TA MAG - 47-001-3333-001-2021-00145-01-(09-11-2022)

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA

DESPACHO 01

Magistrada ponente: MARÍA VICTORIA QUIÑONES TRIANA

Santa Marta D.T.C.H., nueve (9) de noviembre de dos mil veintidós (2022)

Radicación número: 47-001-3333-001-2021-00145-01

Actor: Administradora Colombiana de Pensiones

(Colpensiones) Demandado: Adolfo Newman Padilla Robles Medio de Control: Nulidad y restablecimiento del derecho Instancia: Segunda Tema: Resuelve apelación de auto contra la providencia que denegó el decreto de medida cautelar

Decide la Corporaci ón el recurso de apelaci ón interpuesto por la parte demandante en contra del auto de fecha 24 de mayo de 2022, proferido por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Santa Marta, que denegó la medida cautelar de suspensión provisional solicitada por la Administradora Colombiana de Pensiones “COLPENSIONES”.

I. ANTECEDENTES

1.1.- Trámite procesal

La Administradora Colombiana de Pensiones “COLPENSIONES”, actuando por intermedio de apoderado, interpuso demanda en ejercicio de la acción de lesividad a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, para que previos los trámites de rigor se dejara sin efecto la Resolución No. 3960 de 21 de noviembre de 2001, por medio de la cual la entidad reconoció y ordenó pagar una pensión de vejez al señor Adolfo Newman Padilla, efectiva a partir del 1 de abril de 2000 ; correspondiéndole el conocimiento del proceso al Juzgado Primero

la entidad reconoció y ordenó pagar una pensión de vejez al señor Adolfo Newman Padilla, efectiva a partir del 1 de abril de 2000 ; correspondiéndole el conocimiento del proceso al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Santa Marta.

La demandante también solicitó la suspensión provisional de dicho acto administrativo, la cual fue denegada por el a-quo mediante auto de 24 de mayo de 2022. 1

1 PDF “01Demanda”, pág. 12, obrante en el fólder “PrimeraInstancia”, accesible en https://etbcsjmy.sharepoint.com/personal/j01admsmta_cendoj_ramajudicial_gov_co/_layouts/15/onedrive.aspx?ga=1&i d=%2Fpersonal%2Fj01admsmta%5Fcendoj%5Framajudicial%5Fgov%5Fco%2FDocuments%2FE XPEDIENTES%

20PROCESOS%20JUDICIALES%2FNULIDAD%20Y%20RESTABLECIMIENTO%2F2021%2F470013333001202100 14500%2FPrimeraInstanciaPágina 2 de 8

Inconforme con la decisión, la parte actora presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación en contra del citado auto 2, hasta que finalmente, por proveído de 30 de junio de 2021, el Juzgado Cuarto, dispuso no reponer el auto y concedió el recurso de apelación interpuesto de forma subsidiaria. 3

II. LA PROVIDENCIA OBJETO DE RECURSO

El Juzgado Primero Administrativo de Santa Marta mediante auto de 24 de mayo de 2022 resolvió denegar la medida cautelar de suspensión

de forma subsidiaria. 3

II. LA PROVIDENCIA OBJETO DE RECURSO

El Juzgado Primero Administrativo de Santa Marta mediante auto de 24 de mayo de 2022 resolvió denegar la medida cautelar de suspensión provisional de la Resolución No. 3960 de 21 de noviembre de 2021, sustentada en el argumento de que la misma no estaba llamada a prosperar por cuanto lo pretendido no iba dirigido a proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, sino a impedir la ejecución del acto administrativo acusado.

III. EL RECURSO DE APELACIÓN

La parte demandante interpuso y sustentó recurso de reposición y en subsidio de apelación en contra del auto de 24 de mayo de 2022, indicando expresamente que el acto acusado deb ía ser suspendido, por cuanto a su juicio, al señ or ADOLFO NEWMAN PADILLA ROBLES le fue reconocida una pensión de vejez sin tener derecho a la misma. Sostuvo igualmente que a la fecha el demandado recibe dos pensiones de vejez, una reconocida por el I nstituto de Seguros Sociales (hoy Colpensiones), y otra por la UGPP, lo cual infringe de forma directa los artículos 48 y 128 de la Constitución Política de Colombia.

IV. CONSIDERACIONES DEL TRIBUNAL

4.1.- Competencia

El art ículo 153 del CPACA dispone que los Tribunales Administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnaci ón, as í

El art ículo 153 del CPACA dispone que los Tribunales Administrativos conocerán en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los jueces administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnaci ón, as í como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda.

Quiere decir lo anterior que en efecto el Tribunal ostenta competencia para conocer en segunda instancia el asunto de la referencia, pues el artículo 243 de la Ley 1437 de 20114, modificado por el artículo 62 de la

2 PDF “19AutoNiegaMedida”, ídem 3PDF “29AutoConcedeApelación”, ídem. 4 ARTÍCULO 243. Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia:Página 3 de 8

Ley 2080 de 2021, dispone en su numeral 5° que el auto que resuelva sobre medida cautelar es pasible del recurso de alzada.

4.2.- Problema jurídico y tesis del Tribunal

Debe determinar el Tribunal si debe confirmarse o revocarse la decisión de primera instancia, que denegó el decreto de la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de la Resolución No. 3960 de 21 de noviembre de 2001, por medio de la cual el Instituto de Seguros Sociales (hoy Colpensiones) reconoció pensión de vejez a favor del señor

ADOLFO NEWMAN PADILLA ROBLES.

Tesis del Tribunal: Confirmar la decisión adoptada por el A-quo como se sustenta a continuación.

4.3.-Del estudio del caso concreto

ADOLFO NEWMAN PADILLA ROBLES.

Tesis del Tribunal: Confirmar la decisión adoptada por el A-quo como se sustenta a continuación.

4.3.-Del estudio del caso concreto

Tal como se expresó en precedencia, la Administradora demandante solicitó se decretara la suspensión provisional de la Resolución No. 3960 de 3960 de 21 de noviembre de 2001, por medio de la cual el Instituto de Seguros Sociales (hoy Colpensiones) reconoció una pensión de veje z a favor del señor ADOLFO NEWMAN PADILLA ROBLES. 5

Como fundamento de la misma, COLPENSIONES planteó que el acto administrativo acusado vulneraba los artículos 48 y 128 de la Constitución Política, y el artículo 20 del Acuerdo 049 de 1990, toda vez que al demandado le fue reconocida pensión de vejez por parte de la extinta Caja Nacional de Previsión Social (hoy Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales) a través de la Res. No. 9222 de 6 de agosto de 1996, con estatus jurídico del 28 de mar zo de 1995, por una cuantía inicial de $203.633; y que posteriormente, el Instituto de Seguros Sociales (hoy COLPENSIONES) reconoció a favor del señor PADILLA ROBLES pensión de vejez mediante la Res. No. 3960 de 21 de noviembre de 2000, efectiva a partir del 1 de abril de 2000.

Expresa igualmente que a la fecha, el demandado se encuentra en estado activo, recibiendo una mesada de $908.526; y que de persistir los efectos del acto administrativo, se seguirán pagando valores a una persona que

Expresa igualmente que a la fecha, el demandado se encuentra en estado activo, recibiendo una mesada de $908.526; y que de persistir los efectos del acto administrativo, se seguirán pagando valores a una persona que no debe pe rcibirlos, sumas que a su juicio muy difícilmente podrán

“(…)

“5. El que decrete, deniegue o modifique una medida cautelar.

(…)” 5 PDF “01Demanda”, pág. 12, obrante en el f ólder “PrimeraInstancia”, accesible en https://etbcsjmy.sharepoint.com/personal/j01admsmta_cendoj_ramajudicial_gov_co/_layouts/15/onedrive.aspx?ga=1&i d=%2Fpersonal%2Fj01admsmta%5Fcendoj%5Framajudicial%5Fgov%5Fco%2FDocuments%2FE XPEDIENTES%

20PROCESOS%20JUDICIALES%2FNULIDAD%20Y%20RESTABLECIMIENTO%2F2021%2F470013333001202100 14500%2FPrimeraInstanciaPágina 4 de 8

recuperarse, causando con ello graves y enormes perjuicios a la entidad y afectando la estabilidad financiera del Sistema General de Pensiones.

A través de proveído de fecha 24 de mayo de 2022 6, el a quo denegó la medida cautelar solicitada, sustentado en el hecho de que la misma no estaba llamada a prosperar por cuanto lo pretendido no iba dirigido a proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, sino a impedir la ejecución del acto administrativo acusado.

4.3.1. -De los presupuestos para el decreto de las medidas

proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, sino a impedir la ejecución del acto administrativo acusado.

4.3.1. -De los presupuestos para el decreto de las medidas cautelares de suspensión provisional de los actos administrativos, y las positivas

La suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo se erige como la única medida cautelar posible en el control de legalidad de dichos actos, inclusive con origen constitucional directo, según lo dispuesto en su artículo 238. En cuanto a los requisitos que deben verificarse para que el Juez acceda a su decreto, el artículo 231 del CPACA se refiere a ellos en los siguientes términos:

“ARTÍCULO 231. REQUISITOS PARA DECRETAR LAS MEDIDAS CAUTELARES. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos.”

(Resaltado fuera del texto original)

Mediante pronunciamiento de importancia jurídica del 17 de marzo de 2015, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del H. Consejo de Estado con ponencia de la Dra. Sandra Ibarra Vélez, destacó lo que a continuación se transcribe:

2015, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del H. Consejo de Estado con ponencia de la Dra. Sandra Ibarra Vélez, destacó lo que a continuación se transcribe:

“(…) En este esce nario, corresponde al operador judicial en cada caso concreto abordar de manera ponderada y cuidadosa su estudio, analizando inicial o preliminarmente el sometimiento de la decisión administrativa al parámetro normativo invocado, prosperando la medida en aquellos eventos en los que de ese estudio surja del quebrantamiento invocado7, recayendo sobre él la carga de motivar su decisión,

6 PDF 19AutoNiegaMedida, ídem. 7 De una lectura lógica y razonable del artículo 231 del CPACA se desprende, entonces, que el legislado r no pretendió sujetar la procedencia de la suspensión provisional a más requisitos que los estrictamente necesarios para que el fallador se hiciera una primera idea sobre la situación puesta a su conocimiento:Página 5 de 8

exponiendo las razones que le permitieron acoger o negar la suspensión. (…)

Entonces, las disposi ciones precisan que la medida cautelar i) se debe solicitar con fundamento en el mismo concepto de violación de la demanda, o en lo que el demandante sustente al respecto en escrito separado o en la misma demanda , pero en todo caso que sea específica y propia para la procedencia de la medida excepcional, o una expresa remisión a que el apoyo de la medida se soporta en el concepto de violación y ii) al resolver se debe indicar si la violación de las disposiciones invocadas surge de la confrontación entre el acto demandado y las normas superiores invocadas como

expresa remisión a que el apoyo de la medida se soporta en el concepto de violación y ii) al resolver se debe indicar si la violación de las disposiciones invocadas surge de la confrontación entre el acto demandado y las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

(…)

Aunado a lo anterior, el inciso primero del artículo 231 del Código Administrativo y de lo Contencioso Administrativo le impone al interesado la carga de acreditar sumariamente la existencia de perjuicios, cuando quiera que solicite el restablecimiento del derecho e indemnización de los citados perjuicios , exigencia que no implica otra cosa que demostrar ante el operador judicial que resolverá su caso que la tardanza del proceso podría configurar un perjuicio.”

(Resaltado fuera del texto original)

4.3.2.- Verificación de los presupuestos para el decreto de medida cautelar en el sub-lite

1. La suspensión provisional del acto administrativo procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado.

Respecto a este primer presupuesto, es del caso manifestar que dentro del petitum la parte demandante, Colpensiones, diseñó un capítulo destinado a explicar las razones por las cuales debe accederse a la medida cautelar e indica las normas legales que sirven de fundamento para la solicitud de suspensión provisional de las resoluciones acusadas.

En ese orden, la parte de mandante cumplió con la carga argumentativa de exponer en la demanda las razones por las cuales considera que es procedente el decreto de la medida cautelar en el caso concreto.

En ese orden, la parte de mandante cumplió con la carga argumentativa de exponer en la demanda las razones por las cuales considera que es procedente el decreto de la medida cautelar en el caso concreto. ii) Que la violación surja del análisis del acto demandando y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

normas violadas, razón de la violación y prue bas, si las hay, el resto, obvia y naturalmente corresponde al togado, llamado a determinar si existe o no razón en lo que se alega.”. Tomado del artículo “El resurgimiento normativo y hermenéutico de la suspensión provisional – Idoneidad y eficacia de la medida cautelar”, escrito por el Doctor Alberto Yepes Barreiro para el Libro “Sociedad, Estado y Derecho. Homenaje a Álvaro Tafur Galvis” – Tomo II, Universidad del Rosario, págs. 217 y 218.Página 6 de 8

Respecto de los alcances y la facultad del Juez Administrativo para analizar la procedencia de las medidas cautelares de suspensión provisional de los actos administrativos, el H. Consejo de Estado8 indicó:

“En múltiples ocasiones el Consejo de Estado se ha pronunciado sobre la manera como la Ley 1437 de 20115 introdujo una reforma sustancial a la institución de la suspensión provisional. En efecto, ha precisado que en vigencia del Decreto Ley 01 de 1986 esta cautela solo procedía cuando se evidenciaba una «manifiesta infracción» de normas superiores por parte de la disposición enjuiciada, mientras que, bajo el marco regulatorio de

En efecto, ha precisado que en vigencia del Decreto Ley 01 de 1986 esta cautela solo procedía cuando se evidenciaba una «manifiesta infracción» de normas superiores por parte de la disposición enjuiciada, mientras que, bajo el marco regulatorio de la citada Ley 1437 de 2011, la exigencia de verificar la existencia de una infr acción normativa como requisito estructurante de la suspensión provisional al no haber sido calificada por el legislador como tal, no requiere ser manifiesta, es decir, evidente, ostensible, notoria o palmar a simple vista o prima facie.

Entonces, para el caso de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado, el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 establece la exigencia de acreditarse la vulneración de las normas superiores, cuando tal transgresión surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una etapa en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa, por lo que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final. En este escenario, corresponde al operador judicial, en cada caso concreto, abordar de manera cuidadosa su estudio, analizando inicial o preliminarmente el sometimiento de la decisión administrativa al parámetro normativo invocado.

En suma, si bien la regulación de la medida cautelar de

concreto, abordar de manera cuidadosa su estudio, analizando inicial o preliminarmente el sometimiento de la decisión administrativa al parámetro normativo invocado.

En suma, si bien la regulación de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo prevista en la Ley 1437 de 2011 le confiere al juez un margen de estudio más amplio del que preveía la legislación anterior sobre la materia, no puede perderse de vista que la contradicción y el análisis entre las normas invocadas y el acto administrativo requiere, entonces, que luego de un estudio de legalidad inicial, juicioso y serio, se pueda arribar a la conclusión de que el acto contradice la norma superior invocada, pero, se insiste, exige la rigurosidad del Juez en su estudio con fundamento en el análisis del acto o las pruebas allegadas con la solicitud.” Bajo el anterior derrotero jurisprudencial, se puede concluir que la Ley 1437 de 2011 faculta al juez para realizar un estudio más amplio del objeto del proceso cuando se presenten solicitudes de medidas

8 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Secci ón Segunda. Subsección B. Consejera

Ponente: Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Bogotá D.C., quince (15) de marzo de dos mil diecisiete (2017). No. de Referencia: 11001032500020160048500 No. Interno: 2218-2016. Demandante: Asociación Colombiana de Empresas de Servicios Temporales,1 ACOSET.Página 7 de 8

cautelares, aun cuando las partes no han ejercido por completo su derecho a la defensa. Esto con el objetivo de poder confrontar las normas

Empresas de Servicios Temporales,1 ACOSET.Página 7 de 8

cautelares, aun cuando las partes no han ejercido por completo su derecho a la defensa. Esto con el objetivo de poder confrontar las normas que se invocan como violadas y el acto administrativo del cual se solicita la suspensión, para poder determinar si en efecto el acto contradice las normas superiores.

Ahora bien, de la lectura del artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, el mismo establece que, necesariamente para encontrar satisfechos los requisitos para el decreto de la cautela, se debe realizar el análisis entre el acto demandando y las normas superiores invocadas como violadas, o con las pruebas allegadas con la solicitud. Adicionalmente, la norma referida agrega que, cuando se trate de proceso de nulidad y restablecimiento del derecho existe el deber por parte de quien solicita, probar el perjuicio que se le está causando con los actos objeto de estudio de legalidad.

Analizados los argumentos presentados por la parte demandante, los mismos se circunscriben a expresar que el acto acusado (que dispuso el reconocimiento y pago de una pensión de vejez a favor del señor PADILLA ROBLES) vulnera flagrantemente las normas superiores invocadas , por cuanto éste ya disfrutaba de una prestación periódica similar a cargo de la UGPP, reconocida desde el año 1996.

A partir de lo anterior, y analizados los argumentos expuestos por la parte demandante, no se logra establecer sin margen de dudas las supuestas infracciones cometidas por el acto censurado , pues aunque la parte demandante alega que el demandado recibe dos pensiones a cargo del

demandante, no se logra establecer sin margen de dudas las supuestas infracciones cometidas por el acto censurado , pues aunque la parte demandante alega que el demandado recibe dos pensiones a cargo del Tesoro Nacional, en el plenario no obra ningún documento q ue permita acreditar que de forma simultánea éste recibe de forma simultánea una pensión a cargo de la UGPP; lo que supone que no resulte posible de la simple confrontación legal determinar en este preciso instante procesal la vulneración de normas superiores a la que hace referencia la entidad.

4.3.3Conclusión

Así, de cara a los argumentos planteados en la solicitud de la medida cautelar presentada por la parte actora, se resalta la necesidad de llevar hasta su finalización el presente proceso, con el objeto de determinar si ciertamente el acto administrativo que reconoció la prestación periódica a favor del señor PADILLA ROBLES y a cargo de la demandante no se encuentra ajustado a las normas aplicables.

De conformidad con los motivos expuestos , el despacho estima que no están dados los supuestos para decretar la medida cautelar solicitada por la Administradora Colombiana de Pensiones y, como consecuencia, se confirmará el auto de fecha 24 de mayo de 2022, proferido por el Juzgado Primero Admini strativo del Circuito de Santa Marta, que denegó la solicitud de suspensión provisional de l os efectos de la Resolución GNRPágina 8 de 8

3960 de 21 de noviembre de 2001 , a través de la cual se reconoció pensión de vejez a favor del señor ADOLFO NEWMAN PADILLA ROBLES , por cuanto no se encontraron colmados los requisitos para el decreto de la cautela antes citada.

pensión de vejez a favor del señor ADOLFO NEWMAN PADILLA ROBLES , por cuanto no se encontraron colmados los requisitos para el decreto de la cautela antes citada.

En mérito de lo expuesto, el Despacho RESUELVE:

1.- Confirmar el auto de fecha 24 de mayo de 2022, proferido por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Santa Marta, que denegó la solicitud de suspensión provisional de los efectos de la Resolución GNR 3960 de 21 de noviembre de 2001, a través de la cual se reconoció pensión de vejez a favor del señor ADOLFO NEWMA N PADILLA ROBLES, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.

2.- Notifíquese la presente decisión a las partes.

3.- Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente a su juzgado de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MARÍA VICTORIA QUIÑONES TRIANA

Magistrada

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la fecha de su encabezado, a través del aplicativo SAMAI para Tribunales Administrativos, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el link

https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx

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