TA SAN - Sentencia 680013333001-2021-00210-01 (13-11-2025)

SIGCMA-SGC

Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa de Santander

REPÚBLICA DE COLOMBIA

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER

MAG. PONENTE: MARÍA EUGENIA CARREÑO GÓMEZ

Bucaramanga, trece (13) de noviembre de dos mil veinticinco (2025)

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 2 de junio de 2023 , proferida por el Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga mediante la cual s e accedió a las prestaciones de la demanda.

MEDIO DE

CONTROL Simple nulidad RADICADO 680013333001-2021-00210-01 DEMANDANTES Xirys María Mora Alvarado en calidad de procuradora 16 Judicial II para Asuntos Administrativos de Bucaramanga xmora@procuraduria.gov.co

Diana Paola Millán Suárez, en calidad de procuradora 17 Judicial para Asuntos Administrativos de Bucaramanga dfmillan@procuraduria.gov.co

DEMANDADOS

Municipio de Floridablanca notificaciones@floridablanca.gov.co guvimota@gmail.com

Concejo Municipal de Floridablanca notificacionesjudiciales@concejomunicipalfloridablanca.gov.co lilimariam2022@gmail.com

MINISTERIO

PÚBLICO

Procuraduría 47 Judicial II para Asuntos Administrativos procjudadm47@procuraduria.gov.co ASUNTO Sentencia de segunda instancia TEMA

lilimariam2022@gmail.com

MINISTERIO

PÚBLICO

Procuraduría 47 Judicial II para Asuntos Administrativos procjudadm47@procuraduria.gov.co ASUNTO Sentencia de segunda instancia TEMA Configuración de la cosa juzgada con ocasión de la sentencia proferida el 10 de octubre de 2024 por el Tribunal Administrativo de Santander dentro del proceso radicado: 680013333015-2021-00123-01, que confirma la decisión de primera instancia que declaró la nulidad del Acuerdo núm. 04 del 23 de abril de 2021 expedido por el Concejo Municipal de Floridablanca «[p]or medio del cual se crea una empresa industrial y comercial del Estado del orden municipal, se fijan las normas básicas de su funcionamiento y se adoptan otras disposiciones».Nulidad Sentencia de segunda instancia Demandante: Xirys María Mora Alvarado y otro Demandado: municipio de Floridablanca Radicado: 680013333012-2021-00210-01

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1. Antecedentes

1.1. La demanda1

1.1.1. Las pretensiones

En ejercicio del medio de control de nulidad consagrado en el artículo 13 7 del CPACA, las señoras Xirys María Mora Alvarado en calidad de procuradora 16 Judicial II para Asuntos Administrativos de Bucaramanga y Diana Fabiola Millán Suárez en condición de procuradora 17 Judicial II para Asuntos Administrativos

CPACA, las señoras Xirys María Mora Alvarado en calidad de procuradora 16 Judicial II para Asuntos Administrativos de Bucaramanga y Diana Fabiola Millán Suárez en condición de procuradora 17 Judicial II para Asuntos Administrativos de Bucaramanga, formularon demanda ante la jurisdicción de lo contencioso – administrativo, en orden a que se declare la nulidad del Acuerdo núm. 04 del 23 de abril de 2021 expedido por el Concejo Municipal de Floridablanca «[p]or medio del cual se crea una empresa industrial y comercial del Estado del orden municipal, se fijan las normas básicas de su funcionamiento y se adoptan otra s disposiciones».

1.1.2. Fundamentos fácticos

Como hechos relevantes, la parte demandante señaló los siguientes:

1. El Concejo Municipal de Floridablanca aprobó, luego de dos debates efectuados los días 17 y 23 de abril de 2021, el Acuerdo núm. 04 del 23 de abril de ese año, por medio del cual se creó una Empresa Industrial y Comercial del Estado, sancionada y publicada el 27 de abril de 2021.

1. El artículo sexto del Acuerdo demandado, fijó como objeto de la EICE el desarrollo de actividades industriales, comerciales y de gestión económica vinculadas con la innovación, la ciencia, la tecnología, la economía creativa, los servicios públicos, la consultoría empresarial, la infraestructura, el turismo y la gestión documental. Además, dispuso que la entidad podía formular y ejecutar proyectos públicos y privados, administrar bienes y espacios de carácter público o privado, diseñar y construir obras civiles, comercializar bienes y servicios en

gestión documental. Además, dispuso que la entidad podía formular y ejecutar proyectos públicos y privados, administrar bienes y espacios de carácter público o privado, diseñar y construir obras civiles, comercializar bienes y servicios en diversos sectores y cumplir las demás funciones previstas en sus estatutos.

1. El 9 de julio y el 12 de agosto de 2021 se radicaron solicitudes ante el municipio de Floridablanca y el Concejo Municipal con el propósito de obtener la totalidad de los antecedentes administrativos , las cuales fueron atendidas mediante los oficios SG-2021-1418 del 30 de julio de 2021, expedido por la Secretaría General del Concejo Municipal, y OAJ-S-00208-2021 del 5 de agosto de 2021, emitido por el jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la mentada entidad municipal.

1. El artículo décimo octavo del Acuerdo núm. 04 de 2021 otorgó al alcalde del municipio de Floridablanca facultades vigentes hasta el 27 de abril de 2023, para elaborar y modificar los estatutos de la EICE; reglamentar las funciones, calidades, inhabilidades, incompatibilidades, período, estructura y remuneración

1 Expediente digital, actuación 3 índice SAMAI, link OneDrive archivo 03Nulidad Sentencia de segunda instancia Demandante: Xirys María Mora Alvarado y otro Demandado: municipio de Floridablanca Radicado: 680013333012-2021-00210-01

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de los miembros de la junta directiva, así como efectuar su elección y posesión; definir la estructura organizacional y la escala salarial de la entidad; y transferir a la empresa el capital inicial de $1.800.000.000 desde el presupuesto municipal, incluyendo las operaciones presupuestales necesarias para ese propósito.

1.1.3. Normas violadas y concepto de violación

En el escrito de la demanda se invocaron como violados, los artículos 1, 4, 6, 29, 123, 209, 334 y 365 de la Constitución Política; 44 del CPACA; 72 inciso segundo de la Ley 136 de 1994; 69 de la Ley 489 de 1998 y 2, 3, 6 de la Ley 142 de 1994.

En desarrollo del concepto de violación, la parte demandante argumento que el acto administrativo demandado fue expedido de forma irregular por falta de motivación suficiente y por infracción de las normas en que debería fundarse, conforme a las siguientes razones:

1. La nulidad del acto acusado se fundamenta en dos irregularidades, primera, las deficiencias en las justificaciones técnicas, especialmente en el estudio demostrativo contenido en los antecedentes administrativos y, segundo, la ausencia de una justificación adecuada sobre la intervención económica como agente prestador de servicios públicos domiciliarios.

1. El artículo 72 de la Ley 136 de 1994 exige que los proyectos de acuerdos municipales incluyan una exposición de motivos que explique sus alcances y

agente prestador de servicios públicos domiciliarios.

1. El artículo 72 de la Ley 136 de 1994 exige que los proyectos de acuerdos municipales incluyan una exposición de motivos que explique sus alcances y fundamentos. Este deber de motivación tiene respaldo constitucional en varios principios: el Estado de derec ho (artículo 1), el debido proceso (art ículo 29), el principio democrático (artículos 1, 123 y 209) y el principio de publicidad (artículo 209). La motivación permite a los ciudadanos conocer las razones de las decisiones administrativas, ejercer su derecho de defensa y garantizar la rendición de cuentas por parte de las autoridades.

1. El artículo 44 del C.P.A.C.A. establece que las decisiones discrecionales deben ajustarse a los fines de la norma que las autoriza y ser proporcionales a los hechos que las justifican. La jurisprudencia del Consejo de Estado ha reiterado que la motivación insuficiente en actos discrec ionales vulnera este deber y, sobre el particular, ha precisado que no basta con citar fundamentos jurídicos generales; se requiere una referencia concreta a los hechos del caso, que permita verificar la proporcionalidad de la medida adoptada.

1. La exigencia de motivación aumenta según la complejidad de la situación jurídica y la ambigüedad de la norma aplicada. Al respecto, la Corte Constitucional, en la sentencia SU-917 de 2010, recordó que lo relevante no es el proceso interno del decisor, sino las razones explícitas que se expresan en el acto, descartando la validez de una motivación implícita. En conclusión, el deber de motivación suficiente y explícita en actos administrativos discrecionales, especialmente en

del decisor, sino las razones explícitas que se expresan en el acto, descartando la validez de una motivación implícita. En conclusión, el deber de motivación suficiente y explícita en actos administrativos discrecionales, especialmente en contextos jurídicos complejos como los proyectos de acuerdos municipales, se encuentra plenamente respaldado por la Constitución Política, la ley y la jurisprudencia.Nulidad Sentencia de segunda instancia Demandante: Xirys María Mora Alvarado y otro Demandado: municipio de Floridablanca Radicado: 680013333012-2021-00210-01

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1. La creación de entidades descentralizadas, como las empresas industriales y comerciales del Estado, requiere una motivación especial respaldada por el artículo 69 de la Ley 489 de 1998 y el artículo 209 de la Constitución Política. Esta motivación debe expresarse mediante un estudio demostrativo que justifique la iniciativa y demuestre su necesidad y viabilidad conforme a los principios de la función administrativa: igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad , el cual debe incluir análisis de mercado, factibilidad técnica, estructura organizacional adecuada y evaluación financiera.

1. La Constitución Política permite al Estado intervenir en la economía mediante la prestación de servicios públicos, pero exige una justificación especial cuando se trata de servicios domiciliarios; no obstante, esta intervención debe orientarse al cumplimiento de fines sociales, como corregir fallas del mercado, garantizar

la prestación de servicios públicos, pero exige una justificación especial cuando se trata de servicios domiciliarios; no obstante, esta intervención debe orientarse al cumplimiento de fines sociales, como corregir fallas del mercado, garantizar calidad, ampliar cobertura, atender necesidades básicas, asegurar continuidad, promover eficiencia, evitar abusos de posición dominante y estab lecer tarifas equitativas (artículos 334 y 365 de la Constitución Política y artículos 2, 3 y 6 de la Ley 142 de 1994). Además, el artículo 6 de la Ley 142 de 1994 impone condiciones estrictas para que los municipios actúen como prestadores directos, como la ausencia de oferentes privados o la demostración de mayor eficiencia y calidad.

1. El artículo 3 de la Ley 142 de 1994 establece que toda decisión en materia de servicios públicos debe basarse en motivos definidos por la ley, los cuales deben ser comprobables. Esta disposición refuerza el deber de motivación suficiente en la creación de empresas públicas prestadoras de servicios públicos domiciliarios.

1. La exposición de motivos del acto acusado afirma que la nueva empresa reactivará la economía local, mejorará los indicadores de competitividad y facilitará la inserción del municipio en la economía nacional mediante el fortalecimiento de cadenas de valor; sin embargo, estas afirmaciones carecen de soporte suficiente. Respecto a la reactivación económica, el estudio demostrativo solo presenta cifras de desempleo y reducción empresarial, sin explicar cómo la nueva empresa contribuirá concretamente a mej orar esos indicadores, es decir, no se detalla el mecanismo que permitiría alcanzar la reactivación anunciada.

solo presenta cifras de desempleo y reducción empresarial, sin explicar cómo la nueva empresa contribuirá concretamente a mej orar esos indicadores, es decir, no se detalla el mecanismo que permitiría alcanzar la reactivación anunciada.

1. En cuanto a la competitividad, el estudio no analiza los indicadores utilizados por el DANE, tales como productividad laboral, comercio exterior, valor agregado industrial o densidad empresarial. De otra parte, s obre las cadenas de valor, el estudio se limita a describir el entorno empresarial local y el potencial del sector rural, especialmente el cacaotero; en ese sentido, concluye que la empresa podría fortalecer dichas cadenas, pero no presenta evidencia concreta ni análisis técnico que sustente esa afirmación.

1. El Acta 011 del COMFIS del 7 de abril de 2021 se limita a aprobar tres aspectos: la exención de ciertos tributos municipales, la armonía del proyecto con el plan de desarrollo y la no afectación del marco fiscal de mediano plazo y, en la misma, no se realiza ningún análisis de mercado ni se evalúa la factibilidad técnica o financiera del proyecto. Tampoco se aborda la recuperación de la inversión, la rentabilidad ni los riesgos asociados a corto, mediano o largo plazo.Nulidad Sentencia de segunda instancia Demandante: Xirys María Mora Alvarado y otro Demandado: municipio de Floridablanca Radicado: 680013333012-2021-00210-01

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1. Las certificaciones emitidas por la jefe de la Oficina Asesora de Planeación de

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1. Las certificaciones emitidas por la jefe de la Oficina Asesora de Planeación de Floridablanca en abril y septiembre de 2021 tampoco aportan análisis técnico. En particular, la expedida en el mes de septiembre se refiere a otro proyecto, mientras que las de abril solo certifican la conformidad del objeto de la empresa con el plan de desarrollo municipal ; sin embargo, ninguna incluye estudios de mercado, análisis financiero ni evaluación de riesgos.

1. El acto administrativo omitió analizar si la multifuncionalidad de la empresa resulta más rentable que un modelo especializado, y no abordó los riesgos de prácticas monopólicas, ni demostró la inexistencia de competencia que pudiera justificar un monopolio estatal.

1. En el caso analizado, la creación de una empresa industrial y comercial del Estado en Floridablanca no se apoya en una programación presupuestal seria , toda vez que n o se presenta un estudio de retorno de inversión, ni un análisis riguroso de gastos de funcionamiento, y apenas se destina un 17% de los recursos iniciales a actividades misionales.

1. La segunda causal de nulidad del acto acusado corresponde a la infracción del artículo 68 de la Ley 489 de 1998, que consagra la regla de especificidad aplicable a las entidades descentralizadas por servicios. Esta infracción se configura en el artículo se xto del Acuerdo núm. 04 del 23 de abril de 2021, expedido por el Concejo Municipal de Floridablanca.

1. La descentralización por servicios exige que las entidades creadas tengan un

configura en el artículo se xto del Acuerdo núm. 04 del 23 de abril de 2021, expedido por el Concejo Municipal de Floridablanca.

1. La descentralización por servicios exige que las entidades creadas tengan un objeto específico, determinado y especializado. En ese sentido, no se permite la creación de entidades con funciones genéricas, indefinidas o no especializadas.

Esta exigencia ha sido reiterada por la Corte Constitucional en múltiples sentencias (C-216/94, C-063/05, C-736/07, C-306/19 y C -200/20), donde se ha destacado que la finalidad de esta forma de descentralización es tecnificar y especializar el cumplimiento de funciones públicas.

1.2. Contestación de la demanda

1.2.1. Municipio Floridablanca2

El apoderado de la parte demandada allegó memorial de contestación en el cual solicitó la denegatoria de las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos:

1. Los argumentos de nulidad, se fundamentan en dos aspectos, esto es, las deficiencias en las justificaciones técnicas del estudio demostrativo contenidas en los antecedentes administrativos del acto acusado y la falta de una justificación suficiente de la i ntervención económica como agente prestador de servicios públicos domiciliarios; sin embargo, no se cuestiona la ausencia de estudios o documentos, sino su calidad o suficiencia, lo cual se constituye en una apreciación subjetiva. En efecto, el argumento no se refiere a la falta total e motivación, sino a una supuesta motivación insuficiente.

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motivación, sino a una supuesta motivación insuficiente.

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1. El acto administrativo demandado cuenta con la motivación necesaria y cumple con los requisitos legales para su expedición. En efecto, el estudio demostrativo y la exposición de motivos son los documentos adecuados para acreditar la necesidad y conveniencia del acto, conforme al artículo 209 de la Constitución Política y al artículo 69 de la Ley 489 de 1998.

1. La Constitución Política y la Ley 489 de 1998 permiten tanto la creación directa de entidades públicas como la autorización para constituir entidades descentralizadas, sociedades de economía mixta o filiales. Según el Consejo de Estado, estas autorizaciones requieren un acto cont ractual posterior que formaliza la constitución de la nueva entidad.

1. El contenido y la motivación del Acuerdo demandado resultan coherentes con el artículo 50 y 69 de la Ley 489 de 1998. En efecto, el Concejo Municipal de Floridablanca presentó y discutió el estudio demostrativo exigido por la norma.

1. Respecto al estudio demostrativo del artículo 69 de la citada norma, el acto administrativo cuenta con el documento requerido, el cual justificó la iniciativa de

Floridablanca presentó y discutió el estudio demostrativo exigido por la norma.

1. Respecto al estudio demostrativo del artículo 69 de la citada norma, el acto administrativo cuenta con el documento requerido, el cual justificó la iniciativa de creación de la empresa conforme a los pr incipios señalados en el artículo 209 de la Constitución Política. En esos términos, la afirmación de la parte demandante sobre la insuficiencia del estudio carece de sustento, dado que se basa en una guía técnica emitida por la Función Pública que no tiene fuerza normativa.

1. La Ley 489 de 1998 y sus decretos reglamentarios, no definen el alcance exacto del estudio demostrativo, lo cual otorga a los concejos un margen de discrecionalidad en el ejercicio de su competencia. En el caso concreto, e l Concejo Municipal de Floridablanca cumplió con la planeación y presentó el proyecto acompañado del estudio requerido, en observancia de los principios constitucionales y, en ese sentido, e l demandante pretende aplicar criterios propios de un plan de negocios o de inversión —como anál isis de mercado, factibilidad técnica o evaluación financiera—, que no corresponden al propósito del estudio demostrativo previsto en la ley.

1. El Concejo Municipal de Floridablanca evaluó el estudio demostrativo exigido por la Ley 489 de 1998 y aprobó la creación de la EICE «PROFLORIDABLANCA» luego de su debate en sesiones reglamentarias. En esa medida, se puede concluir que la administración municipal cumplió con la obligación de justificar la iniciativa y demostró que la entidad tenía por objeto el impulso de la reactivación

luego de su debate en sesiones reglamentarias. En esa medida, se puede concluir que la administración municipal cumplió con la obligación de justificar la iniciativa y demostró que la entidad tenía por objeto el impulso de la reactivación económica, el fortalecimiento de las cadenas productivas, el fomento d el emprendimiento y el mejoramiento de los indicadores del municipio. Además, el estudio presentado acreditó la conveniencia y viabilidad legal de la creación de la empresa.

1. La parte demandante incurre en un error al confundir el estudio demostrativo con un proyecto de inversión o un plan de negocios. Al respecto, e l estudio demostrativo exigido por el artículo 69 de la Ley 489 de 1998 sol amente busca justificar la iniciativa de creación de la entidad, mientras que los proyectos deNulidad Sentencia de segunda instancia Demandante: Xirys María Mora Alvarado y otro Demandado: municipio de Floridablanca Radicado: 680013333012-2021-00210-01

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inversión y los planes de negocios son instrumentos posteriores que la EICE debe elaborar y aprobar antes de iniciar operaciones.

1. El acuerdo demandado no crea una empresa prestadora de servicios públicos domiciliarios, como se sostiene la demanda. Sobre el particular, el artículo sexto del acuerdo solamente autoriza a la EICE a desarrollar actividades vinculadas o relacionadas con los referidos servicios, lo cual no equivale a la creación de una empresa de servicios públicos según la Ley 142 de 1994. En esa medida, el

del acuerdo solamente autoriza a la EICE a desarrollar actividades vinculadas o relacionadas con los referidos servicios, lo cual no equivale a la creación de una empresa de servicios públicos según la Ley 142 de 1994. En esa medida, el acuerdo cumple con la normatividad vigente y su propósito se orienta al fortalecimiento económico, la productividad, la competitividad y la mejora de la calidad de vida en el municipio de Floridablanca.

1.3. La sentencia apelada3

El Juzgado Doce Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga mediante sentencia del 2 de junio de 2023, resolvió:

«PRIMERO: Declárese la nulidad del Acuerdo nro. 04 del 23 de abril de 2021 expedido por el Concejo Municipal de Floridablanca “Por medio del cual se crea una empresa industrial y comercial del Estado del orden municipal, se fijan las normas básicas de su funcionamiento y de a doptan otras disposiciones”, de conformidad con los fundamentos dados en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Notifíquese la presente sentencia de conformidad con lo establecido en el artículo 203 del CPACA

TERCERO: Sin condena en costas por lo expuesto en la parte considerativa de esta decisión. […]»

En lo correspondiente al fondo del asunto, la decisión se sustentó en los siguientes argumentos:

1. El Consejo de Estado, a través de la Sala de Consulta y Servicio Civil, ha indicado que no existe norma legal ni reglamentaria que establezca el contenido del estudio demostrativo. Según su interpretación, este documento debe demostrar la necesidad, conven iencia y viabilidad de crear una entidad descentralizada, conforme a los principios del artículo 209 de la Constitución

indicado que no existe norma legal ni reglamentaria que establezca el contenido del estudio demostrativo. Según su interpretación, este documento debe demostrar la necesidad, conven iencia y viabilidad de crear una entidad descentralizada, conforme a los principios del artículo 209 de la Constitución Política, vale decir, la igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad. En ese sentido, la finalidad del mentado estudio es garantizar que la decisión de crear una entidad pública responda a una planeación adecuada, y no a la improvisación o al capricho político y, por ende, debe contener análisis jurídicos, técnicos, financieros, administrativos y sociales que sustenten de forma razonable la creación de la entidad.

1. En el caso concreto, el análisis del estudio demostrativo presentado con el proyecto de creación de la EICE del municipio de Floridablanca, muestra que su contenido no puede definirse libremente por la autoridad proponente, sino que debe demostrar con solidez la necesidad y conveniencia de crear la entidad, conforme al principio de planeación.

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1. El documento analizado la supuesta necesidad de la empresa se fundamenta en términos generales, al señalar que busca impulsar la reactivación económica,

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1. El documento analizado la supuesta necesidad de la empresa se fundamenta en términos generales, al señalar que busca impulsar la reactivación económica, fortalecer cadenas de valor e incentivar la economía creativa ; sin embargo, el estudio no incluye análisis técnicos, informes ni datos que sustenten tales afirmaciones.

1. En el acto administrativo no se precisa cuales bienes o servicios se ofrecerían, qué sectores económicos se beneficiarían ni cómo se lograría la reactivación económica mencionada. Además, el apartado sobre impacto poblacional se limita a una proyección general sin explicación ni relación directa con la propuesta. En consecuencia, el estudio demostrativo carece de soporte técnico y presenta argumentos vagos que no acreditan de forma efectiva la necesidad de crear la EICE.

1. El estudio demostrativo presentado para la creación de la EICE «PROFLORIDABLANCA» no incluye ningún análisis sobre la viabilidad de la iniciativa, a pesar de que se trata de la constitución de una nueva entidad descentralizada que implica una inversión significativa de recursos públicos. Este aspecto resulta fundamental para garantizar que la decisión sea razonable y sustentada. Aunado a lo anterior, tampoco se evidencia un fundamento técnico que permita concluir que el presupuesto asignado corresponda a las necesidades económicas reales de la empresa.

1. En efecto, e l documento fija un monto tomando como referencia los presupuestos de tres entidades descentralizadas del municipio que poseen objetos sociales distintos, lo que demuestra una motivación débil y carente de análisis técnico suficiente. En esa medida, la ausencia de estudios técnicos

presupuestos de tres entidades descentralizadas del municipio que poseen objetos sociales distintos, lo que demuestra una motivación débil y carente de análisis técnico suficiente. En esa medida, la ausencia de estudios técnicos afecta todos los apartados del acto y, deja sin sustento demostrativo las afirmaciones sobre necesidad, conveniencia e impacto económico.

1. Las mencionadas deficiencias reflejan que el estudio no observó los principios constitucionales de la función administrativa establecidos en el artículo 69 de la Ley 489 de 1998, especialmente los de moralidad, eficacia y economía, que obligan a la administración a justificar de mane ra sólida la creación de una entidad descentralizada. En conclusión, el estudio demostrativo presenta las falencias señaladas en la demanda, comoquiera que no demuestra la necesidad, conveniencia, viabilidad ni respaldo presupuestal suficiente.

1. De la revisión del acta 011 del 7 de abril de 2021 del Consejo Municipal de Política Fiscal, se evidenció una motivación insuficiente, dado que ni la exposición de motivos ni el acta del COMFIS muestran estudios técnicos que acrediten la necesidad de crear la EICE, los beneficios económicos esperados o el impacto fiscal de la decisión. Aunado a lo anterior, no se analizó el destino del aporte inicial ni el método utilizado para fijar la inversión estimada entre $1.800 y $2.400 millones ni realizó simulaciones o proyecciones sobre la rentabilidad y retorno de esos recursos.

1. El acto administrativo carece de motivación adecuada, dado que las razones presentadas no demuestran la conveniencia ni la necesidad de crear la empresa.

y $2.400 millones ni realizó simulaciones o proyecciones sobre la rentabilidad y retorno de esos recursos.

1. El acto administrativo carece de motivación adecuada, dado que las razones presentadas no demuestran la conveniencia ni la necesidad de crear la empresa.

En esa medida, aunque el municipio de Floridablanca argumentó que laNulidad Sentencia de segunda instancia Demandante: Xirys María Mora Alvarado y otro Demandado: municipio de Floridablanca Radicado: 680013333012-2021-00210-01

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problemática radica en una insuficiencia de motivación y no en una ausencia total, conforme lo ha precisado el Consejo de Estado, cuando la ley exige una motivación formal y esta no se cumple, el acto incurre en expedición irregular, lo cual genera nulidad. En efecto, la motivación debe basarse en hechos ciertos, claros y objetivos que justifiquen el contenido del acto, pues su omisión impide al afectado ejercer plenamente su derecho de defensa y contradicción.

1. El artícul