TA SAN - Sentencia 680013333001-2015-00372-02 (11-12-2025)

SIGCMA-SGC

Tribunal Administrativo de Santander

Magistrada Ponente: Carolina Arias Ferreira

Bucaramanga, once (11) de diciembre de dos mil veinticinco (2025)

Sentencia de Segunda Instancia

Expediente: 680013333001-2015-00372-02

Medio de Control: Nulidad Simple

Demandante: José Guadrón Guerrero

josegualdronguerrero@yahoo.es

Demandado: Dirección de Transito y Trasporte de Floridablanca

notificaciones@transitofloridablanca.gov.co Vinculado Infracciones Electrónicas de Floridablanca carolinasotoasociados@hotmail.com info@ief.com.co GMW auditores y Consultores S.A. notificaionesgrupo@totalco.co lyzabogados@gmail.com Total computer S.A.S. notificaionesgrupo@totalco.co Fiduciaria Popular S.A. fidupopular@fidupopular.com.co virgi119@hotmail.com servicioalcliente@fidupopular.com.co

Coadyuvante: Yuli Mariana Cifuentes Serrano

Ministerio Público: Eddy Alexandra Villamizar

eavillamizar@procuraduria.gov.co

Sentencia Nún.: 348

Asunto: Caducidad del medio de control de simple nulidad respecto de actos previos a la celebración de un contrato estatal – Se revocará la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se declarará la caducidad del medio de control – Otros

Se deciden los recursos de apelación interpuestos por GMV Auditores y Consultores S.A. y Total Competer S.A.S. , y la Sociedad Infracciones Electrónicas de Floridablanca S.A.S. en su calidad de tercero con interés, contra la sentencia de

Se deciden los recursos de apelación interpuestos por GMV Auditores y Consultores S.A. y Total Competer S.A.S. , y la Sociedad Infracciones Electrónicas de Floridablanca S.A.S. en su calidad de tercero con interés, contra la sentencia de fecha 3 de septiembre de 2019, proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga , que negó las pretensiones de la demanda, previa la siguiente reseña:

1. Antecedentes

1.1. Hechos1

En la demanda se expuso que, mediante Acuerdo No. 004 del 20 de junio de 2011, la Junta Directiva de la Dirección de Tránsito y Transporte de Floridablanca autorizó

1 Expediente físico – cuaderno No. 1, pág. 1 a 3.Nulidad Simple Sentencia de Segunda Instancia

Demandante: José Gualdrón Guerrero Demandado: Dirección de Tránsito y Trasporte de Floridablanca Radicado: 680013333001-2015-00372-02

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al director de la entidad para iniciar el proceso de licitación pública, bajo la modalidad de contrato de concesión, con el propósito de implementar el servicio de detección electrónica de infracciones de tránsito en la ciudad de Floridablanca, Santander. Para ello, se le facultó para impartir las instrucciones y directrices necesarias para su ejecución, por un término de diez (10) años.

En cumplimiento de lo anterior, en el mes de enero de 2011, la Dirección de Tránsito y Transporte de Floridablanca dio apertura al Proceso de Licitación Pública No. 001,

En cumplimiento de lo anterior, en el mes de enero de 2011, la Dirección de Tránsito y Transporte de Floridablanca dio apertura al Proceso de Licitación Pública No. 001, con el fin de contratar, mediante la moda lidad de concesión, la organización y gestión parcial para el suministro, implementación, montaje, programación, operación, administración, mantenimiento y puesta en funcionamiento del sistema de detección electrónica de infracciones de tránsito en la ciudad.

Este proceso culminó con la celebración de los Contratos No. 162 de 2011 y 169 de 2013, en los cuales se estipuló que el concesionario asumiría, por cuenta propia, el riesgo de la operación durante un término de quince (15) años.

1.2. Pretensiones2

Con la demanda se solicitó lo siguiente:

«Con fundamento en los hechos narrados y consideraciones expuestas, respetuosamente solicito al Señor (a) Juez DECLARAR LA NULIDAD del siguiente acto administrativo:

1. Acuerdo No. 004 de junio 20 de 2011 de la Junta Directiva de la Dirección de

Tránsito y Trasporte de Floridablanca».

1.3. Normas violadas y concepto de violación

Como normas violadas se enunciaron los artículos 1 , 2, 3, 6, 29,158,209 y 313 numeral 3 de la Constitución Política.

• Legales: La Ley 489 de 1998 (arts. 11, 14 y 38 par. 2); la Ley 769 de 2002 (arts. 2

y 3, modificados por el art. 2 de la Ley 1383 de 2010, y el art. 135, modificado por la misma Ley 1383 de 2010); la Ley 1386 de 2010 (art. 1); la Ley 1450 de 2011 (art. 86), y la Ley 1437 de 2011 (art. 3).

En cuanto a las causales de anulación del acto demandado, se sostuvo que el Acuerdo No. 004 del 20 de junio de 2011, expedido por la Junta Directiva de la Dirección de Tránsito y Transporte de Floridablanca , concretamente sus artículos primero y segundo, vulneran el artículo 29 de la Constitución Política y los artículos 2 y 7 de la Ley 769 de 2002.

Para el efecto, se consideró que, si bien los organismos de tránsito pueden delegar el recaudo derivado de las infracciones de tránsito, no pueden delegar la obtención, manejo ni valoración de las pruebas, menos aún mediante un proceso de licitación

2 Expediente físico – cuaderno principal, pág. 8.Nulidad Simple Sentencia de Segunda Instancia

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pública bajo la modalidad de contrato de concesión para el suministro, implementación, montaje, programación, operación, administración, mantenimiento, expansión y puesta en funcionamiento del sistema de detección electrónica de infracciones de tránsito.

Se señaló que tampoco es delegable el acompañamiento y la gestión del cobro

implementación, montaje, programación, operación, administración, mantenimiento, expansión y puesta en funcionamiento del sistema de detección electrónica de infracciones de tránsito.

Se señaló que tampoco es delegable el acompañamiento y la gestión del cobro coactivo ni ninguna actividad relacionada con las pruebas, pues todas ellas hacen parte de la función administrativa que corresponde exclusivamente a la autoridad pública, en este caso, la Dirección de Tránsito y Transporte de Floridablanca.

Agregó que los mismos artículos resultan contrarios al artículo 86 de la Ley 1450 de 2011, al pretender que los medios y dispositivos electrónicos constituyan los mecanismos idóneos para adelantar el proceso contravencional a cargo de la autoridad de tránsito. Asimismo, afirmó que las multas deben imponerse mediante el procedimiento contravencional policivo previsto en los artículos 129 y 135 del Código Nacional de Tránsito, y no a través de la delegación de dicho proceso en medios electrónicos.

Finalmente, refirió que el artículo 135 de la Ley 769 de 2002 exige que la orden de comparendo esté firmada por el conductor y que la actuación contravencional solo puede iniciarse cuando el medio de prueba permita identificar plenamente a dicho conductor.

1.4. Contestación de la demanda

1.4.1. La parte demandada, Dirección de Tránsito y Trasporte de Floridablanca3, compareció por medio de apoderado judicial, quien s e opuso a la única pretensión de la demanda. Para ello, indicó que la misma esta basada en conclusiones que son contrarias a la realidad, por no configurarse ninguna de las

Floridablanca3, compareció por medio de apoderado judicial, quien s e opuso a la única pretensión de la demanda. Para ello, indicó que la misma esta basada en conclusiones que son contrarias a la realidad, por no configurarse ninguna de las situaciones establecidas en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011.

1.4.2. La vinculada, Sociedad Infracciones Electrónicas de Floridablanca S.A.S.4, concurrió a través de apoderado judicial y se opuso a las súplicas de la demanda, al considerar que el acto administrativo cuestionado goza de presunción de legalidad y no configura ninguna de las causales previstas en el artículo 137 del CPACA.

Adujo que la parte demandante desconoce la realidad jurídica y fáctica del proceso licitatorio No. 001 de 2011, que culminó con la adjudicación del contrato No. 162 de 2011, pues omit ió considerar los actos administrativos previos y posteriores al Acuerdo No. 004 de 2011, los cuales son necesarios para comprender integralmente el contexto jurídico del caso.

Precisó que el hecho descrito en el numeral segundo de la demanda se basa en una interpretación equivocada del Acuerdo demandado, ya que el Acuerdo No. 004 de 2011 no autorizó al Director de Tránsito de la época para contratar mediante

3 Expediente físico – cuaderno principal, pág. 49 a 56. 4 Expediente físico – cuaderno No. 2, pág. 561 a 569.Nulidad Simple Sentencia de Segunda Instancia

Demandante: José Gualdrón Guerrero

Demandado: Dirección de Tránsito y Trasporte de Floridablanca

4 Expediente físico – cuaderno No. 2, pág. 561 a 569.Nulidad Simple Sentencia de Segunda Instancia

Demandante: José Gualdrón Guerrero Demandado: Dirección de Tránsito y Trasporte de Floridablanca Radicado: 680013333001-2015-00372-02

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concesión la implementación del sistema de fotodetección en Floridablanca. Explicó que dicha autorización ya había sido otorgada con anterioridad a través del Acuerdo No. 090 de 1995, expedido por el Concejo Municipal, y el Acuerdo No. 012 de 2008, expedido por la Junta Directiva de la Dirección de Tránsito y Transporte de Floridablanca.

En consecuencia , sostuvo que el acto administrativo demandado únicamente autorizó a la autoridad competente para iniciar el proceso de licitación pública que culminó con la adjudicación del contrato de concesión, pero no otorgó autorización para contratar, como erróneamente lo afirma la parte actora.

Finalmente, indicó que, para la fecha de contestación de la demanda, el contrato de concesión No. 162 de 2011 se encontraba suspendido mediante acta del 16 de julio de 2018, suscrita entre la Dirección de Tránsito y Transpor te de Floridablanca y la Sociedad Infracciones Electrónicas de Floridablanca S.A.S.

1.4.5. La vinculada, Fiduciaria Popular S.A.5, compareció a través de apoderada judicial y se opuso la pretensión invocada en la demanda, por considerar que el Acuerdo No. 004 del 20 de junio de 2011 de la Junta Directiva de la Dirección de

judicial y se opuso la pretensión invocada en la demanda, por considerar que el Acuerdo No. 004 del 20 de junio de 2011 de la Junta Directiva de la Dirección de Tránsito y Trasporte de Floridablanca goza de legalidad y no c onfigura ninguna de las causales establecidas en el artículo 137 de la Ley 1337 de 2011.

1.4.6. La vinculada, GMW auditores y Consultores S.A. no contestó la demanda.

1.4.7. La coadyuvante, Yuli Marina Cifuentes Serrano6, cuestionó la legalidad del Acuerdo No. 004 del 20 de junio de 2011, expedido por la Junta Directiva de Tránsito y Transporte de Floridablanca, con fundamento en el cual se celebró el contrato de concesión No. 162 del 27 de diciembre de 2011.

Sostuvo que dicho Acuerdo vulnera los artículos 11 y 12 de la Ley 489 de 1998; los artículos 2, 3 y 7 de la Ley 769 de 2002; los artículos 86, 129 y 135 del mismo Código Nacional de Tránsito, y, el artículo 1 de la Ley 1386 de 2010; así como el Decreto 019 de 2012.

Argumentó que el Acuerdo No. 004 de 2011 viola el artículo 86 de la Ley 1450 de 2011, al considerar como medios idóneos los dispositivos electrónicos para adelantar el proceso contravencional que corresponde exclusivamente a las autoridades de tránsito. A su juicio, la Dirección de Tránsito y Transporte de Floridablanca pretende delegar en medios electrónicos un procedimiento contravencional que, por mandato legal, debe ser adelantado directamente por la

autoridades de tránsito. A su juicio, la Dirección de Tránsito y Transporte de Floridablanca pretende delegar en medios electrónicos un procedimiento contravencional que, por mandato legal, debe ser adelantado directamente por la autoridad competente.

Por contera, afirmó que el artículo 135 de la Ley 769 de 2002 exige que la orden de comparendo esté firmada por el conductor y que la actuación contravencional solo puede iniciarse cuando el medio de prueba permita identificar plenamente al conductor.

5 Expediente físico – cuaderno No.3, pág. 721 a 732. 6 Expediente físico – cuaderno principal, pág. 33 a 38.Nulidad Simple Sentencia de Segunda Instancia

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1.5. La sentencia apelada7

El Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, a través de la sentencia del 3 de septiembre de 20 19, negó las pretensiones de la demanda y ajustó los límites temporales para la concesión, establecidos en los Acuerdos demandados, así:

«PRIMERO: DENEGAR las pretensiones de la demanda, condicionando la legalidad de los apartes de los Acuerdos No. 004 y 005 de la Junta Directiva de la DTTF, que fijan 10 y 15 años para el contrato de concesión que se autoriza licitar al Director de la entidad para el ejercicio de la función de detección electrónica de

DTTF, que fijan 10 y 15 años para el contrato de concesión que se autoriza licitar al Director de la entidad para el ejercicio de la función de detección electrónica de infracciones, ajustándolos a los límites máximos e improrrogables que el artículo 111 de la Ley 489 /98 establece para tal efecto, esto es, el de 5 años. […]».

El argumento central de la sentencia se fundó en que es jurídicamente posible delegar funciones administrativas mediante contratos de concesión, siempre que dicha delegación se ajuste a los requisitos constitucionales y legales.

De este modo, el a quo señaló que la función delegada fue definida de manera clara e inequívoca, sin que ello implicara un vaciamiento de la competencia de la entidad pública, ya que, la administración nunca se desprendió del ejercicio de las funciones de regulación, control, vigilancia y orientación, las cuales mantuvo a través del convenio. Asimismo, precisó los momentos en los que el particular intervendría en el proceso de detección electrónica, reservánd ose siempre la supervisión y dirección de la función administrativa.

No obstante, el a quo resaltó que la autoridad demandada desconoció los límites temporales previstos por la ley para el ejercicio de funciones administrativas por parte de particulares, esto es, el término máximo e improrrogable de cinco (5) años, conforme al artículo 111 de l a Ley 489 de 1998, hallazgo que sería aplicable al Acuerdo No. 004 de 2011, que modificó el acto demandado al extender el plazo de la concesión a quince (15) años.

Por lo anterior, el a quo concluyó que resultaba más gravoso retirar la disposición acusada en los términos solicitados por la parte demandante que preservarla

la concesión a quince (15) años.

Por lo anterior, el a quo concluyó que resultaba más gravoso retirar la disposición acusada en los términos solicitados por la parte demandante que preservarla condicionándola al término máximo de cinco años, conforme lo establece el artículo 111 de la Ley 489 de 1998.

1.7. El recurso de apelación

1.7.1. El vinculado , Auditores y Consultores S.A. y Total Computer S.A.S. 8, solicitó la revocatoria de la sentencia de primera instancia. Para ello, argumentó que la Dirección de Tránsito y Transporte de Floridablanca, en el contrato de concesión No. 162 de 2011, no transfirió funciones propias de autoridad administrativa de tránsito a la Sociedad Infracciones Electrónicas de Floridablanca, sino que

7 Expediente físico – cuaderno No.3, pág. 900 a 906. 8 Expediente físico – cuaderno No.3, pág. 920 a 930.Nulidad Simple Sentencia de Segunda Instancia

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únicamente concedió la ejecución de actividades de apoyo a la autoridad de tránsito. Por tal razón, consideró que no se configura vulneración del artículo 7 de la Ley 769 de 2002 ni del artículo 111 de la Ley 489 de 1998, en tanto las facultades regulatorias y sancionatorias permanecen en cabeza de la DTTF.

Precisó que la DTTF no delegó la facultad de cobro mediante el contrato de

de 2002 ni del artículo 111 de la Ley 489 de 1998, en tanto las facultades regulatorias y sancionatorias permanecen en cabeza de la DTTF.

Precisó que la DTTF no delegó la facultad de cobro mediante el contrato de concesión, puesto que la Sociedad Infracciones Electrónicas de Floridablanca únicamente presta apoyo en el proceso, cuya titularidad y conducción corresponde exclusivamente a la Dirección de Tránsito y Transporte de Floridablanca.

En cuanto al término de duración del contrato No. 162 de 2011, señaló que no existe contradicción en su extensión a 15 años, pues esta decisión se fundamentó en un análisis de valor basado en el modelo financiero y en experiencias comparativas implementadas por otros organismos de tránsito. Indicó que para determinar dicho plazo se consideraron, entre otros aspectos: i) el valor de la inversión que debía asumir el concesionario para poner en funcionamiento las ayudas tecnológicas, y ii) los costos necesarios para garantizar la continuidad del servicio; y la capacidad, experiencia y recursos humanos requeridos para su operación.

Con base en lo anterior, concluyó que la DTTF no transfirió al concesionario funciones de cobro coactivo ni ninguna otra función administrativa reservad a a la autoridad, motivo por el cual solicitó revocar la sentencia de primera instancia y declarar la legalidad del contrato. Añadió que el fallo constituía una decisión extra petita, al pronunciarse sobre la legalidad del contrato sin haber sido objeto de la demanda y, además, porque se trata de un asunto que debía tramitarse mediante un medio de control diferente.

1.7.2. El vinculado, Infracciones Electrónicas de Floridablanca S.A.S.9, solicitó

demanda y, además, porque se trata de un asunto que debía tramitarse mediante un medio de control diferente.

1.7.2. El vinculado, Infracciones Electrónicas de Floridablanca S.A.S.9, solicitó la revocatoria de la sentencia de primera instancia. Para ello sostuvo que el a quo carecía de competencia para modular el alcance del contrato de concesión relativo al ejercicio de la función de detección electrónica de infracciones, reduciendo s u duración a cinco años, pues la acción de nulidad no permite impartir instrucciones respecto de actos o contratos que no fueron objeto de demanda, ni sobre asuntos que no forman parte de las pretensiones planteadas.

Indicó que la decisión adoptada por el despacho modificó la duración del contrato suscrito entre la DTTF y la Sociedad Infracciones Electrónicas de Floridablanca, pese a que dicho contrato no fue demandado mediante el medio de control correspondiente. Recordó que en el presente proceso únicame nte fueron demandados los Acuerdos Nos. 004 y 005 de 2011, sin que en las pretensiones de la demanda se propusiera debate alguno en torno a la modificación del contrato de concesión.

En igual sentido, afirmó que, teniendo en cuenta los hechos del caso, no existió delegación de funciones administrativas, razón por la cual el plazo contractual de quince (15) años resulta válido, ya que no solo corresponde al tiempo previsto para

9 Expediente físico – cuaderno No.3, pág. 931 a 942.Nulidad Simple Sentencia de Segunda Instancia

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el cumplimiento de las obligaciones, sino que también es el necesario para permitir al contratista recuperar la inversión realizada, que fue asumida en un 100 % por el particular.

Finalmente, señaló que la extensión del plazo a cinco años realizada mediante el Acuerdo No. 005 de 2011 fue completamente válida y que no podría considera rse ilegal, dado que la autoridad contaba con las facultades para autorizar dicha prórroga.

1.8. Trámite de segunda instancia

El Juzgado Primero Administrativo Oral de Bucaramanga profirió sentencia de primera instancia el 10 de agosto de 2016, en la que accedió a las pretensiones de la demanda10. Contra dicha decisión se interpuso recurso de apelación, el cual fue admitido por e l Despacho 02 del Tribunal Administrativo de Santander el 3 de septiembre de 201911.

No obstante, mediante auto del 20 de febrero de 2018 12, se declaró la nulidad procesal por la falta de vinculación de la Sociedad de Infracciones Electrónicas de Floridablanca, en calidad de tercero con interés en las resultas del proceso. En consecuencia, se ordenó devolver el expediente al juzgado de origen para que dicha sociedad pudiera ejercer su derecho de defensa y pronunciarse frente a la demanda. Acto seguido, se profirió la sentencia del 3 de septiembre de 2019.

consecuencia, se ordenó devolver el expediente al juzgado de origen para que dicha sociedad pudiera ejercer su derecho de defensa y pronunciarse frente a la demanda. Acto seguido, se profirió la sentencia del 3 de septiembre de 2019.

Posteriormente, el proceso fue asignado en estricto reparto, el día 17 de octubre de 2019, al Despacho 02 de esta Corporación, el cual admitió el recurso de apelación mediante auto del 23 de octubre de 2019. Seguidamente, a través de auto del 2 0 de febrero de 2020, corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. De este trámite se destaca:

1.8.1. La parte demandante, José Guadrón Guerrero 13, solicitó se confirme la sentencia de primera instancia, y ratifico los argumentos expuestos en la demanda.

1.8.2. La vinculada, GMW auditores y Consultores S.A.14, solicitó que se revoque la decisión de primera instancia y que se adecúe el medio de control interpuesto.

Para ello, indico que la controversia generada en los Acuerdos 004 y 005 de 2011 es de carácter pa rticular subyacente del contrato, lo que a su juicio permite establecer que el medio de control de nulidad simple no era viable, pues se debe estudiar de fondo todo el contenido del negocio jurídico, así como los principios que cobijan a los contratantes en la actividad contractual del Estado.

10 Expediente físico – cuaderno principal, pág. 116 a 123. 11 Expediente físico – cuaderno principal, pág. 143 12 Expediente físico – cuaderno No. 2, pág. 544 a 545.

10 Expediente físico – cuaderno principal, pág. 116 a 123. 11 Expediente físico – cuaderno principal, pág. 143 12 Expediente físico – cuaderno No. 2, pág. 544 a 545. 13 Expediente físico – cuaderno No.3, pág. 980 a 990. 14 Expediente físico – cuaderno No.3, pág. 992 a 998.Nulidad Simple Sentencia de Segunda Instancia

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1.8.3. La vinculada , Infracciones Electrónicas de Floridablanca 15, solicitó despachar desfavorablemente las pretensiones de la demanda. Para el efecto reafirmó los argumentos expuestos en el escrito del recurso de apelación.

1.8.4. El Ministerio Publico 16 conceptuó que debe declararse la nulidad de lo actuado, o en su defecto, retrotraer la actuación hasta el auto admisorio de la demanda, toda vez que no se configuran los presupuestos necesarios para emitir una sentencia de fondo, ya que la simple nulidad de los actos previos al contrato no fue ejercida dentro del término de 30 días previsto en el artículo 87 del CCA.

Además, precisó que, una vez celebrado el contrato, dichos actos solo podían ser cuestionados a través del medio de control de controversia s contractuales. En consecuencia, indicó que resulta procedente retrotraer la actuación hasta la admisión de la demanda para que el actor adecúe su pretensión al medio de control de controversias contractuales.

cuestionados a través del medio de control de controversia s contractuales. En consecuencia, indicó que resulta procedente retrotraer la actuación hasta la admisión de la demanda para que el actor adecúe su pretensión al medio de control de controversias contractuales.

2. Consideraciones

2.1. Competencia

De conformidad con el artículo 153 del CPACA, los Tribunales Administrativos son competentes para conocer en segunda instancia las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Juzgados Administrativos de su jurisdicción territorial. En consecuencia, la Sala procede a resolver la presente controversia en segunda instancia

2.2. Problema jurídico

La Sala procede a fijar el siguiente problema jurídico teniendo en cuenta el objeto de la apelación17, el cual consiste en establecer si:

¿Se configuró el fenómeno jurídico de la caducidad en el presente medio de control de simple nulidad, al haberse presentado la demanda por fuera del término de treinta (30) días establecidos en el artículo 87 del CCA, modificado por el artí culo 32 de la Ley 446 de 1998?

Con el propósito de resolver el problema jurídico planteado, la Sala considera necesario referirse a los siguientes temas: i) marco normativo y jurisprudencial de la caducidad del medio de control de simple nulidad frente a actos previos a la

15 Expediente físico – cuaderno No.3, pág. 999 a 1003. 16 Expediente físico – cuaderno No.3, pág. 1005 a 1013. 17 Art. 328 del CGP . El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos

16 Expediente físico – cuaderno No.3, pág. 1005 a 1013. 17 Art. 328 del CGP . El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelaci ón de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias.Nulidad Simple Sentencia de Segunda Instancia

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celebración del contrato, y ii) análisis de las pruebas de cara al planteamiento aquí señalado.

1. Marco normativo y jurisprudencial

1.1. De la caducidad de la nulidad simple en materia de actos previos al contrato estatal

La caducidad es un fenómeno procesal en virtud del cual, por el solo transcurso del tiempo sin que se haya hecho uso de la acción judicial en los términos del artículo 164 del CPACA, «se pierde para el administrado la posibilidad de demandar el acto administrativo en la vía jurisdiccional»18.

Las normas de caducidad tienen fundamento en la seguridad jurídica que debe imperar en todo ordenamiento, en el sentido de impedir que situaciones permanezcan en el tiempo, sin que sean definidas judicialmente.

Las normas de caducidad tienen fundamento en la seguridad jurídica que debe imperar en todo ordenamiento, en el sentido de impedir que situaciones permanezcan en el tiempo, sin que sean definidas judicialmente.

En otros términos, el legislador establec ió unos plazos razonables para que las personas, en ejercicio de una determinada acción y, con el fin de satisfacer una pretensión específica, acudan a la jurisdicción a efectos de que el respectivo litigio o controversia, sea resuelto con carácter definitivo por el juez competente.

Así las cosas, es la propia ley la que asigna una carga para que, ante la materialización de un determinado hecho, los interesados actúen con diligencia en cuanto a la reclamación efectiva de sus derechos, sin que las partes pu edan convenir en su desconocimiento, modificación o alteración.

En relación con el medio de control de simple nulidad, en materia de actos previos a la celebración de un contrato, el numeral segundo, literal «c» del artículo 164 del

CPACA consagra lo siguiente:

«c) Cuando se pretenda la nulidad o la nulidad y restablecimiento del derecho de los actos previos a la celebración del contrato , el término será de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente a su comunicación, notificación, ejecución o publicación, según el caso; […]». (Destacado de la Sala). No obstante, la norma transcrita no era la vigente para el cómputo de la caducidad de la acción a la fecha en que se expidió el acto precontractual demandado, puesto que el CPACA entró a regir el 2 de julio de 2012 y aquel fue emitido el 20 de junio de 2011.

de la acción a la fecha en que se expidió el acto precontractual demandado, puesto que el CPACA entró a regir el 2 de julio de 2012 y aquel fue emitido el 20 de junio de 2011. Así las cosas, como la norma vigente para la época en que empezó a correr el término de caducidad era el artículo 87 del CCA, modificado por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998, el análisis de fondo en el presente caso está ligado a la fecha en que habrían ocurrido los hechos o actos en que se soportan las pretensiones que

18 Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 29 de agosto de 2024. C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez. Rad. 47-001-23-33-000-2012-00043-02 (4510-2018).Nulidad Simple Sentencia de Segunda Instancia

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se analizan en esta oportunidad, conforme lo ha señalado el H. Consejo de Estado19. Dicha norma estipula:

«[...] Los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, serán demandables mediante las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, según el caso, dentro de los treinta (30) días siguientes a su comunicación, notificación o publicación. La interposición de estas acciones no interrumpirá el proceso licitatorio, ni la celebración y ejecución del contrato. Una vez celebrado éste, la ilegalidad de los actos previos so lamente

días siguientes a su comunicación, notificación o publicación. La interposición de estas acciones no interrumpirá el