TA PUT - Sentencia 02-2022-00292-01 (30-04-2026)

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL PUTUMAYO

SALA DE DECISIÓN

1

Mocoa, treinta (30) de abril de dos mil veintiséis (2026).

Magistrado Ponente: Marco Antonio Muñoz Mera RADICACIÓN: 86001333300220220029201

DEMANDANTE: ISABEL ORTIZ RAMÍREZ

DEMANDADO: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN –

FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES

SOCIALES DEL MAGISTERIO - FOMAG

VINCULADOS: FIDUCIARIA PREVISORA S.A. –

FIDUPREVISORA Y DEPARTAMENTO DEL

PUTUMAYO

MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL

DERECHO

Tema: - Reliquidación pensión – Docente – Factores salariales

SENTENCIA

De conformidad con lo previsto en el artículo 63 A de la Ley 270 de 1996 (adicionado por el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009), la Sala Plena de esta Corporación, mediante Acuerdo No. 0003 del 2 de septiembre de 2024, estableció un orden temático para la elaboración y estudio preferente de los proyectos de sentencia. Asimismo, mediante acuerdo No. 001 del 28 de noviembre de 2025, este Tribunal, adicionó el acuerdo No. 003 del 2 de septiembre de 2024, en el sentido priorizar la elaboración y estudio de los proyectos de sentencia sin sujeción al orden cronológico de turnos, como es el caso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, donde se analiza la reliquidación pensional.

La Sala de Decisión, dentro del término de Ley, procede a decidir lo que en derecho corresponda frente a la apelación presentada por la parte

restablecimiento del derecho, donde se analiza la reliquidación pensional.

La Sala de Decisión, dentro del término de Ley, procede a decidir lo que en derecho corresponda frente a la apelación presentada por la parte demandada, contra la sentencia de 27 de junio de 2024, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Mocoa, que resolvió negar a las suplicas de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1.1 Síntesis de la demanda1 Con la demanda se pretende declarar la nulidad parcial de la Resolución 4614 de 21 de octubre de 2019, mediante la cual se reconoció y ordenó el pago de una pensión de jubilación a favor de la señora Isabel Ortiz Ramírez, respecto del valor de la cuantía de la pensión , con el fin de incluir en la base de liquidación de la pensión la totalidad de los factores salariales percibidos durante el año inmediatamente anterior a la adquisición del status de pensionado.

1 Índice 03 / Índice 03, “4ED_0001Demandapdf(.pdf)” / SamaiRadicado: 2022-00292

Demandante: Isabel Ortiz Ramírez

2 Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó las siguientes condenas en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio: • Incluir como base de liquidaci ón de la pensión de Jubilación el promedio de todos los factores salariales devengados por la actora durante el año anterior a la adquisición del estatus de pensionado, con efectos fiscales a partir del momento en que cumplió los

• Incluir como base de liquidaci ón de la pensión de Jubilación el promedio de todos los factores salariales devengados por la actora durante el año anterior a la adquisición del estatus de pensionado, con efectos fiscales a partir del momento en que cumplió los requisitos para el reconocimiento de su pensión.

• Reconocer y pagar, en favor de la demandante, las diferencias de las mesadas generadas a partir del nuevo valor de la pensión, con la inclusión de la totalidad de los factores salariales percibidos por el pensionado, desde la fecha de l estatus de pensionado hasta cuando se verifique la inclusión en nómina del nuevo valor que se llegare a reconocer.

• Reconocer, liquidar y pagar los intereses de mora, sobre las sumas adeudadas, conforme a lo establecido en el Artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso

Administrativo.

• Reconocer, liquidar y pagar sobre las sumas adeudadas, los ajustes del valor de dichas sumas, conforme al índice de precios al consumidor (IPC), de conformidad con lo previsto en el artículo 187 del C. de P. A. y de lo C. A.

1.2 Hechos

Como hechos relevantes de la demanda, en síntesis, se expusieron los siguientes:

• Manifestó que, desde el 15 de enero de 1996, la señora Isabel Ortiz Ramírez fue docente del servicio público de educación del Departamento del Putumayo, financiado con el Sistema General de

Participaciones.

• Señaló que, mediante Resolución 4614 de 21 de octubre de 2019, se ordenó el reconocimiento y pago de una pensión de jubilación, en favor

Departamento del Putumayo, financiado con el Sistema General de Participaciones.

• Señaló que, mediante Resolución 4614 de 21 de octubre de 2019, se ordenó el reconocimiento y pago de una pensión de jubilación, en favor de la demandante. No obstante, en dicha liquidación no se incluyó la totalidad de los factores salariales devengados.

• Debido a que la actora ingresó al servicio público de Educación con anterioridad a la expedición de la Ley 812 de 2003, le resultaba aplicable las normas prestacionales contenidas en las Leyes 91 de 1989, Ley 33 de 1985 y 4 de 1966.

• Durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional, la señora Ortiz Ramírez percibía los siguientes factores salariales: Asignación básica, auxilio de movilización, bonificación pedagógica, horas extras, prima de navidad y prima de vacaciones.

1.3 La sentencia apelada2

2 Índice 03 / Índice 03, “24ED_0023SentenciaPrimera(.pdf)” / SamaiRadicado: 2022-00292

Demandante: Isabel Ortiz Ramírez

3 El juez de primera instancia encontró acreditado que la señora Isabel Ortiz Ramírez prestó su servicio como docente desde el 15 de enero de 1996 al 20 de mayo de 2019, por lo cual, su vinculación como docente nacional se produjo con anterioridad a la vigencia de la s Leyes 812 de 2003 y, por tanto, resultaba aplicable el régimen previsto en la s Leyes 91 de 1989 y 33 de 1985.

nacional se produjo con anterioridad a la vigencia de la s Leyes 812 de 2003 y, por tanto, resultaba aplicable el régimen previsto en la s Leyes 91 de 1989 y 33 de 1985.

Señaló que, en virtud de l artículo 1° de la Ley 62 de 1985 , constituían factores salariales los siguientes conceptos : Asignación básica mensual; gastos de representación; prima técnica, cuando sea factor de salario; primas de antigüedad; ascensional de capacitación, cuando sean factor de salario; remuneración por trabajo dominical o festivo; bonificación por servicios prestados; remuneración por trabajo suplementario, de horas extras o realizado en jornada nocturna.

Asimismo, sostuvo que, según la regla fijada por el Consejo de Estado, los factores que debían tenerse en cuenta para la base de liquidación pensional eran, únicamente, aquellos sobre los cuales se hubiere efectuado aportes.

Refirió que , si bien las certificaciones aporta das al proceso permitían evidenciar los factores salariales devengados por la d ocente, no se lograba demostrar que sobre los mismos se hubieren realizado las correspondientes cotizaciones. Máxime, en el entendido de que no se encontraban enlistados en la Ley 62 de 1985 y, por consiguiente, el índice base de cotización solo era congruente frente a los factores salariales reconocidos en el acto administrativo demandado.

Por tanto, consideró que la Resolución 46 de 21 de octubre de 2019, por medio de la cual se reconoció la pensión de jubilación a favor de la señora demandante, se expidió con apego a lo establecido por la Ley 91 de 1989.

medio de la cual se reconoció la pensión de jubilación a favor de la señora demandante, se expidió con apego a lo establecido por la Ley 91 de 1989.

Por lo anterior, negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de realizar condena en costas.

1.4 El recurso de apelación – Demandante3

Citó una sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para precisar que la prestación pensional debía incluir los factores salariales establecidos en la Ley 62 de 1985 y aquellas otras normas que estable cieran que determinado factor salarial con stituía la base de cotización al Sistema General de Pensiones.

Señaló que las horas extra y la bonificación pedagógica habían sido reconocidos como factores salariales, en virtud de la Ley 62 de 1985 y el Decreto 2354 de 19 de diciembre de 2018, respectivamente.

Igualmente, citó la Ley 15 de 1959, el Decreto 319 de 27 de febrero de 2020 y el artículo 7 de la Ley 1 de 1063 para establecer que el auxilio de transporte debía ser incorporado para efectos de liquidación de prestaciones sociales.

Afirmó que el juzgador de primera i nstancia se equivocó al estimar una distinción entre la obligación de efectuar aportes y los factores sobre los cuales se debía hacer la liquidación. Última circunstancia que no debía quedar a discreción de la administración.

3 Índice 03 / Índice 018, “39_MemorialWeb_Recurso-APELACIONISABELORT(.pdf)” / SamaiRadicado: 2022-00292

Demandante: Isabel Ortiz Ramírez

3 Índice 03 / Índice 018, “39_MemorialWeb_Recurso-APELACIONISABELORT(.pdf)” / SamaiRadicado: 2022-00292

Demandante: Isabel Ortiz Ramírez

4

Indicó que la demandante no podía asumir la carga de efectuar los correspondientes descuentos a efectos de realizar los aportes pensionales, en tanto que ello le correspondía hacer a la administración.

Sostuvo que la entidad demandada liquidó la pensión de jubilación de la señora Isabel Ortiz Ramírez , únicamente sobre la asignación básica, omitiendo los demás factores salariales devengados y certificados por el ente territorial.

Por lo anterior, solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia y, en consecuencia, se accediera a las pretensiones de la demanda.

1.5 Actuación en segunda instancia Mediante acta de 3 de febrero de 20254, el asunto fue remitido al Tribunal Administrativo de Putumayo, el cual, con auto de 20 de marzo de 20255, admitió el recurso de apelación por haber reunido los requisitos legales. Así mismo, dentro del lapso comprendido entre la notificac ión del auto que concedió la apelación y la ejecutoria del que admitió el trámite en segunda instancia, el Ministerio Público y la parte demandada se abstuvieron de pronunciarse respecto del recurso de apelación interpuesto por la actora, conforme a lo regulado en el numeral 3 ° del artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021. De otra parte, de conformidad con el numeral 5 del artículo 247 de la Ley

artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021. De otra parte, de conformidad con el numeral 5 del artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, modificado por artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, se prescindió del traslado para alegatos de conclusión.

II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 15 2 del C.P.A.C.A., esta Corporación es competente para decidir en segunda instancia el medio de control que se estudia. 2.2 Problema jurídico De acuerdo con los argumentos del recurso de apelación expuestos por la parte demandante, al Tribunal le corresponde determinar si es procedente ordenar la reliquidación de la pensión de jubilación de la señora Isabel Ortiz Ramírez, con el fin de incluir todos los factores salariales devengados.

3. Análisis Jurídico.

Para dar respuesta al problema jurídico y para soportar la decisión judicial que más adelante se tomará, se procede a estudiar los argumentos jurídicos, fácticos, probatorios y el caso concreto de la siguiente manera:

3.1 Marco normativo y jurisprudencial

4 Índice 02, “1_Acta0041Reparto23333(.pdf)” / Samai 5 Índice 05, “6Autoadmiterec_AUTOADMITERECURSO202(.pdf)” / SamaiRadicado: 2022-00292

Demandante: Isabel Ortiz Ramírez

5 Factores salariales en la liquidación del IBL de las pensiones regidas bajo las Leyes 33 y 62 de 1985

enfática en señalar que la inclusión de los factores salariales en la liquidación de la pensión de jubilación se encuentra supeditada a que, respecto de dichos emolumentos, se hubieren efectuado la s correspondientes cotizaciones: “(…) La Sección Segunda en su función unificadora, salvaguardando los principios constitucionales de igualdad y seguridad jurídica, acoge el criterio de interpretación sobre los factores salariales que se deben tener en cuenta para la liquidación de la mesada pensional en el régimen de la Ley 33 de 1985 que fijó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y sienta jurisprudencia frente a los

6 Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público 7 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda – Subsección A Consejero

Ponente: Luis Eduardo Mesa Nieves Bogotá, D.C., dieciséis (16) de Octubre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 15001 23 33 000 2021 00138 01 (3086-2022).Radicado: 2022-00292

Demandante: Isabel Ortiz Ramírez

6 factores que se deben tener en cuenta para la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes del servicio público oficial afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, fijando la siguiente regla:

• En la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, que gozan del mismo régimen de pensión ordinaria de jubilación

Demandante: Isabel Ortiz Ramírez

5 Factores salariales en la liquidación del IBL de las pensiones regidas bajo las Leyes 33 y 62 de 1985 Este grupo de servidores se rige por la Ley 91 de 1989 y, por extensión, por el régimen general de los empleados públicos nacionales contenido en la Ley 33 de 19856. Al respecto, el Consejo de Estado unificó el criterio señalando que: “En la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, que gozan del mismo régimen de pensión ordinaria de jubilación para los servidores públicos del orden nacional previsto en la Ley 33 de 1985, los factores que se deben tener en cuenta son solo aquellos sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, y por lo tanto, no se puede incluir ningún factor diferente a los enlistados en el mencionado artículo.” Bajo ese entendido, en principio, los factores computables únicamente son aquellos aportados según la Ley 62 de 1985 , esto es, la asignación básica, gastos de representación, primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación, horas extras, entre otros. No obstante, dicho enlistado fue ampliado con la Sentencia de Unificación SUJ-014-CE-S2-20197, de la siguiente manera: “33.2 Este régimen pensional del sector público nacional, no sería otro que el contenido en las Leyes 33 de 1985, 62 de 1985 y la Ley 71 de 1988. 33.3 Así, la liquidación de la pensión jubilación por aportes deberá

contenido en las Leyes 33 de 1985, 62 de 1985 y la Ley 71 de 1988. 33.3 Así, la liquidación de la pensión jubilación por aportes deberá efectuarse con base en el 75% del promedio de los salarios y factores devengados en el último año anterior a la causación del estatus pensional, sobre los que hubiere cotizado, y que figuren enlistados en la Ley 62 de 1985 -atendiendo las previsiones de la sentencia de unificación de 25 de abril de 2019; pero también los establecidos en disposiciones posteriores a los que se les haya dado carácter salarial, como por ejemplo los Decretos 63 315 y 634 de 200716, la bonificación mensual de docentes y directivos docentes (Decreto 1566 de 2014) y la bonificación pedagógica (Decreto 2354 de 2018).” Así las cosas, si bien se ha establecido que la liquidación o reliquidación pensional debe ajustarse de forma exclusiva a l os factores previstos en la ley —devengados durante el último año de ser vicio y efectivamente cotizados—, lo cierto es que el Consejo de Estado ha admitido la inclusión de rubros adicionales como la asignación adicional, la bonificación mensual y la bonificación pedagógica, bajo la condición sine qua non de que sobre estos se hubieren realizado las deducciones de ley para seguridad social. Sobre este punto, es pertinente precisar que la Alta Corporación ha sido enfática en señalar que la inclusión de los factores salariales en la liquidación de la pensión de jubilación se encuentra supeditada a que, respecto de dichos emolumentos, se hubieren efectuado la s correspondientes cotizaciones:

fijando la siguiente regla:

• En la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, que gozan del mismo régimen de pensión ordinaria de jubilación para los servidores públicos del orden nacional previsto en la Ley 33 de 1985, los factores que se deben tener en cuenta son solo los factores sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes

(…)

63. Con esta regla se sienta una postura interpretativa distinta a la que sostenía la Sección Segunda a partir de la sentencia del 4 de agosto de 2010, según la cual, en la base de liquidación de la pensión de jubilación ordinaria de los docentes se incluían todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios.

64. De acuerdo con el Acto Legislativo 01 de 2005 “Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones”.

Los docentes no están exceptuados de esta disposición para el goce de la pensión ordinaria de jubilación. Por lo que, en el ingreso base de liquidación de esta pensión solo pueden ser tenidos en cuenta los factores sobre los que se aporta y que están contenidos en el artículo 1o de la Ley 62 de 1985 (…)”8. Lo anterior implica una exigencia ineludible que se extiende al ámbito de los docentes vinculados bajo el régime n anterior a la Ley 812 de 2003, en el sentido de que, para la liquidación de pensión de jubilación, no basta acreditar el carácter salarial de los factores devengados, sino también demostrar que respecto de los mismos se realizaron efectivamente las

en el sentido de que, para la liquidación de pensión de jubilación, no basta acreditar el carácter salarial de los factores devengados, sino también demostrar que respecto de los mismos se realizaron efectivamente las cotizaciones.

4. Caso concreto

La parte actora sustentó su recurso en que, para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación reconocida a su favor, debían incluirse todos los factores salariales devengados. Enfatizando en que las horas extra, la bonificación pedagógica y el auxilio de transporte ostentaban reconocimiento legal y jurisprudencial , y respecto de las cuales correspondía a la administración efectuar los descuentos pertinentes para los aportes pensionales, carga que no podía ser asumida por la demandante.

A la luz del marco normativo y jurisprudencial expuesto en el acápite precedente, resulta indiscutible que , como factores salaries, las horas extra fueron expresamente previstas en el artículo 1° de la Ley 62 de 1985, mientras que la bonificación pedagógica también le ha sido reconocida dicha índole por vía jurisprudencial.

No obstante, como ya se explicó, los factores salariales —cuya inclusión a la liquidación de pensión de jubilación se pretende — deben: (i)

8 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, veinticinco (25) de abril de dos mil diecinueve (2019), Rad.: 68001-23-33-000-2015-00569-01(0935-17)SUJ014-CE-S2-19Radicado: 2022-00292

Demandante: Isabel Ortiz Ramírez

7

014-CE-S2-19Radicado: 2022-00292

Demandante: Isabel Ortiz Ramírez

7 corresponder a ingresos efectivamente devengados ; (ii) ostentar u n carácter remuneratorio; y (iii) ser respecto de los cuales se hubieren realizado las cotizaciones respectivas.

En el presente asunto, al plenario se aportó el Formato Único para la Expedición de Certificado de salarios 9, en el cual consta que la señora Isabel Ortiz Ramírez devengó como factor salarial: la asignación básica, auxilio de movilización, bonificación pedagógica, horas extra, prima de navidad, prima de servicios y prima de vacaciones. Respecto de los cuales, mediante la Resolución 4614 de 21 de octubre de 2019 10 — reconocimiento de pensión de jubilación a favor de la señora Ortiz Ramírez —, únicamente se incluyó el “salario básico” para liquidación de pensión de jubilación.

Lo anterior, tal y como lo advirtió el A quo, sin allegar otros soportes que permitieran acreditar que sobre todos los factores efectivamente pagados por el empleador se efectuaron aportes a pensión . Pues, en efecto, el certificado de salarios obrantes en el proceso da cuenta únicamente de los valores devengados por la demandante durante sus años de servicio . Se reitera, que no existe prueba documental alguna que acreditara que se hubieren efectuado los descuentos respecto de los factores reclamados en la demanda, a efectos de una reliquidación pensional. Motivo por el cual, tanto las súplicas de la demanda como los argumentos de la apelación no tienen vocación de prosperidad.

descuentos respecto de los factores reclamados en la demanda, a efectos de una reliquidación pensional. Motivo por el cual, tanto las súplicas de la demanda como los argumentos de la apelación no tienen vocación de prosperidad.

En ese sentido, no se desconoce la naturaleza salarial de los factores devengados por la actora , y si bien la realización de los respectivos aportes constituía una obligación a cargo del empleador —la cual no podía trasladarse a la docente—, lo cierto es que dicha circunstancia no eximía a la parte demandante de acreditar, en virtud de su carga prob atoria (Artículo 167 del C.G.P) , que dichos aportes fueron efectivamente realizados sobre los factores devengados.

En virtud de lo anterior, se confirmará la decisión del juez de primer grado, de acuerdo a lo esbozado previamente.

III. CONDENA EN COSTAS.

En cumplimiento de lo consagrado en el artículo 188 del CPACA 11, en concordancia con el artículo 365 del CGP, se condenará en costas en esta instancia a la parte demandante , comoquiera que los argumentos de apelación no prosperaron.

IV. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL PUTUMAYO, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

RESUELVE:

PRIMERO: Confirmar la sentencia de 27 de junio de 2024, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Mocoa , conforme con

autoridad de la Ley,

RESUELVE:

PRIMERO: Confirmar la sentencia de 27 de junio de 2024, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Mocoa , conforme con

9 Índice 03 / Primera instancia: Índice 3 – “11ED_0010_ContestacionDem(.pdf)” – Pág. 32 a 33 /Samai 10 Índice 01 archivo 02 páginas 12 a 14 /Samai 11 Adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.Radicado: 2022-00292

Demandante: Isabel Ortiz Ramírez

8 las razones expuestas en este proveído.

SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte demandante , de conformidad con la parte motiva.

TERCERO: EJECUTORIADO este fallo, devuélvase el expediente al juzgado de origen, dejando las respectivas constancias en el sistema de información Samai.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha, Firmado electrónicamente en Samai

MARCO ANTONIO MUÑOZ MERA

Magistrado

Firmado electrónicamente en Samai

GLORIA EUGENIA DOMÍNGUEZ BETANCUR

Magistrada

Firmado electrónicamente en Samai

MANUEL ALÍ RODRÍGUEZ MUSTAFÁ

Magistrado

Esta decisión se generó con firma electrónica en la plataforma SAMAI, con plena validez y efectos jurídicos, según la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección

Esta decisión se generó con firma electrónica en la plataforma SAMAI, con plena validez y efectos jurídicos, según la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador