TA QUI - Sentencia 02-2024-00157-01 (09-04-2026)

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO

Sala Segunda de Decisión

Magistrado Ponente: JUAN CARLOS BOTINA GÓMEZ

Armenia, nueve (09) de abril de dos mil veintiséis (2026)

Referencia: Sentencia Radicado: 63001-33-33-002-2024-00157-01

Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho

Demandante: Luz Nelly Benítez Ortiz Demandada: NaciónMinisterio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio1 y

Departamento del Quindío

Instancia: Segunda

ASUNTO

El Tribunal procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, en contra de la sentencia proferida el 26 de mayo de 2025 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Armenia Quindío, mediante la cual denegó las pretensiones de la demanda.

I. PARTE DESCRIPTIVA

1. IDENTIFICACIÓN DEL TEMA DE DECISIÓN

1.1. Objeto de la demanda2

La parte actora propuso las siguientes pretensiones:

• Que se inaplique por ilegal el Decreto Nacional 284 de 2024 que derogó el Decreto Nacional 887 del 2 de junio de 2023, a su vez el Decreto Nacional 449 de 2022, que derogó el Decreto Nacional 965 de 2021 y que con

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entonces inconvenientes de ninguna naturaleza, ni existen causales de nulidad que invaliden lo actuado.

Por lo tanto, se procede a emitir sentencia de segunda instancia, teniendo en cuenta el siguiente,

2. PROBLEMA JURÍDICO

De conformidad con lo apelado 6, corresponde a la Sala resolver los siguientes problemas jurídicos:

6 ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.

En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias.

El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audienciaPágina 11 de 28

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pueden ir alcanzando durante su vida laboral y que garantizan la permanencia en la carrera docente con base en la idoneidad demostrada en su labor y permitiendo asignar el correspondiente salario profesional. La idoneidad encierra el conjunto de conocimientos, habilidades, actitudes, aptitudes, rendimiento y valores que se consideran imprescindibles para el desempeño de la función docente.

ARTÍCULO 20. ESTRUCTURA DEL ESCALAFÓN DOCENTE. El Escalafón Docente estará conformado por tres (3) grados. Los grados se establecen con base en formación académica. Cada grado estará compuesto por cuatro (4) niveles salariales (A - B - C - D). Quienes superen el período de prueba se ubicarán en el Nivel Salarial A del correspondiente grado, según el título académico que acrediten; pudiendo ser reubicados en el nivel siguiente o ascender de grado, después de tres (3) años de servicio, siempre y cuando obtengan en la respectiva evaluación de competencias el puntaje indicado para ello, según lo dispuesto en el artículo 36 del presente decreto. El coordinador auxilia y colabora con el rector en las labores propias de su cargo y en las funciones de disciplina de los alumnos o en funciones académicas o curriculares no lectivas”. (Destaca Sala)Página 18 de 28

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18 Por el cual se modifica la remuneración de los servidores públicos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica y media y se dictan otras disposiciones de carácter salarial para el sector educativo estatal.Página 19 de 28

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4.4. Caso concreto.

El Tribunal confirmará la sentencia apelada.

En efecto, debe destacarse que el petitum y el recurso de alzada pretenden derivar la pretensión condenatoria de incremento salarial en favor de la parte demandante, de unas disposiciones expedidas, especialmente, durante los años 2008 y 2009, esto es, los Decretos Nacionales 624, 714 y 1407 de 2008 y 702 y 1238 de 2009, mediante los cuales, se estableció una base salarial para el grupo de docentes que se les aplica el escalafón docente del Decreto Ley 1278 de 2002, que ha servido de cimiento para los suces ivos incrementos anuales que ha decretado el Gobierno Nacional de conformidad con la Ley 4.ª de 1992. A dichos efectos jurídicos que tuvo y tiene esta normativa en la actual escala salarial, según los grados de escalafón y niveles para cada docente, la parte actora los califica contrarios a la Carta Política,

constitucional plausible o que resguarda un argumento constitucional válido, lo que descarta la afirmación de la demanda según la cual a partir de la forma en que se decretaron dichos incrementos en las anualidades descritas, es posible identificar una manifiesta, palmaria y flagrante contradicción con las normas superiores invocadas en la demanda. En efecto, no se colma la exigencia jurisprudencial para que se aplique la figura de inaplicación normativa, porque no se aprecia un antagonismo ostensible entre la norma inferior reprochada con las de rango constitucional, o por lo menos, surgen interpretaciones jurídicas sólidas que impiden la operatividad de la figura en mención, de es te modo el cimiento de derecho que sustenta los demás actos acusados al no ser resquebrajado o permanecer intacto, no es factible derivar la prosperidad de las demás pretensiones.Página 27 de 28

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EN CONCLUSIÓN, el Tribunal procederá a confirmar la decisión de instancia.

5. CONDENA EN COSTAS

De conformidad con los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP, no se condenará en costas en esta instancia (expensas y agencias en derecho) en virtud de que no existe prueba de su causación.

III. DECISIÓN

ascenso y retiro de los docentes en niveles de prescolar, básica primaria-secundaria o media con las modalidades que integra el Sistema Educativo Nacional.

Rememoró que el Decreto Ley 1278 de 2002 estableció el Estatuto de Profesionalización Docente, que se aplica a quienes se hubieren vinculado a partir 19 de junio de 2002 como docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescola r, básica (primaria y secundaria) o media, así como, los docentes oficiales que también son regidos por el Decreto 2277 de 1979, art ículo 65 que deciden asimilarse al nuevo régimen de acuerdo con lo establecido en el Estatuto de Profesionalización Docente.

Ahora bien, sobre el debate planteado en el caso concreto, señaló que revisada la tabla con los incrementos salariales fijados por el Gobierno para los docentes ubicados en el Grado 3 y destinatarios del Decreto 1278 de 2002 se observa que hasta el año 2007 dentro de las categorías salariales A, B, C y D del grado 3 no existían otras sub categorías que reconocieran una base salarial diferente para los escalafonados atendiendo su formación académica, y que fue a partir del 2008 que se estableció una diferenciación salarial entre quienes contaban o no con título de

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posterioridad derogó el Decreto Nacional 319 de 2020 y/o se declare la nulidad de los Decretos que lo modifiquen, adicionen, aclaren o revoquen, en relación con la asignación salarial que correspondió a la categoría 3BM teniendo de presente que los salarios tres (3) años con anterioridad a la fecha de realización de la reclamación debieron ser superiores a lo ordenado por estas disposiciones del orden nacional, expedidas en virtud de lo establecido en la Ley 4 de 1992 y en el artículo 46 del Decreto Ley 127 8 de 2002 e inaplicar igualmente, los demás Decretos Nacionales que sean expedidos con posterioridad a la fecha de presentación de la demanda, que modifiquen “ …. la remuneración de los servidores públicos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica y media…” que corresponden a los incrementos salariales que se realicen irregularmente con posterioridad al año 2024 y hasta el momento de la ejecutoria de la presente sentencia.

• Que se declare la nulidad del acto administrativo 2024-EE-059574 proferido por la Nación – Ministerio de Educación Nacional-, en cuanto negó el derecho

ejecutoria de la presente sentencia.

• Que se declare la nulidad del acto administrativo 2024-EE-059574 proferido por la Nación – Ministerio de Educación Nacional-, en cuanto negó el derecho a la diferencia en el incremento salarial que fue decretado de manera indiscriminada y desigual en el año 2008 para el grado en el escalafón 3DM, con ocasión a que fue realizado un incremento del 44.89%, por medio de los Decretos Nacionales 624, 714 y 1407 de 2008, proferidos por el MEN, mientras que el incremento efectuado a la categoría del escalafón 3BM f ue del 13.92% en su salario; así como también, por la diferencia de incrementos que se realizaron en el año 2009 a la categoría 3DM del escalafón docente, que fue un incremento del 7,67%, por medio de los Decretos Nacionales 702 y 1238 de 2009 proferidos por el MEN, mientras que a la categoría 3BM del mismo escalafón, le fue realizado un incremento del 15.45%, para su salario en el año 2009, año para el que si bien es cierto el ajuste fue superior no compensa la diferencia del año 2008.

• Que se declare la nulidad total del acto administrativo QUI2024EE000615, emitido por el Departamento del Quindío en cuanto le negó el derecho a la diferencia en virtud del referido incremento salarial.Página 3 de 28

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• Que se condene a las entidades demandadas al reconocimiento y pago de las diferencias salariales causadas en los últimos tres años anteriores a la petición, con ocasión a la diferencia en el incremento salarial que fue decretado en el año 2008 para el grado en el escalafón 3DM en un 44.89%, por medio de los Decretos Nacio nales 624, 714 y 1407 de 2008, mientras que el incremento efectuado al salario de la categoría del escalafón 3BM, fue del 13.92%; así como también, por la diferencia de incrementos que se realizó en el año 2009 a la categoría 3DM del escalafón docente, que fue un incremento del 7,67%, por medio de los Decretos Nacionales 702 y 1238 de 2009, proferidos por el MEN, mientras que a la categoría 3BM del mismo escalafón, le fue realizado un increm ento del 15.45%, para su salario en el año 2009, en el cual si bien es cierto el ajuste fue superior no compensa la diferencia del año 2008.

• Que se disponga la reliquidación de las prestaciones tomando como base el reajuste salarial solicitado, y se paguen las diferencias salariales teniendo en cuenta el fenómeno prescriptivo, así como realizar los respectivos reajustes con motivo de la disminución del poder adquisitivo con base la variación del

IPC.

reajuste salarial solicitado, y se paguen las diferencias salariales teniendo en cuenta el fenómeno prescriptivo, así como realizar los respectivos reajustes con motivo de la disminución del poder adquisitivo con base la variación del IPC.

• Que se condene a las demandadas al pago de costas e intereses moratorios desde el día siguiente a la ejecutoria de la sentencia y hasta que se efectúe el pago de las condenas impuestas y ordenar el cumplimiento del fallo conforme a los artículos 192 y siguientes del CPACA.

1.2. Razón, causa o fundamento de la pretensión.

Señaló que para el año 2008 y 2009, en contravía de lo estipulado en los artículos 13 y 53 de la Constitución Política y de los artículos 3, 4 y 6 de la Ley 4ª de 1992 y de los artículos 46 y 49 del propio Decreto Ley 1278 de 2002, se determinaron incrementos salaria les de manera indiscriminada como docente oficial perteneciente a la categoría escalafón 3DM, con ocasión a que fue realizado un incremento del 44.89%, por medio de los Decretos Nacionales 624, 714 y 1407 dePágina 4 de 28

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2008, proferidos por el MEN, mientras que el incremento efectuado al salario de la

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2008, proferidos por el MEN, mientras que el incremento efectuado al salario de la categoría del escalafón 3BM, fue del 13.92%; así como también, por la diferencia de incrementos que se realizó en el año 2009 a la categoría 3DM del escalafón docente, que fue un incremento del 7,67%, por medio de los Decretos Nacionales 702 y 1238 de 2009, proferidos por el MEN, mientras que a la categoría 3BM del mismo escalafón, le fue realizado un incremento del 15.45%. Sostuvo que esa variación de la base salarial de las anualidades 2008 y 2009, tiene efectos en los salarios futuros ya que cada año el incremento se aplica sobre la base del anterior, habiéndose decretado un salario inferior a la categoría a la que pertenece, sin justificación legal.

1.3. Normas violadas y concepto de violación.

La parte actora consideró que los actos cuestionados vulneran la siguiente normatividad:

• Artículo 137 del CPACA. • Artículos 13 y 53 de la Constitución Política de Colombia. • Artículos 1, 3, 4 y 6 de la Ley 4 de 1992. • Artículo 46 y 49 del Decreto - Ley 1278 de 2002.

Precisó que en las anualidades 2008 y 2009, el Gobierno expidió los actos administrativos Decretos Nacionales 624, 714 y 1407 de 2008 y los Decretos Nacionales 702 y 1238 de 2009 y fijó los salarios para todo el grupo docente

administrativos Decretos Nacionales 624, 714 y 1407 de 2008 y los Decretos Nacionales 702 y 1238 de 2009 y fijó los salarios para todo el grupo docente perteneciente al Decreto Ley 1278 de 2002, pero los expidió de manera irregular afectando desde entonces la base salarial de los docentes, como es su caso. Expuso que al decretar los incrementos salariales el Gobierno Nacional toma como referente el decreto anterior, y es por esa razón que hoy en día se afectan sus salarios. Resaltó que la fijación salarial de esas anualidades vulneró el derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política de los docentes oficiales.Página 5 de 28

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Agregó que los primeros incrementos salariales (años 2005, 2006 y 2007) se realizaron para los docentes que ingresaron a la carrera docente del Decreto – Ley 1278 de 2002 -de manera igualitaria para todos aquellos docentes que pertenecían a esta nueva carrera docente, pero en los años 2008 y 2009 hubo rompimiento de ese principio de igualdad.

Indicó también que la ilegalidad de los actos administrativos demandados se concreta porque si el Gobierno pretendía realizar un incremento superior a alguna

a esta nueva carrera docente, pero en los años 2008 y 2009 hubo rompimiento de ese principio de igualdad.

Indicó también que la ilegalidad de los actos administrativos demandados se concreta porque si el Gobierno pretendía realizar un incremento superior a alguna de las 2 categorías, debía haber efectuado un juicio de los principios de igualdad, transparencia, objetividad, méritos y buen servicio, circunstancia que no aconteció y por ende los actos administrativos no fueron expedidos conforme a las normas en que debería haberse fundado.

2. CONTESTACIONES DE LA DEMANDA

2.1. De la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG3. Se opuso a las pretensiones de la demanda. Para tal efecto argumentó que el porcentaje de incremento llevado a cabo en los años 2008 y 2009 para los grados en el escalafón 3 Nivel B con Maestría y 3 Nivel D con Maestría, no desconoce el derecho a la igualdad, pues en su lugar se tuvo como fundamento el grado de formación y se valoraron las condiciones de experiencia, en tanto las condiciones de unos y otros no son las mismas, de ahí que no sea admisible la presunta vulneración al artículo 13 y 53 de la Constitución Política.

En tal sentido, argumentó que no es posible acceder a lo pretendido porque el aumento salarial para uno y otro grado no se da entre iguales, habida consideración a que, un docente ubicado en el grado 3 Nivel B con Maestría tiene unas condiciones de experiencia y formación distintas a las de un docente que se encuentra ubicado en el grado 3 Nivel D con Maestría, lo anterior sin perjuicio de que entre uno y otro caso exista una diferencia salarial congruente con su ubicación en el escalafón, vale

de experiencia y formación distintas a las de un docente que se encuentra ubicado en el grado 3 Nivel D con Maestría, lo anterior sin perjuicio de que entre uno y otro caso exista una diferencia salarial congruente con su ubicación en el escalafón, vale decir, el do cente ubicado en el grado 3 Nivel D con Maestría percibe una

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remuneración mayor a la de quien se encuentra ubicado en el grado 3 Nivel B con Maestría.

Propuso las excepciones denominadas i) presunción de legalidad de los actos administrativos ii) prescripción y iii) falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Educación Nacional.

2.2. Del Departamento del Quindío: Guardó silencio.

3. SENTENCIA APELADA4

El Juzgado de primera instancia negó las pretensiones de la demanda. Trajo a colación el Decreto Ley 2277 de 1979 que estableció el régimen especial del escalafón docente, y reguló las condiciones de ingreso, ejercicio, estabilidad, ascenso y retiro de los docentes en niveles de prescolar, básica primaria-secundaria o media con las modalidades que integra el Sistema Educativo Nacional.

Rememoró que el Decreto Ley 1278 de 2002 estableció el Estatuto de

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especialización, observándose que para el año 2014 se introdujeron dos nuevas categorías salariales aplicables a quienes contaban con título de maestría o doctorado, por lo que ciertamente no puede tenerse como criterio de comparación para acreditar la desigualdad alegada por el accionante los incrementos realizados a las categorías mencionadas en la demanda previos al año 2008 pues como se advirtió se varió sustancialmente la forma en que venían siendo remunerados los docentes escalafonados atendiendo a su s niveles de formación, por lo que no se está precisamente ante un simple incremento salarial anual sino ante la fijación de una nueva base salarial para el personal docente la cual precisamente debió ser ajustada en aras de cumplir con la obligación estab lecida en el artículo 46 del Decretoley 1278 de 2002 en el sentido que el salario de ingreso a la carrera docente por este regulada debía ser superior al devengado por los educadores regidos por el Decreto-ley 2277 de 1979.

Aunado a lo anterior, no se observa que los decretos cuya inaplicación se solicita resulten contrarios a los artículos 3, 4 y 6 de la Ley 4ª. de 1992 pues como se anotó en precedencia la referida norma pese a que establece la obligación de aumentar anualmente la remuneración de los servidores públicos no establece una única fórmula para ello ni la obligación de incrementar en igual proporción los salarios de

en precedencia la referida norma pese a que establece la obligación de aumentar anualmente la remuneración de los servidores públicos no establece una única fórmula para ello ni la obligación de incrementar en igual proporción los salarios de la totalidad de empleados públicos, estableciendo simplemente que el sistema salarial de los servidores públicos está integrado por la estructura de los empleos, las funciones a desempeñar y la escala y tipo de remuneración para cada cargo o categoría de cargos criterios que claramente se respetaron al fijar los incrementos salariales para cada una de las categorías del escalafón docente.

4. RECURSO DE APELACIÓN5

La parte demandante expresó sus inconformidades con la sentencia apelada . Cuestionó la facultad para determinar los aumentos salariales porcentuales aplicados a los docentes, dado que, no estuvo debidamente sustentada al momento de fijarse los incrementos desiguales para los años 2008, 2009 y 2011, fundamentación que debería haber sido más rigurosa, especialmente, considerando

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que en los años anteriores se había aplicado un aumento homogéneo a la base salarial del personal escalafonado; luego, la modificación de esta política requería,

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que en los años anteriores se había aplicado un aumento homogéneo a la base salarial del personal escalafonado; luego, la modificación de esta política requería, en criterio de la jurisprudencia sobre el tema, un respaldo técnico o jurídico que garantizara su legitimidad, lo cual no ocurrió.

Precisó que la diferencia en los incrementos salariales decretados en 2008 y 2009 aunque para este último año fue un poco superior no compensa con el error flagrante cometido en 2008, por lo cual dicha situación no responde a una justificación razonable ni objetiva, situación que rompe con la proporcionalidad esperada, dado que: i) Igualdad de condiciones laborales: Los docentes de ambos grados realizan funciones similares en términos de su contribución al sistema educativo y enfrentan exigencias comparables en su labor diaria, por lo que el trato diferenciado carece de fundamento, ii) Efectos acumulativos desproporcionados: Al aplicar incrementos diferenciados en un año específico, se afecta negativamente la base salarial de los grados menos favorecidos, generando una desigualdad que se perpetúa y amplifica en los años siguientes, como se observa en la evolución de los salarios desde 2012 hasta 2024 y iii) Falta de equidad intergeneracional: Esta disparidad implica que docentes con trayectorias similares y n iveles de responsabilidad equiparables perciban remuneraciones que no reflejan el principio de justicia salarial.

Expresó que solo a través del Decreto 2715 del 21 de julio de 2009 se reglamentó la evaluación de competencias de los docentes y directivos docentes regidos por el

de justicia salarial.

Expresó que solo a través del Decreto 2715 del 21 de julio de 2009 se reglamentó la evaluación de competencias de los docentes y directivos docentes regidos por el Decreto – Ley 1278 de 2002, por lo cual, es válido que se formule el interrogante respecto de por qué en los años 2008, 2009 y 2011 no se cuestionó formalmente la irregularidad de los incrementos porcentuales desiguales en los escalafones docentes. Por ende, es comprensible que las desigualdades detectadas en retrospectiva no fueran motivo de reclamo en ese entonces, pues el impacto real de dichas medidas no pudo ser apreciado ni reclamado por la inexistencia de afectados directos. Solo ahora, con el escalafón docente debidamente nutrido y las plazas ocupadas, se puede establecer una comparación entre los diferentes niveles y poner en evidencia estas desigualdades salariales.Página 9 de 28

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Así las cosas, adujo que la primera pretensión declarativa consiste en inaplicar por ilegal el Decreto Nacional 284 de 2024, siendo el único vigente, en relación con la asignación salarial de los docentes oficiales y que desde los años 2008, 2009 y 2011 ha arrastrado una diferencia desigual hasta la presente fecha, como se analizó en

asignación salarial de los docentes oficiales y que desde los años 2008, 2009 y 2011 ha arrastrado una diferencia desigual hasta la presente fecha, como se analizó en el líbelo de la demanda.

Agregó que el Decreto Nacional 284 de 2024 regula la remuneración de los servidores públicos docentes y directivos docentes, y está afectado por un defecto estructural en el cálculo de la anualidad correspondiente a los años 2008, 2009 y 2011, ese defecto radica en que los incrementos salariales porcentuales fijados en ese año fueron aplicados de manera desigual, generando una base salarial desfasada que, al ser utilizada como referencia para los años siguientes, ha arrastrado esta irregularidad a lo largo del tiempo hasta el presente año. Señaló que el hecho de que el Ministerio no haya otorgado un trato igualitario a los docentes de ambos escalafones, ni haya justificado de manera adecuada las diferencias en la aplicación de los incrementos salariales, constituye una violación a los derechos fundamentales de los docentes y a los principios de equidad y legalidad en la administración pública; esta falta de coherencia y justificación no solo debilita la validez del acto administrativo, sino que configura una causal de nulidad.

Argumentó que el punto de discusión radica en la desigualdad presente en los incrementos porcentuales aplicados a los salarios de los docentes durante los años 2008, 2009 y 2011, pues, aunque se reconoce la legitimidad de los salarios diferenciados según el escalafón, se cuestiona la aplicación inequitativa de los aumentos salariales en dichos años. Esta diferencia en los porcentajes de incremento afecta a cierto grupo de docentes de ma nera desproporcionada. Al

diferenciados según el escalafón, se cuestiona la aplicación inequitativa de los aumentos salariales en dichos años. Esta diferencia en los porcentajes de incremento afecta a cierto grupo de docentes de ma nera desproporcionada. Al calcularse los aumentos futuros sobre las bases salariales ya ajustadas, las disparidades iniciales se consolidan, perpetuando la desigualdad en el sistema salarial del magisterio.

En consecuencia, solicitó revocar la sentencia apelada y conceder las pretensiones de la demanda.Página 10 de 28

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5. PRONUNCIAMIENTO DE LAS PARTES Y CONCEPTO DEL MINISTERIO

PÚBLICO

No hubo pronunciamientos en esta instancia.

II. CONSIDERACION