perjuicio irremediable, presupuestos que no se cumplen, omitiendo el señor Luis de Avila aportar prueba alguna o argumentos suficientes para acreditar un perjuicio irremediable.

Sumado a lo anterior, manifestó su oposición a la declaratoria de la medida cautelar de suspensión de la ordenanza acusada, al considerar que los fines que con ella se persiguen no tiene impacto favorable alguno, así como tampoco se está evitando la causación de un perjuicio irremediable, o la protección de algún interés general.

de suspensión de la ordenanza acusada, al considerar que los fines que con ella se persiguen no tiene impacto favorable alguno, así como tampoco se está evitando la causación de un perjuicio irremediable, o la protección de algún interés general.

Finalmente, insistió en que no reposa prueba alguna que logre acreditar el perjuicio sobre el interés general de negarse la medida cautelar, más allá de la ordenanza demandada y que será objeto de estudio por parte de la Corporación. Así mismo, puso de presente que no se encuentran amenazados derechos de carácter colectivo, pues el demandante solo se limitó a solicitar una cautela sin mayor carga argumentativa que la relatada en los hechos y el concepto de violación, sin resaltar cual seria el perjuicio irremediable que se generaría o los motivos serios que llevaren a considerar que de no decretarse la medida los efectos de la sentencia serian nugatorios.Radicación número: 47-001-2333-000-2021-00226-00

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II. CONSIDERACIONES 2.1.-De los presupuestos para el decreto de las medidas cautelares de suspensión provisional de los actos administrativos, y las positivas.

La suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo se erige como la única medida cautelar posible en el control de legalidad de dichos actos, inclusive con origen constitucional directo, según lo dispuesto en su artículo 238. En cuanto a los requisitos que deben verificarse para que el Juez acceda a su decreto, el artículo 231 del CPACA se refiere a ellos en los siguientes términos:

“ARTÍCULO 231. REQUISITOS PARA DECRETAR LAS MEDIDAS

requisitos que deben verificarse para que el Juez acceda a su decreto, el artículo 231 del CPACA se refiere a ellos en los siguientes términos:

“ARTÍCULO 231. REQUISITOS PARA DECRETAR LAS MEDIDAS CAUTELARES. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del a cto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos.”

(Resaltado fuera del texto original)

Mediante pronunciamiento de importancia jurídica del 17 de marzo de 2015, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del H. Consejo de Estado con ponencia de la Dra. Sandra Ibarra Vélez, destacó lo que a continuación se transcribe:

“(…) En este escenario, corresponde al operador judicial en cada caso concreto abordar de manera ponderada y cuidadosa su estudio, analizando inicial o preliminarmente el sometimiento de la decisión administrativa al parámetro normativo invocado, prosperando la medida en aquellos eventos en los que de ese estudio surja del quebrantamiento invocado 1, recayendo sobre él la carga de motivar su decisión, exponiendo las razones que le permitieron acoger o negar la suspensión. (…)

Entonces, las disposiciones precisan que la medida cautelar i) se debe solicitar con fundamento en el mismo

la carga de motivar su decisión, exponiendo las razones que le permitieron acoger o negar la suspensión. (…)

Entonces, las disposiciones precisan que la medida cautelar i) se debe solicitar con fundamento en el mismo concepto de violación de la demanda, o en lo que el demandante sustente al respecto en escrito separado o en la misma demanda, pero en todo caso que sea específica y propia para la procedencia de la medida excepcional, o una expresa remisión a que

2 “De una lectura lógica y razonable del artículo 231 del CPACA se desprende, entonces, que el legislador no pretendió sujetar la procedencia de la suspensión provisional a más requisitos que los estrictamente necesarios para que el fallador se hiciera una primera idea sobre la situación puesta a su conocimiento: normas violadas, razón de la violación y pruebas, si las hay, el resto, obvia y naturalmente corresponde al togado, llamado a determinar si existe o no razón en lo que se alega.”. Tomado del artículo “El resurgimiento normativo y hermenéutico de la suspensión provisional – Idoneidad y eficacia de la medida cautelar”, escrito por el Doctor Alberto Yepes Barreiro para el Libro “Sociedad, Estado y Derecho. Homenaje a Álvaro Tafur Galvis” – Tomo II, Universidad del Rosario, págs. 217 y 218.Radicación número: 47-001-2333-000-2021-00226-00

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el apoyo de la medida se soporta en el concepto de violación y ii) al resolver se debe indicar si la violación de las disposiciones invocadas surge de la confrontación entre el acto demandado y las no rmas

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el apoyo de la medida se soporta en el concepto de violación y ii) al resolver se debe indicar si la violación de las disposiciones invocadas surge de la confrontación entre el acto demandado y las no rmas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. (…)

Aunado a lo anterior, el inciso primero del artículo 231 del Código Administrativo y de lo Contencioso Administrativo le impone al interesado la carga de acreditar sumariamente la existencia de perjuicios, cuando quiera que solicite el restablecimiento del derecho e indemnización de los citados perjuicios, exigencia que no implica otra cosa que demostrar ante el operador judicial que resolverá su caso que l a tardanza del proceso podría configurar un perjuicio.”

(Resaltado fuera del texto original)

2.2.- Verificación de los presupuestos para el decreto de medida cautelar en el sub-lite

1. La suspensión provisional del acto administrativo procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado.

Respecto a este primer presupuesto, es del caso manifestar que dentro del libelo judicial la parte demandante, diseñó un capítulo destinado a solicitar la medida cautelar, sin embargo, resulta imperio so indicar que se limitó a expresar que el fundamento de su solicitud, serian los hechos, pruebas aportadas y normas señaladas como violadas en la demanda, sin que se realizara una mayor practica argumentativa al respecto de la suspensión provisional del acto administrativo acusado.

1. Que la violación surja del análisis del acto demandando y su confrontación

como violadas en la demanda, sin que se realizara una mayor practica argumentativa al respecto de la suspensión provisional del acto administrativo acusado.

1. Que la violación surja del análisis del acto demandando y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Respecto de los alcances y la facultad del Juez Administrativo para anal izar la procedencia de las medidas cautelares de suspensión provisional de los actos administrativos, el H. Consejo de Estado2 indicó:

“En múltiples ocasiones el Consejo de Estado se ha pronunciado sobre la manera como la Ley 1437 de 20115 introdujo una reforma sustancial a la institución de la suspensión provisional. En efecto, ha precisado que en vigencia del Decreto Ley 01 de 1986 esta cautela solo procedía cuando se evidenciaba una «manifiesta infracción»7 de normas superiores por parte de la disposición enjuiciada, mientras que, bajo el marco regulatorio de la citada Ley 1437 de 2011,8 la exigencia de

2 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Consejera Ponente: Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Bogotá D.C., quince (15) de marzo de dos mil diecisiete (2017). No. de Referencia: 11001032500020160048500 No. Interno: 2218-2016. Demandante: Asociación Colombiana de Empresas de Servicios Temporales,1 ACOSET.Radicación número: 47-001-2333-000-2021-00226-00

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verificar la existencia de una in fracción normativa como requisito

Servicios Temporales,1 ACOSET.Radicación número: 47-001-2333-000-2021-00226-00

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verificar la existencia de una in fracción normativa como requisito estructurante de la suspensión provisional al no haber sido calificada por el legislador como tal, no requiere ser manifiesta, es decir, evidente, ostensible, notoria o palmar a simple vista o prima facie.

Entonces, para el caso de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado, el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 establece la exigencia de acreditarse la vulneración de las normas superiores, cuando tal transgresión surja del análisis del act o demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con b ase en una aprehensión sumaria, propia de una etapa en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa, por lo que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normat ivas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final. En este escenario, corresponde al operador judicial, en cada caso concreto, abordar de manera cuidadosa su estudio, analizando inicial o preliminarmente el sometimiento de la decisión administrativa al parámetro normativo invocado.

En suma, si bien la regulación de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo prevista en la Ley

su estudio, analizando inicial o preliminarmente el sometimiento de la decisión administrativa al parámetro normativo invocado.

En suma, si bien la regulación de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo prevista en la Ley 1437 de 2011 le confiere al juez un margen de estudio más amplio del que preveía la legislación anterior sobre la materia, no puede perderse de vista que la contradicción y el análisis entre las normas invocadas y el acto administrativo requiere, entonces, que luego de un estudio de legalidad inicial, juicioso y serio, se pueda arrib ar a la conclusión de que el acto contradice la norma superior invocada, pero, se insiste, exige la rigurosidad del Juez en su estudio con fundamento en el análisis del acto o las pruebas allegadas con la solicitud.”

Bajo el anterior derrotero jurisprudencial, se puede concluir que la Ley 1437 de 2011 faculta al juez para realizar un estudio más amplio del objeto del proceso cuando se presenten solicitudes de medidas cautelares, aun cuando las partes no han ejercido por completo su derecho a la defensa. Es to con el objetivo de poder confrontar las normas que se invocan como violadas y el acto administrativo del cual se solicita la suspensión, para poder determinar si en efecto el acto contradice las normas superiores.

Ahora bien, de la lectura del artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, el mismo establece que necesariamente para encontrar satisfecho los requisitos para el decreto de la cautela, se debe realizar el análisis entre el acto demandando y las normas superiores invocadas como violadas o con las pruebas allegadas con la solicitud.

Analizados los argumentos expuesto por la parte demandante, se observa que dentro

cautela, se debe realizar el análisis entre el acto demandando y las normas superiores invocadas como violadas o con las pruebas allegadas con la solicitud.

Analizados los argumentos expuesto por la parte demandante, se observa que dentro de los mismos no se desarrolló un concepto de violación que le permita al Despacho vislumbrar la necesidad y urgencia de la medida provisional, en el sentido de que seRadicación número: 47-001-2333-000-2021-00226-00

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le ordene a la demandada la suspensión provisional de todos y cada uno de los efectos jurídicos con respecto a la ordenanza N° 084 del 3 de diciembre de 20 18, resultando insuficientes para establecer la presunta violación que se alega y en virtud de la cual sería inminente la referida suspensión del acto administrativo.

Así mismo, de lo esbozado por la parte demandante en la solitud de medida cautelar, no se puede establecer sin margen de duda las infracciones de las que se acusan al acto administrativo que es objeto de control de legalidad, siendo este un requisito fundamental para el decreto de la medida.

Del mismo modo, para el decreto de la medida de suspensión provisional el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 dispone que cuando se deprequen dentro del medio de control de nulidad simple, la violación de las normas señaladas debe surgir del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Así las cosas, este Despacho considera que el señor Luis Antonio de Ávila Cerpa quien actuó en nombre

del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Así las cosas, este Despacho considera que el señor Luis Antonio de Ávila Cerpa quien actuó en nombre propio si bien enunció las normas presuntamente violadas con la ordenanza atacada, dichos argumentos resultan insuficientes para establecer la presunta violación que se alega y en virtud de la cual sería inminente suspender los efectos jurídicos de l acto administrativo. Pues la lectura del capítulo de solicitud de suspensión provisional no ofrece mayores elementos de juicio, que permitan efectuar un análisis jurídico de los actos administrativos de los cuales se solicita la suspensión provisional y las normas que se invocan como transgredidas.

Debe recordar esta Agencia Judicial , que el Consejo de Estado 3 ha desarrollado el artículo 231 del CPACA, haciendo énfasis en la carga procesal que le asiste a quien pretende la medida cautelar, de argumentar claramente su postura, permitiendo al juez observar la incidencia directa de aquellas en el acto administrativo que se considera infractor de normas superiores. En ese entendido, se ha señalado por la jurisprudencia que la debida sustentación de la solicitud, es esencial para el decreto de la medida cautelar, porque es la base o guía inicial del juez para construir la línea argumentativa con la potencialidad e ilación coherente de éxito de las pretensiones. Luego, no es suficiente el cumplimiento formal del acápite en el cual se plantee la solicitud, sin un análisis incisivo que ilumine la difícil y precoz decisión que implica la medida cautelar. Finalmente, a juicio de este Tribunal no se satisfacen los requisitos para el decreto de

solicitud, sin un análisis incisivo que ilumine la difícil y precoz decisión que implica la medida cautelar. Finalmente, a juicio de este Tribunal no se satisfacen los requisitos para el decreto de la medida, debido a que los pr incipales argumentos del extremo activo para solicitar dicha medida se afincaron en que: 1 ) el acto administrativo por medio del cual se cambia la denominación del Hospital Universitario Fernando Troconis a Hospital Universitario Julio Mendez Barreneche fue expedido por la Asamblea Departamental la cual carece de competencia para ello según la Constitución y la Ley; y 2) el incumplimiento de los requisitos señalados por el artículo 195 de la Ley 100 de 1993, el cual señala que el nombre de las empresas sociales de salud deben indicar siempre en su nombre la expresión “Empresa Social del Estado”, sin que exista una

3 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN SEGUNDA. SUBSECCIÓN A. Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ. Auto de fecha 21 de agosto de 2018. Radic ación número: 11001-03-25-000-201700860-00(4661-17).Radicación número: 47-001-2333-000-2021-00226-00

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sustentación de la medida cautelar, que permita efectuar un estudio de fondo, y que los fundamentos de la demanda no puede entrar a suplir los argumentos de la medida. Pues lo cierto es que dichas situaciones no implican de manera automática que el acto administrativo adolezca de nulidad, pues el mismo se expidió precisamente en razón

los fundamentos de la demanda no puede entrar a suplir los argumentos de la medida. Pues lo cierto es que dichas situaciones no implican de manera automática que el acto administrativo adolezca de nulidad, pues el mismo se expidió precisamente en razón de la Constitución y la Ley , de ahí que, respecto de la suspensión de la ordenanza mencionada deberá estudiarse en el curso de la litis por cuanto es precisamente ese el fondo del asunto, sin perjuicio de que posteriormente puedan acaecer situaciones que nuevamente haga necesario el estudio del decreto de una cautela. 2.3. Conclusión

Este Tribunal, en Sala Unitaria de decisión, negará la medida cautelar solicitada por la Luis Antonio de Ávila Cerpa en el sentido de suspender los efectos de la Ordenanza N° 084 del 3 de diciembre de 2018, emanada por la Asamblea Departamental del Magdalena, por medio de la cual se cambia la denominación del Hospital Universitario Fernando Troconis. Lo anterior, por cuanto no se encontraron reunidos los requisitos para el decreto de la medida de suspensión provisional.

En mérito de las consideraciones que anteceden, el Despacho, RESUELVE:

1.- Negar la solicitud de medida cautelar elevada por la Luis Antonio de Ávila Cerpa, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte considerativa del presente proveído. 2.- Advertir a los sujetos procesales que en el trámite del proceso deberán cumplir con lo establecido en el numeral 14 del artículo 78 del Código General del Proceso e inciso 2º del artículo 186 de la Ley 1437 de 20114, esto es, enviar a las demás partes del proceso un ejemplar de los memoriales presentados. El incumplimiento de este

inciso 2º del artículo 186 de la Ley 1437 de 20114, esto es, enviar a las demás partes del proceso un ejemplar de los memoriales presentados. El incumplimiento de este deber puede dar lugar a la apertura de trámites sancionatorios y a la imposición de multas.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MARTHA LUCÍA MOGOLLÓN SAKER

Magistrada

CPL

(DCSB)

4 Modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.