TA MAG - 47-001-3333-003-2018-00123-01-(05-10-2022)

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TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA

Magistrada sustanciadora: MARIBEL MENDOZA JIMÉNEZ OMBIA e Santa Marta, cinco (05) de octubre de dos mil veintidós (2022) RADICACIÓN: 47-001-3333-003-2018-00123-01

DEMANDANTE: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN

PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA

PROTECCIÓN SOCIAL-UGPP

DEMANDADO: BELINDA FERREIRA DAZA Y ABRAHAM MANUEL

GRANADOS

MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

ASUNTO: APELACIÓN CONTRA AUTO QUE NIEGA MEDIDA CAUTELAR Procede esta Corporación a decidir el recurso de apelación interpuesto por la UNIDAD ADMINISTRATIVA DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) contra la providencia del 24 de febrero del 2018, por medio cual el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Santa Marta decidió negar una medida cautelar complementaria solicitada por la parte demandante. l ANTECEDENTES 1.1. Fundamento de lasolicitud de medida cautelar.

LA UNIDAD ADMINISTRATIVA DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGPP presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la señora Belinda Isabel Ferreira Daza y el

joven Abraham Manuel Granados, solicitan que se declare la nulidad de la Resolución 142085 del 24 de marzo de 1992 "Por medio de la cual se reconoció la pensión de jubilación convencional al señor Roberto David Goenaga Cotes”, y de la Resolución RDP35172 del 01 de agosto de 2013 “En donde se reconoce la pensión de sobreviviente a la señora Belinda Isabel Ferreira Daza yaljoven Abraham Manuel Granados Ferreria”. En ese sentido, la UGPPsolicitóal Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Santa Marta en esencia la suspensión provisional de los actos administrativos que reconocen la pensión convencional al fallecido Roberto David Goenaga Cotes y la pensión de sobreviviente a la señora Belinda Isabel Ferreira Daza y su hijo Abraham Manuel Granados Ferreira. Afirmando que la empresa Puertos de Colombia al momento de liquidar la pensión del señor Roberto, incrementó el valor de la mesada al tomar losRadicación: 47-001-3333-003-2018-00123-01

Demandante: UGPP Demandado: BELINDA ISABEL FERRERIRA Y OTRO. pág. 2 factores salariales percibidos y el mismo valor de manera proporcional por el mismo periodo de tiempo,loque incrementó el valor de la mesada, de manera que incluyeron factores salariales a los cuales no tenía derecho, como la prima sobre la prima, y tomando el valor percibido y no lo devengado, entre otros, corresponde a la suma de $382.606.95.

Sin embargo, al realizarlaliquidación el GIT determinó que el valor de la mesada realy

legal esde $373.409.21, existiendo una diferencia de valor de $9.197.73,lacual mantiene en el mismovalory condiciones para la señora Belinda Isabelysu hijo Abraham. Dicho error no se ha podido corregir, debido a que los actuales beneficiarios no otorgaron el consentimiento de forma expresa para revocar o modificarelvalor de la mesada, por medio de lasolicitud que se hizo mediante el autoADP 6153 del 18 de junio de 2014. Por tanto, la UGPP funda su petición en los fines y requisitos de la medida cautelar de suspensión provisional, establecidos en los artículos 229, 230 y 231 de la Ley 1437 de 2011. Il. PROVIDENCIA IMPUGNADA En auto del 24 de febrero de 2022, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Santa Marta D.T.C.H., resolvió negar la medida cautelar de suspensión provisional solicitada por la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP, así: “PRIMERO: Negar la medida cautelar solicitada por la parte actora, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Notifíquese la presente providencia por estado electrónico, como lo indica el artículo 201 del C.P.A.C.A., mediante publicación virtual del mismo en la página web de la Rama Judicial.” Para argumentarlo anterior, sostuvo el juez de primera instancia, que, la medida cautelar solicitada guarda una relación directa con las pretensiones dictadas en el escrito de la demanda, sin embargo, no se demostró como lo indica el artículo 229 para su

procedencia, que sea “necesaria para proteger y garantizar provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia”. De igual modo, señaló que no se cumple el requisito de contradicción entre el acto administrativo con las normas superiores que se señalan fueron violadas, debido a que en la demanda no se enuncia con claridad como el acto demandado contraviene las normas superiores invocadas pues la causa de la demanda no es una contradicciónRadicación: 47-001-3333-003-2018-00123-01

Demandante: UGPP Demandado: BELINDA ISABEL FERRERIRA Y OTRO. pág. 3 normativa por un derecho que no se tenía según la ley aplicable, en su lugar, por los hechos y pretensiones manifestadas se trata de un problema hermenéutica que no necesita de la imposición de una medida cautelar para asegurar el cumplimiento de la sentencia.

Finalmente aludió, que el objeto de todo proceso judicial es en últimas, garantizar el ejercicio de derechos fundamentales, entonces, la imposición de una medida cautelar debe adecuarse a ponderar en qué medida se puede ver afectados derechos fundamentales, por lo que un juez debe tener cuidado si la medida cautelar que solicitan en verdad es necesaria para garantizar el objeto del procesoylos efectos de lasentencia. Es decir, su decisión siempre debe estar orientada a causar el menorperjuicio posible a los derechos fundamentales, por consiguiente, al tratarse de actos administrativos que reconocen y ordenan el pago de una pensión, al imponer la medida cautelar se afectaría

derechos fundamentales que están directamente relacionados con el de pensión como lo ha dicho la corte constitucional en la sentencia T-398/13 al momento de definir la naturaleza y finalidad de la pensión de vejez. lll. RECURSO DE APELACIÓN Mediante recurso de apelación contra la providencia del 24 defebrero de 2022 proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Santa Marta D.T.C.H., la apoderada dela Unidad Administrativa Especial de Gestión PensionalyContribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP alegó que contrario a lo manifestado por el Despacho de primera instancia, en el asunto de la referencia si se hizo un análisis de las razones por las cuales resulta procedente la suspensión de los actos administrativos demandados, pues afirmó que es una afectación al tesoro público si se continúa pagando el monto pensional sin que se haga una nueva liquidación conforme a la ley. Citó una providencia del Consejo de Estado del 7 de junio de 1980 en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda,através de la cual se declaró la nulidad delartículo 73 del Decreto 1848 de 1963,relativoa la diferencia que existe en los términos “devengar” y “percibir”: “Al respecto encuentra la sala que devengarypercibir son conceptos diferentes, que en la norma reglamentaria se emplean como términos sinónimos, produciendo una evidente confusión al respecto Devengar es adquirir derecho aalguna percepción o retribución por razón de trabajo, servicio u otro título, comolo define el Diccionario de la Real Academia, cuando percibiresrecibir, obtenerelpago. El primero es un conceptojurídico, el segundo lo es de hecho. No puedenRadicación: 47-001-3333-003-2018-00123-01

Demandante: UGPP

Demandante: UGPP Demandado: BELINDA ISABEL FERRERIRA Y OTRO. pág. 4 pues confundirse los dos conceptosyal hacerlo el artículo 73 del Decreto 1848 lo empleo impropiamente, desnaturalizado el contenido de la norma reglamentada con efectos que pueden ser graves, para los derechos de los empleadosoficialesyporlotanto se impone su anulación...”.

Con base en lo anterior, indicó que en relación con el monto de la pensiónrealizada por el G.I.T., de Puertos de Colombia, el valor de la mesada fue liquidada de forma errada, teniendo en cuenta factores salariales a los cuales no tiene derecho comolaprima sobre prima y tomandoelvalor percibido y no lo devengado. Señaló corresponde a la suma de $382.606.95, sin embargo,al realizarla liquidación el G.I.T., determinó queelvalor de la mesada con los valores reales y legales corresponde a la suma de $373.409.21, existiendo una diferencia en el valor de $9.197.73. Especificó, que el detrimento económico que el acto administrativo demandado está causando al Estado durante los últimos tres años corresponde a la suma de TRES MILLONES CUATROCIENTOS CINCUENTRA Y TRES MIL TRECIENTOS VEINTINUEVEPESOS MIL ($3.453.329), suma que se tomó de la liquidación que la entidad demandanterealizó de los dineros cancelados en exceso a la parte accionada.

IV. TRÁMITE PROCESAL Mediante auto del 18 de marzo de 2022,el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito

de Santa Marta D.C.T.H., concedió el recurso de apelación interpuesto por la apodera de la UGPP en contra de la decisión proferida en fecha de 24 de febrero de 2022, por medio de la se negó la medida cautelar de suspensión provisional solicitada. En ese orden, notificó a las partes de la mencionada providencia. El expediente fue remitido a esta Corporación el 7 de abril de 2022 y correspondió al Despacho 003 proveer sobre el recurso interpuesto.

V. CONSIDERACIONES

6.1. Competencia. Este Tribunal es competente para decidir el recurso en estudio, la petición de la medida cautelar de suspensión provisional de los actos acusados; en virtud de lo dispuesto en los artículos 125 y 233 de la Ley 1437 de 2011. ..Radicación: 47-001-3333-003-2018-00123-01

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Demandado: BELINDA ISABEL FERRERIRA Y OTRO. pág. 5

Asimismo, el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011 en su numeral 2 consagra la procedencia del recurso de apelación contra el auto que decrete una medida cautelar. Así las cosas, el recurso que se resuelve en la presente providencia corresponde a la apelación contra el auto del 24 de febrero de 2022, proferido por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Santa Marta D.T.C.H., medianteelcual se negó una medida cautelar de suspensión provisional de los actos acusados.

5.1, De las medidas cautelares en el CPACA. Las medidas cautelares están previstas en el artículo 229 y ss del C.P.A.C.A para proteger y/o garantizar de manera provisional, el objeto del proceso y laefectividad de la sentencia, sin que está implique prejuzgamiento de parte del Juez o Magistrado: “Artículo 229. Procedencia de medidas cautelares. En todos los procesosdeclarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de sernotificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para protegerygarantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y laefectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capitulo. La decisión sobre la medida cautelarno implica prejuzgamiento.” De igual forma el artículo 230 ibídem señala que las medidas cautelares pueden ser preventivas conservativas, anticipativas o de suspensión como la que se estudia en la presente providencia la cual deberá tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Las medidas de suspensión, por lo general persiguen la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado o de cualquier tipo de procedimiento o de actuación de carácter administrativo. De conformidad con el artículo 231 del C.P.A.C.A, en los requisito para decretar las medidas cautelares son en los siguientes términos:

“Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando sepretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá porviolación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado ysu confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente sepretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos.Radicación: 47-001-3333-003-2018-00123-01

Demandante: UGPP

Demandado: BELINDA ISABEL FERRERIRA Y OTRO. pag. 6

En los demáscasos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos:

1. Quela demandaestérazonablemente fundada en derecho.

2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados.

3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederta.

4. Que, adicionalmente, se cumpla unadelassiguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los

efectos de lasentencia serían nugatorios” Referente a la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo y de las exigencias para su prosperidad, el Consejo de Estado ha señalado lo siguiente": "La nueva norma precisa que: 1a) La medida cautelarse debesolicitar(no es oficiosa), ya con fundamento en el mismo concepto de violación de la demanda, o ya en lo que el demandante sustente al respecto, en escrito separado. Exige que la petición contenga una sustentación específica y propia para la procedencia de la medida excepcional, o una expresa remisión a que el apoyo de lamedida se soporta en el mismo concepto de violación. 2%) La procedencia de la suspensión provisional de los efectos de un acto que se acusa de nulidad puede acontecer si la violación de las disposiciones invocadas, surge, es decir, aparece presente, desde, esta instancia procesal - cuando el proceso apenas comienza-, como conclusión del: ¡) análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas, o, ii) delestudio de las pruebas allegadas con la solicitud. De esta manera, lo que en el nuevo Código representa variación significativa en la regulación de esta figura jurídico-procesal dela suspensión provisional delosefectos, del acto administrativo acusado, con relación al estatuto anterior, radica en que antes era exigencia sine quanon que la oposición normativa apareciera manifiesta por confrontación directa con el acto ó mediante los documentos públicos adicionales con

la solicitud. Entonces ello excluía queel operadorjudicialpudiera incursionaren análisis oestudiopueslatrasgresión debía aparecer prima facie. Ahora, la norma da la apertura de autorizar aljuez administrativo para que desde este momento procesal. obtenga la percepción de si hay tal violación normativa alegada, pudiendo al efecto: 10) realizar análisis entre el acto y las normas invocadas como transgredidas, y 20) que también pueda estudiar las pruebas allegadas con la solicitud. Pero a la vez es necesario que eljuez tenga en cuenta el perentorio señalamiento del 2_ inciso delartículo 229 del C.P.A.C.A.. en cuanto ordena que"ladecisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento”. Así mismo, el Consejo de Estado en sentencia de 15 de febrero de 2018, se pronunció sobre la procedencia de la suspensión provisional de la siguiente manera: “(...) El Consejo de Estado ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre la manera como la Ley 1437 de 2011 introdujo una reforma sustancial al regular la institución dela suspensión provisional, precisando la Corporación, que en vigencia del Decreto Ley 01 de 1984 esta cautela sólo procedía cuando se evidenciase una ! Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Quinta, M.P. Dra. Susana Buitrago Valencia, 24 de enero de 2013.Radicación: 47-001-3333-003-2018-00123-01

Demandante: UGPP

Demandado: BELINDA ISABEL FERRERIRA Y OTRO. pág. 7 «manifiesta infracción» de normas superiores por parte de la disposición enjuiciada, mientras que bajo el marco regulatorio de la citada Ley 1437 de 2011, la exigencia de verificar la existencia de una infracción normativa como requisito estructurante de la suspensión provisional, al no haber sido calificada por el legislador como tal, no requiere ser manifiesta, es decir, evidente, ostensible, notoria, palmar, a simple vista oprima facie . (..), si bien la regulación dela medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, prevista en la Ley 1437 de 2011, le confiere aljuez un margen de estudio más amplio del que preveía la legislación anterior sobre la materia, no puede perderse de vista que la contradicción y el análisis entre las normas invocadas y el acto administrativo exige, entonces, que luego deun estudio de legalidad inicial,juicioso yserio, sepueda arribarala conclusión de que el acto contradice la norma superior invocada, exigiendo, se insiste, la rigurosidad del Juez en su estudio, con fundamento en elanálisis delactoo las pruebas allegadas conlasolicitud (...)”.

La Sala acoge los criterios expuestos en las providencias transcritas y los aplicará al estudiar el caso concreto. 5.2. Caso concreto. En providencia del24de febrero de 2022,el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Santa Marta negó la medida cautelar solicitada, al estimar en qué medida se puede

ver afectados derechos fundamentales, pues, al tratarse de actos administrativos que reconocen y ordenan el pago de una pensión, la medida cautelar afectaría derechos fundamentales queestán directamente relacionados con el reconocimiento de la pensión. Ciertamente, al señor Roberto David Goenaga Cotes (q.e.p.d.) le fue reconocida su pensión de jubilación convencional mediante la Resolución No. 142085 del 24 de marzo de 1992. Posteriormente a través de la Resolución No RDP35172 del 1 de agosto de 2013 se reconoció una pensión de sobreviviente a la señora Belinda Isabel Ferreira Daza y al joven Abraham Manuel Granado Ferreira. Del análisis de los hechos que sustentan el recurso de apelación de alzada,setiene que la UGPP presentó unasolicitud de medida cautelar de suspensión provisional, tendiente a evitar detrimento al erario público, aduciendo que a los demandadosseles ha venido cancelando por concepto de pensión de sobreviviente una suma mayor a la que realmente correspondió altitular Roberto David Goenaga Cotes(q.e.p.d.). No obstante, será con las pruebas aportadas al expediente y un estudio de fondo, en donde se determinará a traves de sentencia de mérito, si existe o no infracción de la norma superior.Radicación: 47-001-3333-003-2018-00123-01

Demandante: UGPP

Demandado: BELINDA ISABEL FERRERIRA Y OTRO. pág. 8

Según lo mencionado en el recurso de apelación interpuesto por la UGPP y en la

demanda, presuntamente existe un detrimento económico que el acto administrativo demandado está causando al Estado durante los últimos tres años, sin embargo, correspondealjuez que conoceelasunto, a través de la decisión que resuelva el fondo del litigio, verificar si los actos administrativos demandados fueron expedidos en contravención de las normas superiores. En este caso,eltema que concierne, versa sobre el monto de una pensión de jubilación convencionalysu posteriorsustitución a los beneficiarios deltitular, por lo cual al imponer una medida cautelar de suspensión provisional de dichos actos administrativos que otorgaron la pensión, hasta tanto se culmine el trámite de la demanda, se verían afectados directamente los derechos fundamentales de los beneficiados de dicha pensión, comoloes, el mínimovital, la seguridad socialyvida digna?,. En otras palabras, se verían afectados quienes dependían económicamente, imposibilitándoles seguir atendiendo sus necesidades de subsistencia, sin que vean alterada su situación social y económica con la que cuentan. Así las cosas, advierte la Sala que no resulta posible en esta etapa procesal determinar si efectivamente los actos administrativos demandandos han vulnerado el ordenamiento jurídico, puessereitera, del simple análisis de confrontación de los actos demandados con las disposiciones invocadas como violadas, y de las pruebas allegadas con la demanda, no se advierte que surja la alegada vulneración, pues se requiere no sólo verificar las disposiciones jurídicas invocadas sino todas aquellas que guarden relación con el asunto de la demanda, es decir es necesario hacer un estudio de fondo para

solucionar la controversia suscitada, entonces decretar la medida cautelar en esta etapa procesal conllevaría, en los términosdelConsejo de Estado, a tomarpartido definitivo en el juzgamiento de los actos demandados. En este orden de ideas, la Sala confirmará la decisión proferida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de la Santa Marta en el auto de fecha 24 de febrero de 2022, mediante la cual se negó la medida cautelar solicitada por la entidad accionante. En mérito de lo expuesto el Tribunal Administrativo del Magdalena, 2 Sentencia T 708/2017. Corte ConstitucionalRadicación: 47-001-3333-003-2018-00123-01

• Demandante: UGPP

Demandado: BELINDA ¡SABEL FERRERIRA Y OTRO. pág. 9

RESUELVE PRIMERO. -CONFÍRMAR la providencia de veinticuatro (24) de febrero de dos mil veintidos (2022), mediante la cual el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Santa Marta negó la medida cautelar de suspensión provisional solicitada por la parte accionante, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 2.- En consecuencia, de lo anterior, una vez ejecutoriada la presente providencia, DEVUÉLVASE elexpediente al juzgado de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

MARIBEado JIME )

, - Magistrada lab:RÍA IQ RIANA SA CASTELLANOSMagistradaMagistrada