TA PUT - 86 001 3333 001 2023 00108 01-(04-12-2025)

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL PUTUMAYO

SALA DE DECISIÓN

MAGISTRADA PONENTE: GLORIA EUGENIA DOMÍNGUEZ BETANCUR

Mocoa, 4 de diciembre de 2025

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 86 001 3333 001 2023 00108 01

Demandante: Ingrid Lorena Burbano Guerrero Demandados: Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Departamento del

Putumayo

Tema: Sanción moratoria docente – Ley 50 de 1990. P rincipio de congruencia

Sentencia de segunda instancia

I. ASUNTO

De conformidad con lo previsto en el artículo 63 A de la Ley 270 de 1996 (adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009), la Sala Plena de esta Corporación, mediante Acuerdo No. 0003 del 2 de septiembre de 2024, estableció un orden temático para la elaboración y estudio preferente de los proyectos de sentencia. Para el efecto, priorizó, entre otros, los procesos cuya solución implique la aplicación de sentencias de unificación o de jurisprudencia reiterada del Consejo de Estado, como ocurre en este c aso en el que se controvierte el reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en la Ley 50 de 1990 a una docente oficial, asunto que fue objeto de unificación por la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante la sentencia SUJ-032-CE-S2-2023 del 11 de octubre de 20231.

En tal virtud, l a Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte

Estado, mediante la sentencia SUJ-032-CE-S2-2023 del 11 de octubre de 20231.

En tal virtud, l a Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 26 de septiembre de 2024 , dictada por el Juzgado Primero Administrativo de Mocoa, que denegó las pretensiones de la demanda.

II. ANTECEDENTES

1. La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho

Por conducto de apoderado judicial, la señora Ingrid Lorena Burbano Guerrero pidió que se declarara la nulidad del oficio No. PUT2022EE031407 del 19 de octubre de 2022 , dictado por el departamento del Putumayo, que negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria establecida en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se reconociera, liquidara y pagara la suma correspondiente a la sanción moratoria derivada del pago extemporáneo del auxilio de cesantías del año 2020, así como la indemnización por el pago tardío de los intereses a las cesantías causados al 31 de diciembre de ese mismo año.

También solicitó que los valores reconocidos sean debidamente indexados y que, además, se liquid aran intereses moratorios. De igual manera, pidió que se

1 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 11 de octubre de 2023, rad. 5746-2022.Radicado: 86 001 33 33 001 2023 00108 01

Demandante: Ingrid Lorena Burbano Guerrero

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Demandante: Ingrid Lorena Burbano Guerrero

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condenara en costas a las entidades demandadas y que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 189 y 192 del CPACA.

2. Hechos jurídicamente relevantes

La señora Ingrid Lorena Burbano Guerrero se desempeña como docente oficial.

El 29 de septiembre de 2022, la demandante solicitó al FOMAG y al departamento del Putumayo el reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en la Ley 50 de 1990, con ocasión del pago extemporáneo del auxilio de cesantías correspondiente al año 2020, así como el pago de los intereses a las cesantías causados a 31 de diciembre de ese mismo año, conforme a la Ley 52 de 1975. El departamento del Putumayo, mediante oficio PUT2022EE0314 del 19 de octubre de 2022, informó a la demandante que su solicitud sería remitida por competencia a la Fiduprevisora S.A., a través del Sistema Único de Radicación Nacional de Prestaciones –IPE–, para el trámite correspondiente. Finalmente, se agotó el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, pero no se logró acuerdo.

3. Concepto de violación

La parte demandante invocó como fundamentos normativos los artículos 13 y 53 de la Constitución Política; los artículos 5 y 15 de la Ley 91 de 1989; el artículo 99 de la Ley 50 de 1990; el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019; el artículo 1° de la Ley

de la Constitución Política; los artículos 5 y 15 de la Ley 91 de 1989; el artículo 99 de la Ley 50 de 1990; el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019; el artículo 1° de la Ley 52 de 1975; el artículo 13 de la Ley 344 de 1996; el artículo 5 de la Ley 432 de 1998 y el artículo 3 del Decreto 1176 de 1991. Sostuvo que el principio de favorabilidad permite aplicar la sanción moratoria prevista en la Ley 50 de 1990 al personal docente oficial afiliado al FOMAG, dado que la Ley 91 de 1989 no contempla una medida equivalente y ello genera un vacío que debe integrarse con la normativa más garantista. Para respaldar su postura, citó, entre otras, las sentencias del 12 de noviembre de 2020 2, 24 de enero de 20193, 21 de febrero de 20194 y la sentencia SU-098 de 2018. Finalmente, señaló que el régimen prestacional docente establece un sistema de cesantías anualizadas que debe cumplir las mismas reglas temporales previstas para los demás servidores públicos: liquidación al 31 de diciembre, pago de intereses antes del 30 de enero y consignación antes del 15 de febrero. Afirmó que en el caso concreto dicho procedimiento no se cumplió, lo que, a su juicio, convierte en exigible la sanción moratoria solicitada.

4. Contestación de la demanda

4.1. Departamento del Putumayo

Mediante apoderado judicial, el departamento del Putumayo se opuso a los hechos y pretensiones de la demanda, y propuso las excepciones de mérito que

4.1. Departamento del Putumayo

Mediante apoderado judicial, el departamento del Putumayo se opuso a los hechos y pretensiones de la demanda, y propuso las excepciones de mérito que denominó: «falta de legitimación en la causa por pasiva» , « inexistencia de la obligación reclamada », «inexistencia de causa para demandar», «frente a los intereses a las cesantías », «improcedencia de la indexación de la sanción moratoria» y «excepción genérica del artículo 282 del código general del proceso en relación del artículo 306 del CPACA».

2 Radicación: 08001-23-33-0002014-00132-01 (1689-2018). 3 Radicación: 76001-23-31-000200900867-01 (4854-2014). 4 Radicación: 54001-23-33-000-2016-00236-01.Radicado: 86 001 33 33 001 2023 00108 01

Demandante: Ingrid Lorena Burbano Guerrero

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En cuanto al fondo del asunto, sostuvo que la Secretaría de Educación no tiene competencia para efectuar el giro de los recursos destinados al pago de las cesantías y de sus intereses, pues su función se limita a l reconocimiento y liquidación de dichas prestaciones . Afirmó que la responsabilidad del pago corresponde a la Nación, a través del Sistema General de Participaciones, cuyos recursos son asignados y transferidos al FOMAG por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Finalmente, indicó que la sanción moratoria prevista en la Ley 50 de 1990 y los

recursos son asignados y transferidos al FOMAG por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Finalmente, indicó que la sanción moratoria prevista en la Ley 50 de 1990 y los intereses moratorios reclamados no resultan aplicables al personal docente afiliado al FOMAG, dado que este se rige por un régimen prestacional diferente (Samai, índice 00003; Samai, primera instancia, índice 00008).

4.2 Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio

El FOMAG no contestó la demanda.

5. La decisión apelada

El Juzgado Primero Administrativo de Mocoa, mediante sentencia del 26 de septiembre de 2024, denegó las pretensiones de la demanda. A juicio del a quo, como la demandante es docente oficial afiliada al FOMAG, se encuentra sometida al régimen anualizado de liquidación de cesantías y, de acuerdo con lo establecido en la sentencia de unificación SUJ-032-CE-S2-2023 del 11 de octubre de 2023, no le es aplicable la sanción moratoria prevista en la Ley 50 de 1990, dado que esta resulta incompatible con el régimen especial que regula las prestaciones del personal docente afiliado al FOMAG. Adicionalmente, sostuvo que tampoco hay lugar al reconocimiento de la indemnización contemplada en la Ley 52 de 1975 por el pago tardío de los intereses del 12 %, por cuanto dicha consecuencia no está prevista en la Ley 91 de 1989 (Samai, índice 00003; Samai, primera instancia, índice 00017).

6. El recurso de apelación

intereses del 12 %, por cuanto dicha consecuencia no está prevista en la Ley 91 de 1989 (Samai, índice 00003; Samai, primera instancia, índice 00017).

6. El recurso de apelación Inconforme con la decisión, la apoderada judicial de la parte demandante apeló.

Pidió que se revocara y que, en su lugar, se accediera a las pretensiones de la demanda. Sostuvo que la decisión de primera instancia desconoció el principio de congruencia, en la medida en que los fundamentos expuestos por el despacho no guardan relación con los hechos ni con las pretensiones formuladas en la demanda. Afirmó que, contrario a lo señalado por el a quo, el presente asunto no se refiere a la sanción moratoria por la consignación tardía de las cesantías regulada en la Ley 50 de 1990, sino al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías , prevista en la Ley 244 de 1995 y modificada por la Ley 1071 de 2006, que, según la apelante, constituye el verdadero objeto del proceso (Samai, índice 00003; Samai, primera instancia, índice 00020).

7. Trámite en segunda instancia

El Tribunal Administrativo del Putumayo, mediante auto del 7 de abril de 2025, admitió el recurso de apelación presentado (Samai, índice 00007).

FOMAG5 se pronunció frente al recurso de apelación interpuesto. Indicó que debía aplicarse la sentencia de unificación SUJ -032-CE-S2-2023 del 11 de octubre de

FOMAG5 se pronunció frente al recurso de apelación interpuesto. Indicó que debía aplicarse la sentencia de unificación SUJ -032-CE-S2-2023 del 11 de octubre de

5 El pronunciamiento se efectuó dentro del término legal previsto en el numeral 4 del artículo 247 del CPACA.Radicado: 86 001 33 33 001 2023 00108 01

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2023, la cual estableció que la sanción moratoria prevista en la Ley 50 de 1990 y la indemnización de la Ley 52 de 1975 no son aplicables a los docentes afiliados al FOMAG, por ser incompatibles con el régimen especial de cesantías regulado por la Ley 91 de 1989 (Samai, índice 00006).

El agente del Ministerio Público guard ó silencio frente al recurso de apelación (Samai, índice 00013).

III. CONSIDERACIONES

1. Competencia

La Sala es competente para resolver el asunto de la referencia, según lo establecido en los artículos 125, numeral 2, y 153 de la Ley 1437 de 2011.

2. Planteamiento y solución del problema jurídico En los términos de la apelación, corresponde a la Sala determinar si el a quo desconoció el principio de congruencia al resolver el asunto con fundamento en la Ley 50 de 1990. De ser así, deberá establecerse si la parte demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006.

Ley 50 de 1990. De ser así, deberá establecerse si la parte demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006. La Sala anticipa que no se vulneró el principio de congruencia , por cuanto la controversia formulada en la demanda se centró en la sanción moratori a prevista en la Ley 50 de 1990. En consecuencia, se confirmará la sentencia apelada. Para llegar a esa conclusión, la Sala desarrollará los siguientes aspectos: i) sobre el principio de congruencia; y ii) análisis del caso concreto.

3. Sobre el principio de congruencia

El principio de congruencia es una manifestación esencial del debido proceso, en cuanto garantiza que la decisión judicial se mantenga dentro del marco fijado por las partes. De conformidad con el artículo 281 del Código General del Proceso, la sentencia: «deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley».

La Corte Constitucional, en sentencia SU-150 de 20216, precisó el alcance de esta garantía al señalar que «opera como mandato general de protección en los distintos procedimientos judiciales, por el cual se concibe que el juez solo decidirá respecto de lo discutido en el proceso y tendrá vedado pronunciarse sobre asuntos diferentes o que no hubiesen conocido los extremos procesales».

Por su parte, el Consejo de Estado , en diversos pronunciamientos7, ha señalado que la congruencia presenta dos dimensiones: la interna y la externa. La primera

hubiesen conocido los extremos procesales».

Por su parte, el Consejo de Estado , en diversos pronunciamientos7, ha señalado que la congruencia presenta dos dimensiones: la interna y la externa. La primera exige coherencia entre la parte motiva y la parte resolutiva de la providencia, mientras que la segunda se refiere a la conformidad entre la decisión adoptada y lo realmente planteado por las partes . Sobre este punto, ha indicado que el principio de congruencia tiene como finalidad «que las partes obtengan una decisión judicial certera sobre el asunto puesto a consideración del juez, al igual que la salvaguarda del debido proceso y del derecho de defensa de las partes, cuya actuación procesal se

6 M.P. Alejandro Linares Cantillo. 7 Ver sentencias: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 16 de agosto de 2002, M.P. Juan Ángel Palacio Hincapié, exp. 12668; Consejo de Estado, Sección Segunda , Subsección B, M.P. Cesar Palomino Cortés, exp. 11001-03-25-000-2013-00838-00; Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 24 de octubre de 2025, exp: 11001 -03-26-000-2025-00018-00; Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 10 de octubre de 2025, exp: 15001-23-33-000-2021-00244-01.Radicado: 86 001 33 33 001 2023 00108 01

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dirige a controvertir los argumentos y hechos expuestos en la demanda, tratándose del

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dirige a controvertir los argumentos y hechos expuestos en la demanda, tratándose del demandado, y en la contestación, si la posición procesal es la del demandante»8. En síntesis, el principio de congruencia impone al juez el deber de ceñirse estrictamente al marco del debate fijado por las partes, sin introducir asuntos que no hayan sido objeto de discusión. En virtud de esta garantía, la decisión judicial debe limitarse a resolver los puntos controvertidos expuestos en la demanda y su contestación, de manera que no es dable pronunciarse sobre temas no sometidos al contradictorio9.

4. Análisis del caso concreto En el recurso de apelación , la parte demandante afirmó que el juez de primera instancia desconoció el principio de congruencia al decidir el asunto con fundamento en la Ley 50 de 1990. A su juicio, dicha decisión no guarda relación con los hechos y pretensiones planteados en la dem anda, en la cual, según dijo, se pretendía el reconocimiento y pago de la sanción moratoria regulada en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006.

Para resolver, la Sala considera pertinente resaltar que , el 29 de septiembre de 202210, la parte actora solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria , con fundamento en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990. En lo pertinente, la solicitud dice: Ordenar el reconocimiento, liquidación y pago en favor de mis poderdantes de la sanción moratoria establecida en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 , causada por la no

dice: Ordenar el reconocimiento, liquidación y pago en favor de mis poderdantes de la sanción moratoria establecida en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 , causada por la no consignación oportuna al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, del valor del auxilio de cesantía correspondiente al año 2020, esto es, desde el 15 de febrero de 2021 y hasta cuando se hizo efectiva la consignación del mismo en la cuenta individual de cada uno de ellos, así como la indemnización por el pago extemporáneo de sus intereses a las cesantías, es decir, desde el 31 de enero de 2021 y hasta cuando efectivamente se efectuó su pago, de acuerdo con lo establecido en el artículo 1 de la Ley 52 de 1975, Ley 50 de 1990 y Decreto 2. 1. 1176 de 1991

En el mismo sentido, en el acápite de «condenas» de la demanda, la parte actora formuló de manera expresa las pretensiones relacionadas con el reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, así como la indemnización por el pago tardío de los intereses a las cesantías conforme al artículo 1° de la Ley 52 de 1975. En particular, solicitó lo siguiente:

Condenar a las demandadas Nación – Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y al Departamento del Putumayo, a reconocer, liquidar y pagar a mi poderdante, la sanción moratoria establecida en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 , equivalente a un (1) día de salario por cada día de retardo en el pago, desde la fecha en que se debió consignar al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del

Ley 50 de 1990 , equivalente a un (1) día de salario por cada día de retardo en el pago, desde la fecha en que se debió consignar al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio el valor correspondiente al auxilio de cesantía del año 2020, es to es, desde el 15 de febrero de 2021, y hasta el momento en que se demuestre la consignación del valor correspondiente en la cuenta individual de mi cliente.

Condenar a las demandadas Nación – Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y al Departamento del Putumayo, a reconocer, liquidar y pagar a mi poderdante, la indemnización por el pago tardío de los intereses de las cesantías causados durante el año 2020, establecida en el artículo 1 de la Ley 52 de 1975, Ley 50 de 1990 y Decreto 1176 de 1991, equivalente al mismo valor de los intereses causados, por haber sido pagados después del 31 de enero de 2021.

Por su parte, el Juzgado Primero Administrativo de Mocoa, mediante sentencia del 26 de septiembre de 2024, negó las pretensiones de la demanda al considerar que la sanción moratoria prevista en la Ley 50 de 1990 es incompatible con el

8 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 10 de octubre de 2025, exp: 15001 -23-33-000-202100244-01. 9 Sentencia del 9 de abril de 2025, exp. 29498, CP Myriam Stella Gutiérrez Argüello.

00244-01. 9 Sentencia del 9 de abril de 2025, exp. 29498, CP Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 10 Samai, índice 00003; Samai, primera instancia, índice 00003, archivo “demanda-anexos”, págs. 22-26.Radicado: 86 001 33 33 001 2023 00108 01

Demandante: Ingrid Lorena Burbano Guerrero

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régimen especial de cesantías regulado por la Ley 91 de 1989. En efecto, el a quo sostuvo que la demandante « es docente en propiedad adscrito al Departamento del Putumayo y desde su vinculación fue afiliado al Fomag por lo que es beneficiario del régimen anualizado de liquidación de cesantías y de acuerdo con la regla jurisprudencial fijada por el Consejo de Estado, la sanción moratoria prevista en la Ley 50 de 1990 cuya aplicación pretende el demandante, es incompatible con el sistema especial que lo beneficia en su condición de docente afiliado al FOMAG . En consecuencia, no tiene derecho al pago de la penalidad».

En ese contexto , la Sala advierte que el debate sustancial se centró exclusivamente en el reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en la Ley 50 de 1990 y de la indemnización por el pago tardío de los intereses a las cesantías. Bajo este entendido, cuando el juez de primera instancia decidió la litis atendiendo las pretensiones formuladas, actuó dentro del marco fijado por las partes, sin apartarse de los hechos ni del objeto del proceso. De ahí que, contrario a lo alegado por el apelante, no se configura un desconocimiento del principio de

atendiendo las pretensiones formuladas, actuó dentro del marco fijado por las partes, sin apartarse de los hechos ni del objeto del proceso. De ahí que, contrario a lo alegado por el apelante, no se configura un desconocimiento del principio de congruencia, entendido como la exigencia de que la decisión judicial corresponda a lo pedido y debatido en el proceso11. Fue la propia demandante quien solicitó el reconocimiento de la sanción moratoria con fundamento en la Ley 50 de 1990, y en esos términos decidió el juez de primera instancia.

Ahora bien, la Sala se abstendrá de pronunciarse sobre el cumplimiento o no de los requisitos para el reconocimiento de la sanción moratoria previstos en la Ley 50 de 1990, así como sobre la procedencia de la indemnización por el pago tardío de los intereses a las cesantías regulada por la Ley 52 de 1975, por cuanto estos aspectos no fueron objeto de discusión en el recurso de apelación. El apelante limitó su inconformidad a afirmar que, desde la demanda, lo pretendido era la aplicación de la sanción moratoria contemplada en la Ley 244 de 1995 y no la prevista en la Ley 50 de 1990, sin controvertir los demás fundamentos de la providencia.

En este orden, y de conformidad con lo establecido en el artículo 32812 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe ceñir su decisión a los argumentos planteados en el recurso de apelación , razón por la cual no resulta procedente emitir pronunciamiento sobre aspectos que no fueron objeto del recurso.

En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia apelada.

5. Costas

procedente emitir pronunciamiento sobre aspectos que no fueron objeto del recurso.

En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia apelada.

5. Costas

Conforme con el artículo 188 del CPACA, en concordancia con el artículo 365 del CGP, se condenará en costas a la parte demandante , porque el recurso de apelación no prosperó.

Por lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Putumayo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

IV. FALLA

1. Confirmar la sentencia del 26 de septiembre de 2024, dictada por el Juzgado Primero Administrativo de Mocoa, por las razones expuestas.

2. Condenar en costas a la parte demandante , de conformidad con la parte motiva.

11 Corte Constitucional, sentencia de unificación 150 de 2021. M.P. Alejandro Linares Cantillo. 12 Artículo 328: “El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.

Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones (…)”Radicado: 86 001 33 33 001 2023 00108 01

Demandante: Ingrid Lorena Burbano Guerrero

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3. Por Secretaría, devolver el expediente al juzgado de origen para lo de su cargo, una vez ejecutoriada esta decisión.

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3. Por Secretaría, devolver el expediente al juzgado de origen para lo de su cargo, una vez ejecutoriada esta decisión.

Notifíquese y cúmplase,

La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

GLORIA EUGENIA DOMÍNGUEZ BETANCUR

Magistrada

MARCO ANTONIO MUÑOZ MERA

Magistrado

MANUEL ALÍ RODRÍGUEZ MUSTAFÁ

Magistrado

Esta decisión se generó con firma electrónica en la plataforma SAMAI, con plena validez y efectos jurídicos, según la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.