TA SAN - Sentencia 68001-33-33-011-2020-00133-01 (03-04-2025)

SIGCMA-SGC

Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER

Magistrada ponente: CLAUDIA XIMENA ARDILA PÉREZ

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Bucaramanga, tres (3) de abril de dos mil veinticinco (2025).

MEDIO DE

CONTROL

NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

DE CARÁCTER LABORAL

DEMANDANTE

TRINIDAD BERNAL DE CARVAJAL

C.C.37.923.104 trinidadbernaldecarvajal@gmail.com abogadofredymayorga@gmail.com

DEMANDADO

UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN

PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES

DE LA PROTECCIÓN SOCIAL «UGPP»

rballesteros@ugpp.gov.co; notificacionesjudicialesugpp@ugpp.gov.co;

MINISTERIO

PÚBLICO

Xirys María Mora Alvarado xmora@procuraduria.gov.co;

RADICADO Y LINK

DEL EXPEDIENTE 68001333301120200013301

TEMAS RELIQUIDACIÓN DE PENSIÓN DE SOBREVIVIENTE EN RÉGIMEN ESPECIAL DEL INPEC. No procede incluir factores excluidos por la ley que no tienen naturaleza salarial. El hecho de que el causante haya devengado la prima de riesgo, la bonificación por recreación y el subsidio familiar en el último año de servicios no tiene como efecto legal su inclusión en el IBL pensional. Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, la Sala

bonificación por recreación y el subsidio familiar en el último año de servicios no tiene como efecto legal su inclusión en el IBL pensional. Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, la Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 30 de noviembre de 2021 por el Juzgado Once Administrativo de Bucaramanga, que negó las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

A. La demanda1

1. Pretensiones

Pretende la demandante que se declare la nulidad parcial de los siguientes actos: (i) La Resolución No. 29392 del 31 de diciembre de 2001 mediante la cual se reconoce una pensión de jubilación ; (ii) la Resolución No. 43323 del 02 de septiembre de 2008 , mediante la cual se reconoce la sustitución de una pensión de jubilación, en cuanto a su monto pensional ; y (iii) la nulidad total de las Resoluciones Nos. 4214 del 22 de julio de 2003; 17208 del 30 de agosto de 2004; 17242 del 28 de noviembre de 2012, 042584 del 10 de noviembre de 2016; 32596 del 29 de octubre de 2019; y RDP 038534 del 19 de diciembre de 2019 , expedidas por la UGPP, en cuanto no incluyeron todos los emolumentos percibidos por el causante Alirio Carvajal Flórez (q.e.p.d.), en su condición de servidor público del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC.

A título de r establecimiento del derecho, solicita que se orden e a la entidad

por el causante Alirio Carvajal Flórez (q.e.p.d.), en su condición de servidor público del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC.

A título de r establecimiento del derecho, solicita que se orden e a la entidad demandada i) reajustar la pensión sustitutiva de jubilación , inclu yendo emolumentos salariales como: sueldo básico, sobresueldo, bonificación por servicios prestados, auxilio de alimentación, auxilio de transporte, subsidio de

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unidad familiar, prima de vacaciones, prima de servicios, prima de navidad, prima de riesgo y bonificación de recreación y los demás haberes ya reconocidos, actualizados según el último año de servicios ii) cancelar la diferencia resultante de la reliquidación iii) indexar el valor inicial de la pensión de jubilación con base en el IPC iv) cancelar intereses moratorios sobre los dineros adeudados.

Asimismo, solicita que s e actualice el valor de las condenas y se dé cumplimiento a la sentencia con fundamento en el artículo 192 del CPACA y se condene a la s demandadas al pago de costas y agencias en derecho.

2. Hechos

Asimismo, solicita que s e actualice el valor de las condenas y se dé cumplimiento a la sentencia con fundamento en el artículo 192 del CPACA y se condene a la s demandadas al pago de costas y agencias en derecho.

2. Hechos

La demandante narra que es cónyuge sobreviviente del señor Alirio Carvajal Flórez, quien laboró en el cargo de dragoneante del INPEC, desde el 8 de mayo de 1979 hasta el 31 de diciembre de 2002.

Refiere que, mediante Resolución No. 29392 del 31 de diciembre de 2001, se reconoció una pensión de jubilación al señor Carvajal Flórez, con base en el 75% del salario básico y el sobresueldo, devengados durante los últimos 10 años de servicio, sin tener en consideración emolum entos adicionales percibidos con ocasión de la actividad laboral. La pensión se hizo efectiva a partir del 31 de diciembre de 2002, fecha en la que se retiró.

Añade que interpuso los recursos en sede administrativa y promovió el proceso judicial No. 2003-00093-01, el cual culminó con sentencia favorable de este Tribunal, en el cual se ordenó reliquidar la pensión y calcular el ingreso base liquidación, incluyendo el sueldo básico, sobresueldo, bonificación por servicios prestados, auxilio de alimentación, auxilio de transporte, prima de vacaciones, prima de servicio y prima de navidad.

Es así como se expidieron los siguientes actos administrativos de reliquidación pensional: Resoluciones No. 4214 de 22 de julio de 2003, No.17208 del 30 de

de servicio y prima de navidad.

Es así como se expidieron los siguientes actos administrativos de reliquidación pensional: Resoluciones No. 4214 de 22 de julio de 2003, No.17208 del 30 de agosto de 2004, No. 17242 del 28 de noviembre de 2012, No. 042584 del 10 de noviembre de 2016, No. 3 2596 del 29 de octubre de 2019 y No. 038534 del 19 de diciembre de 2019 expedidas por la UGPP, pero sin incluir la prima de riesgo, la bonificación de recreación y el subsidio familiar.

3. Normas violadas y concepto de violación

Se registran en la demanda las siguientes normas: los artículos 1, 2, 3, 5, 6, 13, 25, 29, 53 y 209 de la Constitución Política de 1991; los artículos 21 y 127 del Código Sustantivo del Trabajo; la Ley 32 de 1886; las Leyes 57 y 153 de 1887; la Ley 4ª de 1966; la Ley 6ª de 1945; la Ley 1848 de 1969; los artículos 11, 36, 272, 273 y 288 de la Ley 100 de 1993; el artículo 14 de la Ley 50 de 1990; el artículo 45 del Decreto Ley 1045 de 1978; el Decreto 1302 de 1978; el Decreto 3135 de 1968; el Decreto 1848 de 1969; los artículos 2º y 3º del Decreto 407 de 1994; el Decreto 446 de 1994; el Decreto reglamentario 813 de 1994, en su artículo 3º, incisos 1º y 2º; y el Decreto 0113 de 1998.

el Decreto reglamentario 813 de 1994, en su artículo 3º, incisos 1º y 2º; y el Decreto 0113 de 1998.

La parte demandante alega que el acto impugnado es nulo por varias razones. En primer lugar, considera que se incurrió en desviación de poder y falsa motivación al no incluir en la liquidación pensional elementos salariales como el promedio salarial, el subsidio de unidad familiar, la prima de riesgo y la bonificación de recreación, devengados durante el último año de servicio. Agrega que el Decreto 1045 de 1978,3

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en su artículo 45, establece estos factores salariales para los servidores públicos, como en el caso del causante, quien se desempeñó como dragoneante del INPEC.

Asimismo, la actora señala que, conforme al artículo 4º de la Ley 4ª de 1966, la pensión de jubilación debe calcularse con base en el 75% del promedio mensual del último año de servicios, lo que no se tuvo en cuenta. También cita la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 19 de noviembre de 2015 (exp. No. 2500023-42-000-2013-01541-01), que establece criterios sobre la liquidación de pensiones, y la del Tribunal Administrativo de Santander (exp. No. 68001 -33-3323-42-000-2013-01541-01), que establece criterios sobre la liquidación de pensiones, y la del Tribunal Administrativo de Santander (exp. No. 68001 -33-33011-2014-00175-01), que aclara que la prima de riesgo debe considerarse en la liquidación de pensiones para servidores del INPEC.

Finalmente, argumenta que no es aplicable la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018 (exp. No. 52001 -23-33-000-2012-00143-01), ya que la Ley 33 de 1985 y el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 no regulan la materia.

B. Contestación de la demanda 2

La Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP se opone a las pretensiones de la demanda , para lo cual argumenta: i) la liquidación pensional se ajusta a derecho . Se tuvieron en consideración las disposiciones aplicables, esto es, la Ley 32 de 1986, el Decreto 407 de 1994, el Acto Legislativo 01 de 2005 y el Código Contencioso Administrativo; ii) la liquidación se hizo aplicando el 75% al ingreso base liquidación, con el promedio de lo devengado el último año de servicio sobre los factores cotizados; iii) los emolumentos solicitados por la parte actora no constituyen factor salarial y no fueron objeto de cotización; iv) por disposición del artículo 10 del Decreto 446 de 1994, la prima de riesgo no constituye factor salarial, lo cual fue reiterado en el artículo 10 del Decreto 611 de 2007; y v) la carga de la prueba para desvirtuar la presunción de legalidad de los actos acusados corresponde al extremo accionante

artículo 10 del Decreto 611 de 2007; y v) la carga de la prueba para desvirtuar la presunción de legalidad de los actos acusados corresponde al extremo accionante y en este caso no se cumplió.

C. La sentencia recurrida3

En sentencia del 30 de noviembre de 202 1 el Juzgado Once Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga resolvió lo siguiente: PRIMERO. NEGAR las pretensiones de la demanda formulada por TRINIDAD BERNAL DE CARVAJAL contra la UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES -UGPPde conformidad con las consideraciones de la parte motiva.

SEGUNDO. No hay lugar a condenar en costas, conforme con la parte motiva.

Como fundamento de su decisión, el juzgado de primera instancia considera que, por remisión de la Ley 32 de 1986 y en los términos de lo dispuesto en la sentencia dentro del expediente No. 2006 -01849-00, son aplicables, pero sin el alcance aducido por el extremo activo, la Ley 4ª de 1966 en el artículo 4º que dispuso una pensión de jubilación por el 75% del promedio mensual obtenido durante el último año de servicios y el Decreto 1045 de 1978 en el artículo 45 que al prever los factores salari ales base de la liquidación no incluyó los solicit ados por la parte actora.

Indica que, en consonancia con el Decreto 446 de 1994, por el cual se establece el régimen prestacional de los servidores públicos del INPEC, ni la prima de riesgo

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régimen prestacional de los servidores públicos del INPEC, ni la prima de riesgo

2 Expediente digital SAMAI Índice 0010. Carpeta en OneDrive. Documento: 04ContestacionUGPP - OneDrive 3 Expediente digital SAMAI Índice 0010. Carpeta en OneDrive. Documento: 08Sentencia - OneDrive4

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(artículo 11), ni el subsidio familiar (artículo 15) constituyen factor salarial. A grega que, en igual sentido, el Decreto 451 de 1984 estableció la bonificación por recreación sin carácter salarial para efectos de la liquidación de prestaciones sociales.

La juez de instancia señala que, luego de hacer una lectura de la Ley 6ª de 1945, el Decreto Ley 407 de 1994, que establece un nuevo régimen de personal en el INPEC; el Decreto 1302 de 1978, que regula la clasificación y remuneración de los empleos del personal carcelario y penitenciario; y el Decreto 784 de 1989, que reglamenta el subsidio de unidad familiar, no se advierte la existencia de un derecho a favor del causante como trabajador del INPEC para que el ingreso base de liquidación incluya los factores de prima de riesgo, subsidio familiar y bonificación por recreación.

reglamenta el subsidio de unidad familiar, no se advierte la existencia de un derecho a favor del causante como trabajador del INPEC para que el ingreso base de liquidación incluya los factores de prima de riesgo, subsidio familiar y bonificación por recreación.

Refiere que, de acuerdo con las posturas jurisprudenciales del Consejo de Estado, los factores salariales a tener en consideración en el salario base liquidación de la pensión de jubilación de los empleados del INPEC, sea que la actuación se rija por la Ley 32 de 1968, el Decreto 2090 de 2003 o por su régimen de transición, se realiza sobre los factores respecto de los cuales se hicieron cotizaciones. Advierte que el último año de servicios del causante fue del 30 de diciembre de 2001 al 30 de diciembre de 2002 y dentro de este percibió, entre otros, los factores de bonificación de recreación, prima de riesgo y subsidio de unidad familiar. Sostiene, no obstante, que ninguno de ellos fue objeto de cotización, de manera que no tienen proyección ni efectos en la liquidación de la pensión.

D. La apelación4

La parte demandante solicita que se revoque la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se concedan las pretensiones de la demanda, al considerar que el a quo incurre en una indebida valoración tanto del material probatorio como del régimen jurídico aplicable. Sostiene que el fallo de primera instancia desconoce que el causante, durante su último año de servicios, percibe de manera habitual y periódica la prima de riesgo, la bonificación por recreación y el subsidi o familiar, factores que, a su juicio, cumplen con las condiciones legales para integrar el ingreso base de liquidación pensional.

periódica la prima de riesgo, la bonificación por recreación y el subsidi o familiar, factores que, a su juicio, cumplen con las condiciones legales para integrar el ingreso base de liquidación pensional.

Afirma que la prima de riesgo ha sido reconocida como factor salarial por la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia del 1 de agosto de 2013, la cual califica como de unificación y considera aplicable al caso concreto. Alega, además, que la excl usión de los factores mencionados vulnera derechos adquiridos protegidos constitucionalmente, y cuya incorporación en la liquidación pensional encuentra sustento en la Ley 6ª de 1945, la Ley 4ª de 1966, el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, así como en los Decretos 1302 de 1978, 407 y 446 de 1994, y 784 de 1989.

Reitera que tanto la jurisprudencia constitucional como de lo contencioso administrativo han reconocido una noción amplia de salario para efectos pensionales, conforme a la cual deben incluirse todas aquellas sumas que se perciben como retribución directa, habitual y periódica por la prestación del servicio.

Invoca principios como la favorabilidad, la primacía de la realidad sobre las formas y la imprescriptibilidad del derecho pensional, y cita decisiones proferidas por distintos tribunales administrativos que, en casos similares, ordenan la reliquidación

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de la pensión con inclusión de los factores reclamados. Asimismo, solicita que se apliquen tales criterios a su caso, en garantía del derecho a la igualdad y al restablecimiento pleno de sus derechos pensionales.

E. Trámite del recurso de apelación en segunda instancia Mediante auto del 15 de febrero de 20225, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada. Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio.

II. CONSIDERACIONES

A. Competencia

Conforme al artículo 153 del CPACA, el Tribunal es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia, razón por la cual procede la Sala a desatar la presente controversia.

B. El problema jurídico y su resolución

De acuerdo con la reseña que antecede, la Sala plantea y resuelve el siguiente problema jurídico:

¿Tiene derecho la señora Trinidad Bernal de Carvajal a la reliquidación de la pensión de sobrevivientes que devenga, con inclusión de la prima de riesgo, la bonificación por recreación y el subsidio familiar percibidos por el señor Alirio Carvajal Flórez (q.e.p.d.) durante su último año de servicios como dragoneante del INPEC?

Tesis: No.

la bonificación por recreación y el subsidio familiar percibidos por el señor Alirio Carvajal Flórez (q.e.p.d.) durante su último año de servicios como dragoneante del INPEC?

Tesis: No.

Fundamento jurídico: El régimen pensional aplicable a los empleados del INPEC vinculados con anterioridad al 28 de julio de 2003 se rige por la Ley 32 de 1986 y el Decreto 407 de 1994, disposiciones que, en lo no previsto, remiten a las normas vigentes para los empleados públicos del orden naciona l. Inicialmente resultaba aplicable el Decreto 1045 de 1978, pero con la expedición del Decreto 446 de 1994, se estableció un régimen prestacional y salarial específico para el personal del INPEC, con aplicación preferente. Esta norma define los factores q ue integran el salario para efectos pensionales y excluye expresamente, entre otros, la prima de riesgo, la bonificación por recreación y el subsidio familiar.

En consecuencia, únicamente pueden integrarse al ingreso base de liquidación los conceptos que el legislador ha definido como salariales. En este caso, la UGPP cumplió una sentencia proferida por este Tribunal en 2016, que determinó el régimen aplicable y los factores para liquidar la pensión del causante. La entidad aplicó de manera estricta lo ordenado y se limitó a incluir los factores expresamente autorizados por la norma. Pretender incorporar otros conceptos excluidos por el ordenamiento excede los límites del régimen especial y carece de respaldo legal. El hecho de q ue estos emolumentos hayan sido percibidos durante el último año de servicios no altera su naturaleza ni les confiere efectos salariales que el legislador no les reconoce.

ordenamiento excede los límites del régimen especial y carece de respaldo legal. El hecho de q ue estos emolumentos hayan sido percibidos durante el último año de servicios no altera su naturaleza ni les confiere efectos salariales que el legislador no les reconoce. Para sustentar la tesis planteada, la Sala: (i) determinará el régimen jurídico aplicable a la liquidación pensional del causante, en su calidad de exempleado del INPEC; (ii) examinará la naturaleza de los conceptos reclamados por la parte actora, con el fin de establecer si tienen carácter salarial conforme a la normativa vigente;

5 Expediente digital en SAMAI. Índice 00004. Carpeta en OneDrive. Documento 12. 2020-133-01 AUTO ADMITE RECURSO6

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y (iii) concluirá que no procede una nueva reliquidación con inclusión de factores expresamente excluidos del régimen salarial aplicable.

C. Marco jurídico Régimen pensional aplicable a los miembros del INPEC vinculados antes del 28 de julio de 2003

El artículo 96 de la Ley 32 de 1986 6 consagró el régimen especial pensional aplicable a los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia del INPEC y reconoció el derecho a la pensión de jubilación una vez cumplidos veinte años de servicio, sin

El artículo 96 de la Ley 32 de 1986 6 consagró el régimen especial pensional aplicable a los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia del INPEC y reconoció el derecho a la pensión de jubilación una vez cumplidos veinte años de servicio, sin requerir edad mínima. Esta previsión fue reitera da por el artículo 168 del Decreto 407 de 1994 7, que mantuvo su vigencia para quienes se encontraban en servicio activo al momento de su entrada en vigencia.

De acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, dicho régimen conservó su aplicabilidad para los empleados vinculados con anterioridad al 28 de julio de 2003, en virtud del principio de respeto por los derechos adquiridos y de lo previsto en el Acto Legislativo 01 de 2005. En consecuencia, a este grupo de servidores no les resulta ban aplicables las disposiciones de la Ley 100 de 1993 ni el régimen general contenido en el Decreto 2090 de 2003, que empezó a regir a partir de esa fecha8. Aunque la Ley 32 de 1986 estableció los requisitos para acceder al derecho pensional, no reguló expresamente su forma de liquidación . Por ello, su artículo 1149, reiterado por el artículo 184 del Decreto 407 de 199410, dispuso que, en lo no previsto, debía aplicarse el régimen vigente para los empleados públicos del orden nacional. Así las cosas, el monto de la prestación debía fijarse conforme al artículo 4 de la Ley 4ª de 196611, norma que ordenó tomar como base el setenta y cinco por ciento (75 %) del promedio mensual obtenido en el último año de servicios. En lo que respecta a los factores salariales computables para establecer el ingreso

4 de la Ley 4ª de 196611, norma que ordenó tomar como base el setenta y cinco por ciento (75 %) del promedio mensual obtenido en el último año de servicios. En lo que respecta a los factores salariales computables para establecer el ingreso base de liquidación, resultaba aplicable lo dispuesto en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978 12, que definió los conceptos que debían tenerse en cuenta para

6 ARTÍCULO 96. Pensión de jubilación. Los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria Nacional, tendrán derecho a gozar de la pensión de jubilación al cumplir veinte (20) años de servicio, continuos o discontinuos al servicio de la Guardia N acional, sin tener en cuenta su edad. 7 ARTICULO 168. PENSION DE JUBILACION. Los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional, q ue a la fecha de la vigencia del presente decreto se encuentren prestando sus servicios al Instituto Nacional Penitenciario y Carc elario, INPEC, tendrán derecho a gozar de la pensión de jubilación en los términos establecidos en el artículo 96 de la Ley 32 de 1986. El t iempo de servicio prestado en la fuerza pública se tendrá en cuenta para estos efectos. Con relación a los puntos porcentuales de cotización, serán determinados por el Gobierno Nacional. PARAGRAFO 1º. Las personas que ingresen a partir de la vigencia de este decreto, al Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenci aria y Carcelaria Nacional, tendrán derecho a una pensión de vejez en los términos que establezca el Gobierno Nacional, en desarrol lo del artículo 140 de la Ley 100 de 1993 para las actividades de alto riesgo.

Carcelaria Nacional, tendrán derecho a una pensión de vejez en los términos que establezca el Gobierno Nacional, en desarrol lo del artículo 140 de la Ley 100 de 1993 para las actividades de alto riesgo. PARAGRAFO 2º. El personal Administrativo del Instituto se regirá por las normas establecidas en la Ley 100 de 1993. 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 30 de octubre de 2024, CP. Jorge Iván Duque Gutiérrez rad. 080 01-2333-000-2021-00064-01 (7181-2023). 9 ARTÍCULO 114. Normas subsidiarias. En los aspectos no previstos en esta Ley o en sus decretos reglamentarios, a los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria Nacional, se les aplicarán las normas vigentes para los empleados públicos naci onales. 10 ARTÍCULO 184. NORMAS SUBSIDIARIAS. En los aspectos no previstos en este Decreto o en los reglamentarios, a los empleados del Instituto se les aplicarán las normas vigentes para los servidores públicos nacionales. 11 ARTÍCULO 4º.- A partir de la vigencia de esta ley, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público se liquidarán y pagarán tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual obtenido en el último año de servicios. Reglamentado por el Decreto 643 de 1967. Ver Artículo 42 Decreto Nacional 1045 de 197 8 12 ARTÍCULO 45. De los factores de salario para la liquidación de cesantía y pensiones. Para efectos del reconocimiento y pago del

12 ARTÍCULO 45. De los factores de salario para la liquidación de cesantía y pensiones. Para efectos del reconocimiento y pago del auxilio de cesantía y de las pensiones a que tuvieren derecho los empleados públicos y trabajadores oficiales, en la liquidación se tendrá en cuenta los siguientes factores de salario: a) La asignación básica mensual; b) Los gastos de representación y la prima técnica; c) Los dominicales y feriados; d) Las horas extras; e) Los auxilios de alimentación y transporte; f) La prima de navidad; g) La bonificación por servicios prestados; h) La prima de servicios; i) Los viáticos que reciban los funcionarios y trabajadores en comisión cuando se hayan percibido por un término no inferior a ciento ochenta días en el último año de servicio; j) Los incrementos salariales por antigüedad adquiridos por disposiciones legales anteriores al Decreto -Ley 710 de 1978;7

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liquidar las prestaciones sociales de los empleados públicos, entre ellos la asignación básica mensual, los gastos de representación, la prima técnica, las horas extras, los dominicales y feriados, las primas de navidad, vacaciones y servicios, la bonificación por servicios prestados, los auxilios de transporte y alimentación, entre otros.

asignación básica mensual, los gastos de representación, la prima técnica, las horas extras, los dominicales y feriados, las primas de navidad, vacaciones y servicios, la bonificación por servicios prestados, los auxilios de transporte y alimentación, entre otros. No obstante, a partir de la expedición del Decreto 446 de 1994 13, se adoptó un régimen prestacional y salarial propio para los empleados del INPEC, con aplicación preferente frente a la norma general. La Sección Segunda del Consejo de Estado indicó que, en virtud de esta regulación específica, los factores que integrab an la base de liquidación pensional debían ceñirse exclusivamente a los previstos en dicho decreto14. El Decreto 446 de 1994 contempló como factores constitutivos de salario, entre otros, la asignación básica mensual (art. 1), la prima de navidad (art. 2), la prima de vacaciones (art. 3), la prima de servicios (art. 4), el auxilio de transporte (art. 13), el auxilio de alimentación (art. 14), el sobresueldo (art. 17) y la bonificación por servicios prestados (art. 18). A su vez, excluyó expresamente del régimen salarial conceptos como la prima de instalación y alojamiento (art. 5), las primas de capacitación (art. 6), de clima (art. 8), extracarcelaria (art. 9), de seguridad (art. 10), de riesgo (art. 11), de vigilantes instructores (art. 12) y el subsidio familiar (art. 15)15. En relación con la bonificación por recreación, su exclusión como factor salarial fue reiterada por la jurisprudencia, con fundamento en lo previsto en los Decretos 40 de 1998 y 2710 de 200116.

En relación con la bonificación por recreación, su exclusión como factor salarial fue reiterada por la jurisprudencia, con fundamento en lo previsto en los Decretos 40 de 1998 y 2710 de 200116. La Sección Segunda de esta alta corporación también precisó que no toda suma percibida por el servidor público tenía carácter salarial y que correspondía exclusivamente al legislador determinar qué conceptos integraban el ingreso base de liquidación17. Por esta razón, rechazó la inclusión de factores no autorizados, en atención al régimen especial aplicable al INPEC18. De lo anterior se concluye que el régimen especial aplicable a los empleados del INPEC vinculados antes del 28 de julio de 2003 contempla una regulación precisa sobre los requisitos de acceso y la forma de liquidación de la pensión, la cual excluye de manera expresa la incorporación de factores no salariales. En ese contexto, solo pueden integrarse al ingreso base de liquidación aquellos conceptos definidos por el legislador como salario.

D. Análisis de las pruebas De acuerdo con las pruebas que obran en el expediente, la Sala encuentra

acreditado lo siguiente:

1. El señor Alirio Carvajal Flórez (q.e.p.d.) nació el 24 de marzo de 1956 y prestó sus servicios al INPEC en el cargo de Dragoneante, Código 5260 Grado 11, adscrito al Centro de Reclusión de Zapatoca (S), desde el 8 de mayo de 1979 hasta el 30 de diciembre de 2002, según consta en la certificación expedida el 9 de octubre de

k) La pri