TA QUI - 63001-2333-000-2026-00002-00-(12-03-2026)

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO

-Sala Segunda de DecisiónMagistrado Ponente: JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ

Armenia, Quindío, doce (12) de marzo de dos mil veintiséis (2026).

Asunto: Sentencia Medio de Control: Revisión Validez Acuerdo Municipal Radicación: 63001-2333-000-2026-00002-00

Solicitante: Gobernador del Departamento del Quindío Acto demandado: Acuerdo municipal No 011 del 23 de noviembre de 2025 expedido por el Concejo Municipal de Salento Quindío

Instancia: Única

ASUNTO A RESOLVER

La Corporación dictará en única instancia la sentencia que en derecho corresponda una vez c umplidas todas las etapas de rigor y sin que se observen causales que vicien lo actuado.

I. PARTE DESCRIPTVA

1. IDENTIFICACION DEL TEMA DE DECISION1

Objeto

Con fundamento en las facultades que le confiere el numeral 10 del artículo 305 de la Constitución Política y artículo 119 del Decreto 1333 de 1986, el señor Gobernador del Departamento del Quindío mediante escrito presentado el día 26 de enero de 2026 solicitó pronunciamiento del Tribunal en relación con las objeciones formuladas al Acuerdo Municipal 0 11 del 23 de noviembre de 202 5 expedido por el Concejo Municipal de Salento Quindío, “…por medio del cual se

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Asunto: Sentencia

expedido por el Concejo Municipal de Salento Quindío, “…por medio del cual se

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Solicitante: Gobernador del Departamento del Quindío Acto demandado: Acuerdo municipal No 011 del 23 de noviembre de 2025 expedido por el

Concejo Municipal de Salento Quindío

Instancia: Única

modifican los artículos 19 y 20 contenidos en el libro primero, título II capítulo I del Acuerdo 021 de 2016, por medio del cual se adopta el Estatuto Tributario del municipio de Salento Quindío y se deroga el Acuerdo número 002 del 20 de mayo de 2009”

Razón, causa o fundamento de la pretensión.

Como fundamento de la solicitud, se expusieron los siguientes supuestos fácticos:

• Que el Concejo Municipal de Salento en ejercicio de sus funciones expidió el Acuerdo 011 del 23 de noviembre de 2025.

• Que el citado acto fue recibido por el Departamento del Quindío el día 3 de diciembre de 2025, para su respectiva revisión.

• Que, realizada la revisión del referido acuerdo municipal se detectó vicios de inconstitucionalidad e ilegalidad, en lo que respecta a las facultades de los concejos y con la limitación temporal de las exenciones tributarias.

Normas violadas y concepto de la violación.

La parte solicitante sostuvo que el Acuerdo aludido se encuentra viciado de

los concejos y con la limitación temporal de las exenciones tributarias.

Normas violadas y concepto de la violación.

La parte solicitante sostuvo que el Acuerdo aludido se encuentra viciado de juricidad porque quebranta la Ley 14 de 1983 y el DL 1333 de 1986, respecto de la delimitación del lapso específico para las exenciones tributarias de índole municipal.

Arguyó que, el artículo primero del acuerdo demandado señaló en su parágrafo 6º que “el término de duración podrá ser hasta por cinco (5) años, prorrogables de manera sucesiva”, siendo precisamente la expresión “de manera sucesiva" la que representa una puerta abierta para la concesión sin límite de tiempo de la exención tributaria contemplada, lo que considera transgrede el artículo 258 del Decreto Ley 1333 de 1986 y 38 de la Ley 14 de 1983, que establece un plazo máximo de 10 años para dichas exenciones.Página 3 de 11

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2. INTERVENCIONES

• Municipio de Salento: Pese a estar debidamente notificado, guardó silencio.

• Del Ministerio Público2: El Agente del Ministerio Público presentó concepto en el que solicitó se declare la ilegalidad del Acuerdo acusado.

• Municipio de Salento: Pese a estar debidamente notificado, guardó silencio.

• Del Ministerio Público2: El Agente del Ministerio Público presentó concepto en el que solicitó se declare la ilegalidad del Acuerdo acusado.

Como sustento de la solicitud, desarrolló el marco normativo de la competencia de los Concejos Municipales en materia tributaria, así como la temporalidad de las exenciones en materia territorial ; para concluir que es evidente que la expresión “prorrogables de manera sucesiva” contenida en el parágrafo 6º del artículo 1º que reformó el artículo 19 del Estatuto Tributario del Municipio de Salento incluido en el Acuerdo 021 de 2016, genera una exención sin límite de tiempo en contravía de lo que exige el artículo 38 de la Ley 14 de 1983.

No hubo pronunciamiento de otros intervinientes.

II. CONSIDERACIONES PARA RESOLVER

1. COMPETENCIA

Le corresponde a la Sala decidir en única instancia la solicitud de revisión del Acuerdo municipal 01 1 del 23 de noviembre de 202 5 de conformidad con lo dispuesto en el artículo 82 de la Ley 136 de 1994 en concordancia con los artículos 118 y siguientes del Decreto 1333 de 1986, y el artículo 151 # 2 del CPACA . Por tanto, se procede a emitir sentencia, teniendo en cuenta el siguiente,

2. PROBLEMA JURÍDICO

¿Carece de validez o juridicidad el Acuerdo municipal N o 011 del 23 de noviembre del 2025 emitido por el Concejo Municipal de Salento – Quindío: “…por medio del cual se modifican los artículos 19 y 20 contenidos en el libro primero, título

noviembre del 2025 emitido por el Concejo Municipal de Salento – Quindío: “…por medio del cual se modifican los artículos 19 y 20 contenidos en el libro primero, título

2 Anexo 013 del expediente digital SamaiPágina 4 de 11

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II capítulo I del Acuerdo 021 de 2016, por medio del cual se adopta el Estatuto Tributario del municipio de Salento Quindío y se deroga el Acuerdo número 002 del 20 de mayo de 2009” , teniendo como referencia los cargos u objeciones que expone el escrito presentado por el señor Gobernador del Departamento del Quindío?

3. TESIS DE LA SALA

El Tribunal siguiendo los lineamientos normativos y jurisprudenciales en la materia, sostendrá que el Acuerdo municipal objeto de revisión en la expresión “prorrogables de manera sucesiva” contenida en el parágrafo 6º del artículo 19 del Acuerdo Municipal 021 de 2016 , que fuera modificado por el artículo 1º del Acuerdo 0111 del 23 de noviembre de 2025 expedido por el Concejo Municipal de Salento, debe ser declarada válida de forma condicionada, en razón a que la forma en la que se redactó la normativa admite una interpretación válida y es aquella que no desconozca el límite temporal máximo previsto por la ley, esto es, que tal

Salento, debe ser declarada válida de forma condicionada, en razón a que la forma en la que se redactó la normativa admite una interpretación válida y es aquella que no desconozca el límite temporal máximo previsto por la ley, esto es, que tal prórroga solo puede extenderse de forma sucesiva, sin sobrepasar el límite de los 10 años previsto por el Legislador.

4. ANALISIS JURÍDICO – FÁCTICO

Las observaciones efectuadas por el Gobernador del Departamento Quindío al Acuerdo 011 de 2025 expedido por el Concejo Municipal de Salento se concentran en el desconocimiento que tiene la duma municipal frente a los límites en el tiempo que el Legislador fijó para las exenciones tributarias de carácter territorial . Por tanto, es preciso hacer un recuento de la normatividad que regula el tema.

4.1. De las exenciones tributarias territoriales y su límite en el tiempo.

De acuerdo con el artículo 287 Constitucional, las entidades territoriales dentro de los límites de la Ley gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, teniendo entre otros derechos, el de “administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones”.Página 5 de 11

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A su turno, el artículo 294 de la Constitución Política señala que “La ley no podrá

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A su turno, el artículo 294 de la Constitución Política señala que “La ley no podrá conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales. Tampoco podrá imponer recargos sobre sus impuestos salvo lo dispuesto en el artículo 317.”; razón por la cual, son dichas entidades del orden municipal o departamental quienes tienen la competencia para crear las exenciones y tratamientos preferenciales frente a los tributos locales.

Respecto a la potestad de las entidades territoriales para exonerar o establecer tratamientos preferenciales en materia tributaria, el Consejo de Estado Señaló:

“Siendo que el constituyente de 1991 prohibió que fuera por ley que se fijaran exenciones o tratamientos preferenciales sobre los impuestos territoriales, se podría llegar a la conclusión de que el artículo 38 de la Ley 14 de 1983 contraviene el artículo 294 de la Carta Política, pues, si el legislador no puede decretar exenciones o tratamientos preferenciales sobre impuestos territoriales, tampoco puede restringir a las entidades territoriales a que ejerzan esta potestad que les fue dada en la Constitución sin limitaciones de ningún orden.

En el mismo sentido, el artículo 39 de la Ley 14 de 1983 consagra un mandato de prohibición a las entidades territoriales para que no graven ciertas actividades o a ciertos sujetos, mandato que tales entidades acatarían, ora absteniéndose de gravar tales a ctividades o tales sujetos en los acuerdos municipales o distritales, ora exonerando, excluyendo o no sujetando al impuesto esas actividades y a esos sujetos en los acuerdos u ordenanzas.

absteniéndose de gravar tales a ctividades o tales sujetos en los acuerdos municipales o distritales, ora exonerando, excluyendo o no sujetando al impuesto esas actividades y a esos sujetos en los acuerdos u ordenanzas.

Lo cierto es que, en vigencia de la Constitución Política de 1991 y, concretamente, del artículo 294, para la Sala, la Ley 14 de 1983, en cuanto a la potestad de las entidades territoriales para fijar exenciones o tratamientos preferenciales debe interpret arse de manera amplia, pues, a diferencia de la potestad para fijar los tributos, la potestad para conceder exenciones o tratamientos preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales es plena para estas y restringida para la Ley.

Ahora bien, la potestad de exonerar o de establecer tratamientos preferenciales puede implicar que las autoridades territoriales consideren que una actividad o sujeto determinado son sujetos pasivos del impuesto de industria y comercio pero a una tarifa de 0% (exención), o que esas actividades que son generadoras del impuesto de industria y comercio no lo causan por determinadas circunstancias (exclusión) o que hay actividades que simplemente no califican como industriales, comerciales o de servicios y, por tanto, no están sujetas al impuesto.

Como el mandato de prohibición del artículo 39 de la Ley 14 de 1983 implica que las entidades territoriales se abstengan de regular como actividades o sujetos gravados los enunciados en ese artículo, puede ser que los acuerdos municipales simplemente no regulen “las prohibiciones”, pero lo cierto es que, en cumplimiento de ese mandato de prohibición, las entidades territoriales hanPágina 6 de 11

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municipales simplemente no regulen “las prohibiciones”, pero lo cierto es que, en cumplimiento de ese mandato de prohibición, las entidades territoriales hanPágina 6 de 11

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regulado esas actividades, en unas oportunidades denominando las actividades como exentas, en otras como excluidas, en otras, como no gravadas o en otras no sujetas y, en el peor de los casos, confundiendo la calidad de sujeto no responsable del impuesto con actividad no gravada con el mismo.

Independientemente de lo anterior, para la Sala es claro que una entidad territorial tiene la potestad para “exonerar” o establecer “tratamientos preferenciales” y, así mismo, para regular, a efectos de ejercer los controles respectivos, los aspectos referentes a las obligaciones formales que se deriven del régimen de exención o de los tratamientos preferenciales.”3

Así las cosas, los beneficios tributarios se conciben como una herramienta o instrumento de política fiscal que busca incentivar algún sector de la estructura productiva, cuya atribución es propia y exclusiva de las entidades territoriales, pues solo los municipios o departamentos tienen la posibilidad de conceder tales exenciones en observancia d e los principios que rigen el sistema tributario, así como dentro de los límites que impone la Constitución y la ley.

Precisamente uno de esos límites a las exenciones tributarias territoriales se

exenciones en observancia d e los principios que rigen el sistema tributario, así como dentro de los límites que impone la Constitución y la ley.

Precisamente uno de esos límites a las exenciones tributarias territoriales se enmarca en la temporalidad, ya que ésta debe ser transitoria y no indefinida. Al respecto el artículo 258 del Decreto Ley 1333 de 1986 y 38 de la Ley 14 de 1983 señalan:

“Artículo 258º.- Los municipios y el Distrito Especial de Bogotá sólo podrán otorgar exenciones de impuestos municipales por plazo limitado, que en ningún caso excederá de diez (10) años, todo de conformidad con los planes de desarrollo municipal.

ARTÍCULO 38.- Los municipios sólo podrán otorgar exenciones de impuestos municipales por plazo limitado, que en ningún caso excederá de diez años, todo de conformidad con los planes de desarrollo municipal.”

Respecto a la viabilidad de otorgar beneficios tributarios, así como los requisitos a tener en cuenta por parte de los Concejos Municipales, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en Concepto No. 057751 de 31 de octubre de 2021 señaló:

“En relación con la viabilidad de otorgar beneficios tributarios, consideramos que las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, en desarrollo de lo cual pueden otorgar beneficios o tratamientos

3 Consejo de Estado, Sal de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 7 de abril de 2011 proferida dentro del expediente 250002327000200600562 -01 (16949), ponencia del Magistrado Hugo Fernando Bastidas BárcenasPágina 7 de 11

de 2011 proferida dentro del expediente 250002327000200600562 -01 (16949), ponencia del Magistrado Hugo Fernando Bastidas BárcenasPágina 7 de 11

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preferenciales respecto de sus propios tributos, como por ejemplo, el impuesto predial unificado o el de industria y comercio; por consiguiente, la entidad territorial no está obligada a otorgar exenciones ni descuentos en materia tributaria, es potestativo del concejo municipal establecerlo mediante acuerdo, así como definir los beneficiarios del tratamiento, el término o períodos en los que opera, los impuestos sobre los que aplica, los requisitos y condiciones para acceder a este, y los demás asuntos relevantes al momento de determinar la condición de exento o no.

El artículo 38 de la Ley 14 de 1983, en criterio de esta Dirección, establece los requisitos que debe observar el concejo municipal al momento de aprobar un acuerdo que establezca exenciones, entendidas como un beneficio otorgado a los sujetos pasivos del tributo consistente en liberar de la obligación de pagar la totalidad o parte del impuesto a cargo de manera temporal, a partir de la entrada en vigencia del acuerdo que lo apruebe. En tal sentido, deben tenerse en cuenta aspectos tales como:

1. La consistencia de las exenciones tributarias con el plan de desarrollo

totalidad o parte del impuesto a cargo de manera temporal, a partir de la entrada en vigencia del acuerdo que lo apruebe. En tal sentido, deben tenerse en cuenta aspectos tales como:

1. La consistencia de las exenciones tributarias con el plan de desarrollo y con el marco fiscal de mediano plazo;

2. El estudio y presentación del impacto fiscal de la medida propuesta;

3. La presentación de los costos fiscales de la iniciativa y a la fuente alternativa de financiación que genera los costos de una medida como la estudiada;

4. La limitación relativa al plazo de la exención, no más de diez años.” (negrilla y subrayas fura del texto original)

Finalmente, el Consejo de Estado ha señalado que “el artículo 258 del Decreto 1333 de 1986 establece que los municipios solo podrán otorgar exenciones de impuestos municipales hasta por diez (10) años ”, y que ; “tratándose de exenciones o tratamientos preferenciales, las normas deben ser expresas y taxativas y su interpretación es de carácter restrictivo, sin que puedan extenderse los beneficios a sujetos o hechos no contemplados en la norma que los concede, pues no es posible su aplicación por analogía.”4

4.2. Hechos probados.

Conforme a los documentos aportados se tiene acreditado lo siguiente:

• Que el 23 de noviembre de 2025 el Concejo Municipal de Salento expidió el

4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sentencia de 19 de abril de 2018 proferida dentro del expediente 76001233100020080051001(22380) , CP Milton Cháves GarcíaPágina 8 de 11

Asunto: Sentencia

abril de 2018 proferida dentro del expediente 76001233100020080051001(22380) , CP Milton Cháves GarcíaPágina 8 de 11

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Solicitante: Gobernador del Departamento del Quindío Acto demandado: Acuerdo municipal No 011 del 23 de noviembre de 2025 expedido por el

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Acuerdo 023 “…POR MEDIO DEL CUAL SE MODIFICAN LOS ARTÍCULOS 19 Y 20 CONTENIDOS EN EL LIBRO PRIMERO, TÍTULO II CAPÍTULO I DEL ACUERDO 021 DE 2016, POR MEDIO DEL CUAL SE ADOPTA EL ESTATUTO TRIBUTARIO DEL MUNICIPIO DE SALENTO QUINDÍO Y SE DEROGA EL ACUERDO NÚMERO 002 DEL 20 DE MAYO DE 2009”

• Que dentro de la exposición de motivos y ponencia para debate del proyecto de Acuerdo que luego fue aprobado , en el No. 023 del 23 de noviembre de 2025, se citó como fundamento, entre otros, el artículo 38 de la Ley 14 de 1983.

Lo anterior, en la medida que dicho artículo determina el límite máximo de 10 años que se puede otorgar la exención tributaria del orden territorial.

• Que el citado Acuerdo 023 de 202 5 en lo que censura el Gobernador del Departamento, se encuentra en su artículo 1º que modifica el artículo 19 del acuerdo 021 de 2016, específicamente en el parágrafo 6º que es del siguiente

tenor literal:

Departamento, se encuentra en su artículo 1º que modifica el artículo 19 del acuerdo 021 de 2016, específicamente en el parágrafo 6º que es del siguiente tenor literal:

“ARTICULO PRIMERO: Modificar el artículo 19 del Acuerdo 021 de 2016, el cual quedará así:

ARTÍCULO 19°. EXENCIÓN DE IMPUESTO PREDIAL POR CONSERVACIÓN AMBIENTAL: Con el objeto de incentivar a los propietarios de los predios localizados en ecosistemas naturales boscosos y fuentes hídricas del municipio de Salento los predios o la fracción de predio que estén ubicados en zonas de protección ambiental, zonas de espec ial significancia ambiental, las zonas de riesgo natural y los suelos de protección urbano establecidos en el Esquema de Ordenamiento Territorial que integren el Sistema Municipal de Áreas Protegidas del Municipio de Salento (SIMAP) y las áreas de los pred ios que se encuentran certificadas dentro del Registro Único Nacional de Áreas Protegidas – RUNAP del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible - MADS, se les exonerará del cien por ciento (100%) del pago del impuesto predial por el área de conservación al año. La exención del año será únicamente en el área conservada y que sea manejada con principios de sostenibilidad y/o servicios ambientales, utilizando la siguiente fórmula.

(…)

PARAGRAFO 6. El término de duración podrá ser hasta por cinco (5) años, prorrogables de manera sucesiva según la evolución del área en conservación para el cumplimiento del objeto del incentivo, el área restante del predio pagará el impuesto predial unificado en la tarifa que le

años, prorrogables de manera sucesiva según la evolución del área en conservación para el cumplimiento del objeto del incentivo, el área restante del predio pagará el impuesto predial unificado en la tarifa que le corresponda según la vigencia fiscal.” (negrilla y subrayas fuera del textoPágina 9 de 11

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original)

4.3. Caso concreto.

El Tribunal conforme el marco normativo y la jurisprudencia vigente en torno a l tema aquí debatido, advierte que la expresión “prorrogables de manera sucesiva” contenida en el parágrafo 6º del artículo 19 del Acuerdo Municipal 021 de 2016 que fuera modificado por el artículo 1º del Acuerdo 0111 del 23 de noviembre de 2025 expedido por el Concejo Municipal de Salento, admite varias interpretaciones, una válida y otra no.

En la norma cuestionada se señaló un término inicial de exención tributaria de hasta cinco años, es decir , que bien podría otorgarse por un término inferior a dicho período y admitiría prórrogas sucesivas, solo que esa prórroga sucesiva será válida, siempre que el total de la exención no supere el límite máximo de los diez años. Si la exención tributaria sumada la prórroga sucesiva supera el límite

será válida, siempre que el total de la exención no supere el límite máximo de los diez años. Si la exención tributaria sumada la prórroga sucesiva supera el límite temporal de los diez años, habrá que considerarla inválida.

Se reitera, como se señaló en el acápite sustancial de esta providencia y conforme lo preceptuado tanto en el artículo 258 del Decreto Ley 1333 de 1986 como en el artículo 38 de la Ley 14 de 1983, el legislador previó de forma expresa un límite temporal máximo que se extiende hasta los 10 años, el cual no se puede contrariar por ninguna entidad del nivel territorial al momento de establecer exenciones en materia tributaria.

De esta forma, para la Sala la expresión censurada guarda un componente interpretativo que resulta válido siempre y cuando no exceda el límite máximo de los 10 años; por ello, las pr órrogas sucesivas allí autorizadas se podrán adoptar solo hasta que se complete ese máximo temporal.

EN CONCLUSIÓN, la Sala decretará la validez de la expresión “prorrogables de manera sucesiva” contenida en el parágrafo 6º del artículo 19 del acuerdo 021 de 2016 modificado por el artículo 1º del Acuerdo 011 del 23 de noviembre de 2025 expedido por el Concejo Municipal de Salento , bajo el entendido que tal pr órrogaPágina 10 de 11

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sucesiva solo puede darse o extenderse hasta completar el límite máximo previsto por el Legislador, esto es, 10 años.

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO , administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

R E S U E L V E

PRIMERO: DECLARAR VÁLIDA la expresión “prorrogables de manera sucesiva” contenida en el parágrafo 6º del artículo 19 del acuerdo 021 de 2016 modificado por el artículo 1º del Acuerdo 011 del 23 de noviembre de 2025 expedido por el Concejo Municipal de Salento - Quindío, “…POR MEDIO DEL CUAL SE MODIFICAN LOS ARTÍCULOS 19 Y 20 CONTENIDOS EN EL LIBRO PRIMERO, TÍTULO II CAPÍTULO I DEL ACUERDO 021 DE 2016, POR MEDIO DEL CUAL SE ADOPTA EL ESTATUTO TRIBUTARIO DEL MUNICIPIO DE SALENTO QUINDÍO Y SE DEROGA EL ACUERDO NÚMERO 002 DEL 20 DE MAYO DE 2009”, siempre que se entienda que el tota l de la exención tributaria solo puede extenderse hasta completar el límite máximo previsto por el Legislador, esto es 10 años, de conformidad con lo advertido en esta providencia.

2009”, siempre que se entienda que el tota l de la exención tributaria solo puede extenderse hasta completar el límite máximo previsto por el Legislador, esto es 10 años, de conformidad con lo advertido en esta providencia.

SEGUNDO: En firme esta providencia, archivar el expediente, previa anotación en el sistema SAMAI.

TERCERO: COMUNICAR la decisión al señor Gobernador del Departamento del Quindío, al H. Presidente del Concejo Municipal de Salento y al señor Alcalde Municipal de dicho ente territorial para los fines pertinentes.

Esta providencia se discutió y aprobó en Sala Segunda de Decisión Ordinaria, conforme consta en el Acta No. 08 de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.Página 11 de 11

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Los magistrados,

JUAN CARLOS BOTINA GOMEZ

ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO

LUIS CARLOS MARIN PULGARIN

“Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://samairj.consejodeestado.gov.co”