TA QUI - 63001-2333-000-2024-00088-00-(12-09-2024)

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO

SALA QUINTA DE DECISIÓN

Magistrado Ponente: LUIS JAVIER ROSERO VILLOTA

Referencia : Sentencia de única instancia Acción : Observación legal y constitucional de Acuerdo Demandante : DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO Acto acusado: Acuerdo 5 de 15 de julio de 2024

Concejo Municipal de Buenavista Radicado : 63001-2333-000-2024-00088-00

Armenia, doce (12) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024)

Sentencia 184 - 2024

Cumplidas todas las etapas previstas en la acción de revisión de validez de acuerdo y sin causales que vicien lo actuado; una vez cumplidos los presupuestos procesales, esta Corporación dictará en única instancia la sentencia de fondo que en derecho corresponda.

1. SOLICITUD DE REVISIÓNPágina 2 de 13

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El Gobernador del Departamento del Quindío, a través de apoderada judicial, presentó escrito1 solicitando la revisión del Acuerdo 5 del 15 de julio de 2024, "POR MEDIO DEL CUAL SE MODIFICA LA ESCALA DE REMUNERACION SALARIAL DEL EMPLEO DE SECRETARIA, CODIGO 440, GRADO 015 DE LA PLANTA DE PERSONAL DE LA PERSONERÍA MUNICIPAL DE BUENAVISTA QUINDIO" expedido por el Concejo

DE REMUNERACION SALARIAL DEL EMPLEO DE SECRETARIA, CODIGO 440, GRADO 015 DE LA PLANTA DE PERSONAL DE LA PERSONERÍA MUNICIPAL DE BUENAVISTA QUINDIO" expedido por el Concejo Municipal de Buenavista, Quindío, con el fin de que sea declarada su invalidez.

1.1 Fundamentos Fácticos

En síntesis, los hechos sobre los cuales funda su pretensión son:

Copia del Acuerdo 5 del 15 de julio de 2024 fue recibido en el área de gestión documental del DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO, el 18 de julio de 2024, para su revisión de constitucionalidad y legalidad por parte de la Gobernación.

Efectuada la revisión respectiva por parte de la Dirección de Asuntos Jurídicos, conceptos y revisiones de la Secretaría Jurídica y de Contratación del DEPARTAMENTO, se advierte que de acuerdo a los anexos aportados por la administración municipal de Buenavista no transcurrieron los tres (3) días establecidos para que el proyecto de acuerdo fuera sometido a consideración de la plenaria de la corporación. Advertido el vicio de forma en el trámite se remitió el proceso a este Tribunal para su revisión

1.2 Fundamentos de Derecho

Se citaron las siguientes normas jurídicas:

1 Expediente digital SAMAI/ índice 03 Archivo Demanda(.pdf) NroActua 3Página 3 de 13 Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO Vs MUNICIPIO DE BUENAVISTA 63001-2333-000-2024-00088-00

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• Constitución Política, el artículo 305, numeral 10. • La ley 136 de 1994 modificado por el articulo 18 de la ley 1551 de 2012 • La Ley 2200 de 2022

Adujo el DEPARTAMENTO, que analizadas las disposiciones constitucionales y legales que regulan la materia que trata el acto administrativo objeto de revisión, este se encuentra en contravía con las normas que regulan la materia , tales como los artículos 73 y 77 de la Ley 136 de 1994.

Seguidamente citó pronunciamientos del Consejo de Estado y de esta Corporación tales como la Sentencia del 23-31-000-201000358-01, proferida por la sección primera del Consejo de Estado, y las providencias 63001-2333-000-2022-00044-00 y 630012333-000-2024-00052-00 proferidas por esta corporación donde concluyó que la irregularidad denotada vicia la legalidad del acto, pues con ello se impide la concreción del principio democrático, dado que con dicho plazo se asegura un espacio de estudio y evaluación del proyecto. Además, señaló que según certificaciones emitidas por la Secretaría del Concejo municipal para la expedición del Acuerdo 5 de 2024, éste fue debatido y aprobado en primer debate el 12 de julio de 2024 y en segundo debate el 15 de julio de 2024.

2. INTERVENCIONES

El MUNICIPIO DE BUENAVISTA no se pronunció.2

éste fue debatido y aprobado en primer debate el 12 de julio de 2024 y en segundo debate el 15 de julio de 2024.

2. INTERVENCIONES

El MUNICIPIO DE BUENAVISTA no se pronunció.2

2 ÍdemPágina 4 de 13 Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO Vs MUNICIPIO DE BUENAVISTA 63001-2333-000-2024-00088-00

3. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

El Procurador Delegado ante este Tribunal, emitió concepto solicitando declarar la ilegalidad del acto administrativo sometido a validez3, analizando los siguientes temas: i) Marco normativo para la revisión de validez de acuerdos municipales; ii) Vicios accidentales y vicios sustanciales; y, iii) Principio democrático.

Indicó que si bien en un caso similar se había pronunciado en el sentido de considerar como vicio accidental la irregularidad deprecada en este proceso, considera que debe cambiar su posición ante la línea jurisprudencial planteada tanto por la Corte Constitucional como por el Consejo de Estado en cuanto a que el vicio alegado es sustancial y no meramente acciden tal, en virtud del principio democrático que se garantiza con el período reflexivo que se echa de menos y la posibilidad de que la opinión pública se pronuncie en dicho lapso sobre el proyecto debatido.

4. CONSIDERACIONES PARA RESOLVER

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 82 de la Ley 136 de 1994 en concordancia con los artículos 118 y siguientes del

se pronuncie en dicho lapso sobre el proyecto debatido.

4. CONSIDERACIONES PARA RESOLVER

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 82 de la Ley 136 de 1994 en concordancia con los artículos 118 y siguientes del Decreto 1333 de 1986, y artículo 151 , num. 5 del CPACA, corresponde al Tribunal decidir en única instancia la solicitud de revisión de acuerdo.

4.1 Problema Jurídico

3 Expediente digital SAMAI/ Índice 13 / 032Concepto Ministerio Público(.pdf) NroActua 13Página 5 de 13 Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO Vs MUNICIPIO DE BUENAVISTA 63001-2333-000-2024-00088-00

Le corresponde al Tribunal determinar: ¿Carece de validez el Acuerdo 5 del 15 de julio de 2024, "POR MEDIO DEL CUAL SE MODIFICA LA ESCALA DE REMUNERACION SALARIAL DEL EMPLEO DE SECRETARIA, CODIGO 440, GRADO 015 DE LA PLANTA DE PERSONAL DE LA

PERSONERÍA MUNICIPAL DE BUENAVISTA QUINDIO" expedido por el

Concejo Municipal de Buenavista, Quindío?

La tesis que sostendrá esta Corporación es que el Acuerdo resulta inválido por incumplir el trámite de aprobación establecido en el artículo 73 de la Ley 136 de 1994.

Los argumentos que soportan esta conclusión se pueden abordar bajo los siguientes temas: i) El cumplimiento del término de los debates de los proyectos de acuerdo; ii) El caso concreto.

artículo 73 de la Ley 136 de 1994.

Los argumentos que soportan esta conclusión se pueden abordar bajo los siguientes temas: i) El cumplimiento del término de los debates de los proyectos de acuerdo; ii) El caso concreto.

4.2 El cumplimiento del término de los debates de proyectos de acuerdo como garantía del principio democrático

Esta Corporación al analizar un caso similar y haciendo referencia a lo establecido en la sentencia C737 de 2001 concluyó que: “no toda vulneración de una regla sobre la formación de las leyes, acarrea la invalidez de la ley y su declaración de inconstitucionalidad, pues en ciertos casos, puede tratarse de una irregularidad irrelevante, en la medida en que no vulnera ningún principio ni valor constitucional, y en especial no llega a afectar el proceso de formación de la voluntad democrática, ni desconoce el contenido básico institucional diseñado por la Carta. Así es posible subsanar vicios de trámite solo sobre la base de un trámite que efectivamente se ha llevado a cabo, o c uando para su corrección no es necesario rehacer el trámite legislativo en su totalidad, o cuando la oportunidad para su corrección aún no ha vencido”.4

4 TAQ, Sala Primera de Decisión, Sentencia de 11 de agosto de 2022 MP. Luís Carlos Alzate Ríos. Rad: 63001 -2333-000-2022-00066-00 Demandante: Gobernador del Quindío Demandado: Acuerdo Municipal N°002 del 27 de mayo de 2022, Concejo Municipal de Pijao, QuindíoPágina 6 de 13 Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo

Quindío Demandado: Acuerdo Municipal N°002 del 27 de mayo de 2022, Concejo Municipal de Pijao, QuindíoPágina 6 de 13

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Sin embargo, también se indicó en dicha oportunidad que tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado han considerado que el término que consagra el legislador para surtir los debates para la aprobación de los proyectos de ley o actos administrativos emitidos por Corporaciones Públicas, son una garantía del principio democrático, pues asegura un período de reflexión a los miembros de las plenarias y comisiones permanentes respecto del contenido del proyecto que deben debatir y votar, por lo tanto, su incumplimiento compromete de fondo la legalidad del acto.

En efecto, en la Sentencia C 141 de 20105 la Corte Constitucional indicó:

“(…) El lapso que debe transcurrir entre debates es una exigencia del artículo 160 de la Constitución, que al respecto establece “[e]ntre el primero y el segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho días, y entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra, deberán transcurrir por lo menos quince días”. Para la Corte este requisito siempre ha implicado una importante forma de concreción del principio democrático, en cuanto refuerza el pluralismo que deb e impregnar cada etapa del procedimiento legislativo, pues asegura un período de reflexión a los miembros de las plenarias y comisiones permanentes respecto del contenido del proyecto que deben debatir

principio democrático, en cuanto refuerza el pluralismo que deb e impregnar cada etapa del procedimiento legislativo, pues asegura un período de reflexión a los miembros de las plenarias y comisiones permanentes respecto del contenido del proyecto que deben debatir y votar. En este sentido resulta ilustrativa la sentencia C-203 de 1995 que, refiriéndose al requisito ahora estudiado, manifestó:

“Tales términos han sido consagrados con el propósito de asegurar que los miembros del Congreso, antes de votar sobre los proyectos puestos a su consideración tengan tiempo de estudiar su contenido y de evaluar su conveniencia, para que la decisión que cada uno adopte no obedezca al irreflexivo impulso del "pupitrazo" sino a la persuasión racional en torno a los alcances de la iniciativa . Ello le da

5 Sentencia de 26 de febrero de 2010. M.P. Humberto Sierra Porto.Página 7 de 13 Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO Vs MUNICIPIO DE BUENAVISTA 63001-2333-000-2024-00088-00

importancia y seriedad a la vo tación que se produce en las sucesivas instancias legislativas.

“También se busca que la opinión pública, gracias a la divulgación de los textos ya aprobados durante los debates transcurridos, se manifieste sobre ellos y contribuya a la mejor ilustración y al más amplio análisis del Congreso en virtud de una mayor participación democrática”. (…)” (Negrillas de la Sala).

En materia de acuerdos municipales, el artículo 73 de la Ley 136

amplio análisis del Congreso en virtud de una mayor participación democrática”. (…)” (Negrillas de la Sala).

En materia de acuerdos municipales, el artículo 73 de la Ley 136 de 1994 6 es claro en es tablecer que los debates para su aprobación deben surtir se poniéndolos a consideración de la plenaria, tres días después de su aprobación en la respectiva comisión.

El Consejo de Estado 7 al resolver un asunto similar al que es objeto de análisis y al revisar el contenido del artículo 73 de la Ley 136 de 1994 consideró:

“Para la Corte, el lapso entre uno y otro debate fortalece el principio democrático, en cuanto refuerza el pluralismo q ue debe presidir cada etapa del procedimiento legislativo, pues garantiza un tiempo para que cada uno los miembros de las plenarias y comisiones permanentes puedan revisar el contenido del proyecto de ley.

6 “ARTÍCULO 73.- Debates. Para que un proyecto sea Acuerdo, debe aprobarse en dos debates celebrados en distintos días. El proyecto será presentado en la Secretaría del Concejo, la cual lo repartirá a la comisión correspondiente donde se surtirá el primer debate. La Presidencia del Concejo designará un ponente para primero y segundo debate. El segundo debate le corresponderá a la sesión plenaria. /Los proyectos de acuerdo deben ser sometidos a consideración de la plen aria de la corporación tres días después de su aprobación en la comisión respectiva. / El proyecto de acuerdo que hubiere sido negado en primer debate podrá ser nuevamente considerado por el Concejo a solicitud de su autor, de cualquier otro concejal, del gobierno municipal o del vocero de los proponentes en el caso de la iniciativa

comisión respectiva. / El proyecto de acuerdo que hubiere sido negado en primer debate podrá ser nuevamente considerado por el Concejo a solicitud de su autor, de cualquier otro concejal, del gobierno municipal o del vocero de los proponentes en el caso de la iniciativa popular. Será archivado el proyecto que no recibiere aprobación y el aprobado en segundo debate lo remitirá la mesa directiva al alcalde para su sanción.”

7 Sentencia 18065 del 31 de enero de 2013. C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.Página 8 de 13 Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO Vs MUNICIPIO DE BUENAVISTA 63001-2333-000-2024-00088-00

En ese sentido, la Sala precisa que los términos entre cada debate son términos mínimos no máximos, para que los parlamentarios, en este caso, los concejales, puedan analizar y reflexionar sobre las propuestas que serán puestas a su consideración en la sesión subsiguiente.

En efecto, de conformidad con el principio de instrumentalización de las formas, a que hace referencia la sentencia antes aludida de la Corte Constitucional, las formas procesales deben interpretarse teleológicamente al servicio de un fin sustantivo, de manera que al analizar la trascendencia de un vicio de forma debe tenerse en cuenta el contexto en el que éste se presentó y el trámite legislativo en su totalidad, para verificar el cumplimiento de todas las garantías constitucionales involucradas en el debate parlamentario, de manera que no se vean vulnerados los derechos o las garantías de los administrados.

Al revisar el contenido del artículo 73 de la Ley 136 de 1994 y las

las garantías constitucionales involucradas en el debate parlamentario, de manera que no se vean vulnerados los derechos o las garantías de los administrados.

Al revisar el contenido del artículo 73 de la Ley 136 de 1994 y las constancias de los debates del Acuerdo 017, encuentra la Sala que la finalidad que buscaba el legislador al consagrar el término de los tres días, no era otra que la de permitirle a los concejales el estudio del proyecto, razón por la cual se considera que el hecho de que entre uno y otro debate hayan transcurrido solamente dos días, constituye una irregularidad de fondo que compromete la legalidad del acto, pues con ello se vulneraron los derechos o las garantías de los coadministrados.

En ese sentido, el día que fue omitido para el estudio del proyecto de acuerdo significaba más tiempo para dedicar al análisis del proyecto de acuerdo, lapso necesario, pues los concejales debían examinar todos los aspectos del impuesto que estaban regulan do y, en particular, si al incluir ese nuevo sujeto pasivo del impuesto de alumbrado público se cumplían las condiciones para ser tenido como tal.

Así las cosas, nos encontramos ante una irregularidad que afecta la legalidad del acuerdo, como quiera que no se surtieron losPágina 9 de 13 Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO Vs MUNICIPIO DE BUENAVISTA 63001-2333-000-2024-00088-00

debates en la forma prevista en el artículo 73 de la Ley 136 de 1994, incumpliendo entonces con el fin perseguido por las instituciones procesales que regulan ese procedimiento.”811 (Negrillas de la Sala).

debates en la forma prevista en el artículo 73 de la Ley 136 de 1994, incumpliendo entonces con el fin perseguido por las instituciones procesales que regulan ese procedimiento.”811 (Negrillas de la Sala).

Sobre el principio democrático en las corporaciones públicas como las Asambleas Departamentales y Consejos Municipales la Corte Constitucional en Sentencia C-008 de 20039, señaló:

“En efecto, si bien es cierto las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales no son órganos legislativos propiamente dichos, sino entidades de naturaleza eminentemente administrativa (C.P. Arts. 299 y 312); y en ese sentido sus decisiones no constituyen la vía que por antonomasia recoge la voluntad popular nacional como sí lo es la ley, las mismas se integran y conforman a través del voto, siendo también depositarios del mandato que sus electores le han confiado en cada nivel territorial. Por ello, son responsables ante estos últimos por las decisiones que adopten en el cumplimiento de sus funciones y, en virtud del principio de representación democrática y de su carácter universal y expansivo, están obligadas a desarrollar el mandato bajo condiciones que aseguren el pluralismo, la participación, el principio de las mayorías y la publicidad de sus actos, tal y como ocurre con la actividad legislativa. Lo dicho resulta aún más relevante si se asume que, tal y como se mencionó al hacer referencia a las funciones que cumplen los Concejos Municipales, al interior de las Corporaciones Públicas de elección popular se analizan los problemas inherentes a la población más próxima y, al mismo tiempo, se adoptan las decisiones políticas, administrativas y económicas que son definitivas

cumplen los Concejos Municipales, al interior de las Corporaciones Públicas de elección popular se analizan los problemas inherentes a la población más próxima y, al mismo tiempo, se adoptan las decisiones políticas, administrativas y económicas que son definitivas en la atención de sus necesidades básicas.” (Negrillas de la Sala).

8 CE, Sección Cuarta, C.P Carmen Teresa Ortiz Rodríguez, 30 de julio de 2015

Radicación número: 70001-23-31-000-2010-00220-02(20141) Actor: ABRAHAM HAYDER

BERROCAL

9 Sentencia de 23 de enero de 2003 – Magistrado Ponente Rodrigo Escobar Gil.Página 10 de 13 Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO Vs MUNICIPIO DE BUENAVISTA 63001-2333-000-2024-00088-00

4.3 El caso concreto

Siguiendo los parámetros normativos y jurisprudenciales expuestos, el Tribunal encuentra:

1. En virtud del Oficio de 17 de julio de 2024, el MUNICIPIO DE BUENAVISTA envió a la Gobernación del Quindío, copia del Acuerdo 5 del 15 de julio de 2024, "POR MEDIO DEL CUAL SE

MODIFICA LA ESCALA DE REMUNERACIÓN SALARIAL DEL EMPLEO

DE SECRETARIA, CODIGO 440, GRADO 015 DE LA PLANTA DE

PERSONAL DE LA PERSONERÍA MUNICIPAL DE BUENAVISTA

QUINDÍO”.10

2. Según acta de la Comisión Tercera, del Concejo del municipio de Buenavista, Q., el primer debate del proyecto de Acuerdo

PERSONAL DE LA PERSONERÍA MUNICIPAL DE BUENAVISTA

QUINDÍO”.10

2. Según acta de la Comisión Tercera, del Concejo del municipio de Buenavista, Q., el primer debate del proyecto de Acuerdo 5, se surtió el 12 de julio de 2024.11

3. En efecto, la Secretaria General del Concejo Municipal de Buenavista, certificó que el trámite de expedición del acuerdo presentado por iniciativa del alcalde municipal, fue discutido y aprobado por el Concejo Municipal de dicha localidad, en dos debates llevados a cabo en distintos días en desarrollo de las sesiones extraordinarias del mes de julio del año 202412, así:

10 Expediente Digital SAMAI/ índice 04 /Archivo 7Anexos_05_OFICIOREMISORIOID(.pdf) NroActua 4 11 Ídem/ Archivo 13_Anexos_11_ACTASDESESIONBUEN_9_20240808162405022 12 Expediente Digital SAMAI/ índice 04 / 10Anexos_08_CERTIFICADODEDEBA(.pdf) NroActua 4Página 11 de 13 Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO Vs MUNICIPIO DE BUENAVISTA 63001-2333-000-2024-00088-00

4. De acuerdo a certificación de publicación del 16 de julio de 2024 y la certificación anterior, expedida por la Secretaria General del Concejo Municipal de Buenavista , el segundo debate fue realizado el 15 de julio de 2024, pero las actas y la ponencia del segundo debate NO fueron aportadas.

2024 y la certificación anterior, expedida por la Secretaria General del Concejo Municipal de Buenavista , el segundo debate fue realizado el 15 de julio de 2024, pero las actas y la ponencia del segundo debate NO fueron aportadas.

5. El Acuerdo en mención, fue sancionado el 17 de julio siguiente, por el Alcalde Municipal de Buenavista13.

6. En el Auto de Observación el Gobernador del Departamento del Quindío14 adujo, básicamente, que el Acuerdo carecería de validez por no cumplirse los tres días entre los debates que debían cursarse.

7. La Sala encuentra que le asiste razón al DEPARTAMENTO, pues en este caso, el primer debate del proyecto de acuerdo se surtió el 12 de julio de 2024, por lo que el segundo debate en la plenaria de la Corporación debía surtirse tres días después, esto es, después de transcurridos los días 13, 14 y 15 de julio, quiere decir que correspondía al día 16 de julio de 2024, sin embargo, el segundo debate se surtió el

13 Ídem/ 11_Anexos_09_SANCIONACUERDOBUE_7_20240808162404819 14 Expediente Digital SAMAI/ índice 04 / 4Anexos_02_AUTODEOBSERVACION(.pdf) NroActua 4Página 12 de 13 Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO Vs MUNICIPIO DE BUENAVISTA 63001-2333-000-2024-00088-00

15 de julio de 2024, esto es, antes del vencimiento de los

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15 de julio de 2024, esto es, antes del vencimiento de los tres (3) días a que aluden los artículos 73 de la Ley 136 de 1994.

8. Por lo anterior, acogiendo el concepto del Ministerio Público, la Sala procederá a declarar que el Acuerdo materia de observación carece de validez.

En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Quindío , administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley

F A L A

PRIMERO: Declarar la invalidez del Acuerdo 5 de 15 de julio de 2024, proferido por el Concejo Municipal de Buenavista “POR MEDIO DEL CUAL SE MODIFICA LA ESCALA DE REMUNERACIÓN SALARIAL DEL EMPLEO DE SECRETARIA, CÓDIGO 440, GRADO 015, DE LA PLANTA DE

PERSONAL DE LA PERSONERÍA MUNICIPAL DE BUENAVISTA QUINDÍO”.

SEGUNDO: Comuníquese la presente providencia al Gobernador del Quindío, al presidente del Concejo Municipal de Buenavista, Quindío y al alcalde de dicho ente territorial.

TERCERO: En firme esta providencia, archívese el expediente previa anotación en la plataforma digital SAMAI.

Esta providencia se discutió y aprobó conforme consta en el Acta de Sala de Decisión virtual 31 de la fecha.

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Sentencia de única instancia Observación legal y constitucional de Acuerdo

de Sala de Decisión virtual 31 de la fecha.

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LUIS JAVIER ROSERO VILLOTA

Magistrado

LUIS CARLOS ALZATE RÍOS

Magistrado (Ausente con permiso)

JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ

Magistrado

Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samairj.consejodeestado.gov.co