TA SANT - 680012333000-2018-00923-00-(12-12-2023)

SIGCMA-SGC

Rama Judicial del Poder Publico Consejo Superior de la Judicatura Consejo de Estado Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de Santander

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER

Magistrada Ponente: CLAUDIA XIMENA ARDILA PÉREZ

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

Bucaramanga, doce (12) de diciembre de dos mil veintitrés (2023)

Medio de control

NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

ADECUADO A CONTROVERSIAS CONTRACTUALES

Demandante JOSÉ FERNANDO SUÁREZ DUQUE, con C.C. No. 10.116.218, en calidad de miembro del consorcio VASCA william_aponte80@yahoo.es Demandada

EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS DE

SANTANDER - ESANT SA ESP.

ventanilla.unica@esant.com.co; francoabogadousta@hotmail.com; Ministerio Público

XIRIS MARÍA MORA ALVARADO, PROCURADORA

160 JUDICIAL II PARA ASUNTOS

ADMINISTRATIVOS

xmora@procuraduria.gov.com; Radicado 68001233300020180092300 Tema Falta de competencia de una ESP para expedir actos administrativos, en este caso, el que declara la ocurrencia de un siniestro y hace efectiva la póliza de cumplimiento, en el contexto de un contrato estatal que le fue cedido por una entidad sometida al EGCP

Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, se dicta sentencia de primera instancia dentro del proceso de la referencia.

cumplimiento, en el contexto de un contrato estatal que le fue cedido por una entidad sometida al EGCP

Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, se dicta sentencia de primera instancia dentro del proceso de la referencia.

I. ANTECEDENTES

A. La demanda1

1. Pretensiones

El demandante pretende que se declare la nulidad de (i) la Resolución No. 52 del 24 de mayo de 2018 proferida por la Empresa de Servicios Públicos de Santander ESANT SA ESP, mediante la cual se declaró el siniestro de inestabilidad de la obra objeto del contrato No. 2003 de 2011 celebrado entre el Departamento de Santander y el Consorcio VASCA, cedido posteriormente por el primero a la aquí demandada ESANT SA ESP; cuyo objeto fue la optimización del acueducto urbano y rural del municipio de Vélez (Santander); y (ii) la Resolución No. 56 del 29 de mayo de 2018 proferida por la misma empresa, por medio de la cual se decidieron negativamente los recursos de reposición interpuestos contra la primera.

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicita que se ordene a la ESANT SA ESP: i) reintegrar los recursos descontados y/o cobrados por vía administrativa o judicial en cumplimiento de los actos administrativos demandados, o que se abstenga de hacer el descuento o cobro ; y ii) cancelar las comunicaciones enviadas a la Procuraduría General de la Nación y a la Cámara de Comercio donde se encuentra n registrados los miembros del consorcio VASCA . Así mismo, solicita que se condene en costas a la parte demandada.

a la Cámara de Comercio donde se encuentra n registrados los miembros del consorcio VASCA . Así mismo, solicita que se condene en costas a la parte demandada.

1 Expediente Digital, cargado en SAMAI. Consecutivo de la actuación 122. One Drive, documento denominado: 001Demanda.pdfRADICADO: 68001233300020180092300

MEDIO DE CONTROL: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES DEMANDANTE: JOSÉ FERNANDO SUÁREZ DUQUE, miembro del consorcio VASCA DEMANDADO: EMPRESAS DE SERVICIOS PÚBLICOS DE SANTANDER - ESANT SA ESP

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2. Hechos

Sostiene el demandante que el 10 de novi embre de 2011 el Departamento de Santander y el consorcio VASCA -del cual era miembro con una participación del 25%-, suscribieron el contrato de obra No. 2003 de 2011, para la optimización del acueducto urbano y rural del municipio de Vélez (Santander), por un valor total, luego de dos adiciones, de seis mil ochocientos treinta y ocho millones ochocientos noventa y cuatro mil cuatrocientos treinta y nueve pesos con veintidós centavos ($6.838.894.439,22).

Señala que la interventoría del con trato estuvo a cargo de la empresa Civing Ingenieros Contratistas S en C hoy Civing Ingenieros SAS.

Afirma que el Gobernador de Santander, mediante Decreto 284 del 22 de octubre de 2013, designó como gestor del plan departamental de Aguas PAP -PDA a la Empresa de Servicios Públicos de Santander ESANT SA ESP y que el 13 de enero

Afirma que el Gobernador de Santander, mediante Decreto 284 del 22 de octubre de 2013, designó como gestor del plan departamental de Aguas PAP -PDA a la Empresa de Servicios Públicos de Santander ESANT SA ESP y que el 13 de enero de 2014 celebró con esta la cesión del referido contrato de obra.

Manifiesta que el 27 de agosto de 2015 se suscribió el acta de recibo final de la obra y el 1o de diciembre de 2015 la liquidación bilateral del contrato.

Indica que, según los actos acusados, el 7 de junio de 2016 el supervisor del contrato No. 2003 de 2011 reportó fallas en la estructura de la represa Batanera, la cual hizo parte del objeto contractual ; y que, en virtud de lo anterior, la ESANT SA ESP profirió la Resolución No. 105 del 14 de septiembre de 2016, mediante la cual inició el procedimiento administrativo para determinar la ocurrencia del siniestro y hacer efectiva la póliza N o. B 100001736 expedida por la Compañía Mundial de Seguros S.A. cuyo tomador fue el consorcio Vasca, así como la garantía 13684616 de Seguros Generales Suramericana S.A. correspondiente al contrato de obra No. 201 del 2015.

El 29 de enero de 2018, agrega, la gerente de la ESANT SA ESP lo citó a audiencia pública para debatir y decidir sobre el posible incumplimiento por inestabilidad de la obra, de conformidad con el trámite previsto en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011.

Relata que la ESANT SA ESP fundamentó el presunto incumpl imiento por

obra, de conformidad con el trámite previsto en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011.

Relata que la ESANT SA ESP fundamentó el presunto incumpl imiento por inestabilidad de la obra en los siguientes documentos técnicos : i) el i nforme de auditoría especial de la Contraloría de Santander de fecha 24 de agosto de 2016; ii) las c onclusiones del informe presentado por la sociedad Santandereana de Ingenieros y la Universidad Industrial de Santander ; y iii) las o bservaciones y soportes del supervisor del contrato sobre el informe anterior.

Por último, a firma que e l 24 de mayo de 2018 la ESANT SA ESP emitió la Resolución No. 52 mediante la cual : (i) declaró el incumplimiento de obligaciones postcontractuales del contrato de obra pública No. 2003 de 2011 ; (ii) declaró la ocurrencia del siniestro de inestabilidad de la obra; (iii) ordenó al consorcio VASCA y a su garante Mundial de Seguros el pago de $6.970`627.610.48, por concepto de indemnización de perjuicios; y (iv) hizo efectiva la póliza No. B100001736 expedida por Mundial de Seguros; acto que fue recurrido y confirmado mediante Resolución No. 52 del 24 de mayo de 2018.

3. Normas violadas y concepto de la violaciónRADICADO: 68001233300020180092300

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DEMANDANTE: JOSÉ FERNANDO SUÁREZ DUQUE, miembro del consorcio VASCA DEMANDADO: EMPRESAS DE SERVICIOS PÚBLICOS DE SANTANDER - ESANT SA ESP

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El demandante cita como infringidas las siguientes disposiciones: los artículos 2o y 29 de la Constitución Política, el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, y los artículos 7 y 17 de la Ley 1150 de 2007.

Destaca que la ESANT SA ESP se rige por normas del derecho privado y que, por ende, no está sometida al EGCP. Considera que la cesión que el Departamento de Santander le hizo del contrato No. 2003 de 2011 no cambia su régimen, por lo que aplicó un procedimiento administrativo sin tener competencia para ello. Explica que para ese momento el contrato ya estaba terminado y liquidado. Por esta razón, dice, tampoco era viable aplicar el procedimiento consagrado en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011.

Agrega que, e n todo caso, la ESP n o cumplió con lo s requisitos previstos en la mencionada norma para declarar el incumplimient o y hacer efectiva la póliza , porque inició la actuación sin contar con un informe previo del supervisor del contrato. Desestima el informe que tuvo en cuenta la e ntidad, aduciendo que contiene información falsa y sesgada. También asevera que a lo largo del trámite la ESANT SA ESP manipuló y desconoció pruebas relevantes.

Todo lo anterior, e n su criterio , constituye una violación de l debido proceso y configura la causal de nulidad de falsa motivación de los actos acusados, por estar fundamentados en normas y procedimientos no aplicables al asunto.

Todo lo anterior, e n su criterio , constituye una violación de l debido proceso y configura la causal de nulidad de falsa motivación de los actos acusados, por estar fundamentados en normas y procedimientos no aplicables al asunto.

También considera vulnerado el debido proceso, porque el presente caso exigía la práctica de pruebas técnicas de labora torio, estudio y análisis de materiales utilizados en la obra, resistencia de los materiales, medición de las obras en estado de deformación, cualificación y cuantificación de las irregularidades y daños sufridos en las obras ejecutadas que afectaron su es tabilidad y calidad, así como la determinación de responsabilidades para establecer a qui én debía imputársele las presuntas anomalías; nada de lo cual se hizo, asegura.

Atribuye el colapso de la represa la Batanera a la falta de planeación del Departamento de Santander en el proceso de contratación de los diseños de la obra y a otras irregularidades que, según dice, no le son atribuibles al Consorcio VASCA.

Manifiesta que la ESANT SA ESP no requirió al consorcio para informarle sobre las presuntas fall as en el contrato y tampoco le permitió restaurar o reconstruir las obras, derecho que, según él, le correspondía como contratista.

B. Contestación2

La entidad demandada se opone a las pretensiones. Afirma que el medio de control procedente es el de controversias contractuales y no el de nulidad y restablecimiento del derecho. Asegura que n o vulneró el debido proceso del contratista, porque actuó de conformidad con la competencia y el procedimiento establecidos en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011. Explica que el contrato objeto

restablecimiento del derecho. Asegura que n o vulneró el debido proceso del contratista, porque actuó de conformidad con la competencia y el procedimiento establecidos en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011. Explica que el contrato objeto de debate se rige por la Ley 80 de 1993 y sus decretos reglamentarios, y que la cesión que le hizo el Departamento de Santander no cambia la naturaleza y régimen jurídico aplicable.

Indica que la responsabilidad del contra tista fue declarada en desarrollo de la garantía de estabilidad de la obra, la cual surge después de la ejecución y liquidación del contrato . Refiere que la competencia para expedir los actos acusados también se deriva de la potestad que le confirió el Go bernador de Santander mediante el Decreto 0284 del 22 de octubre de 2013, en el cual la

2Expediente Digital, cargado a SAMAI. Consecutivo de la a actuación 122. One Drive, documento denominado: 023ContestacionDemanda.pdfRADICADO: 68001233300020180092300

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designó como gestora del Plan Departamental de Aguas PDA -PAP del departamento.

C. Alegatos de conclusión

En esta etapa concurrieron el demandante y la entidad demanda da. El Ministerio Público guardó silencio. La Sala sintetiza las intervenciones así:

1. La parte demandante3: reitera que la ESANT SA ESP no tenía competencia para

En esta etapa concurrieron el demandante y la entidad demanda da. El Ministerio Público guardó silencio. La Sala sintetiza las intervenciones así:

1. La parte demandante3: reitera que la ESANT SA ESP no tenía competencia para expedir la resolución que declar ó el siniestro de la o bra, ni para adelantar el procedimiento contemplado en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011. Insiste en las irregularidades que según él se presentaron tanto en el informe de supervisión que dio origen al procedimiento administrativo como en el recaudo de las pruebas que tuvo en cuenta la entidad para proferir los actos acusados. También reitera los argumentos relativos a la causa del colapso de la obra, esto es -de acuerdo con sus dichos-, la indebida planeación y diseño por parte del Departamento de Santander, y la negligente operación de la represa por cuenta de la ESANT SA ESP y EMPREVEL. Recaba en que antes de declararse el siniestro de inestabilidad de la obra no se le dio la oportunidad al consorcio Vasca de enmendar el daño.

2. La ESANT SA ESP 4: se mantiene en los argumentos expues tos en la contestación. Alega en síntesis que: i) en virtud del Decreto 0284 del 22 de octubre de 2013 que la designó como gestora del Plan Departamental de Aguas PDA-PAP del Departamento de Santander, el artículo 9 de la Ley 489 de 1998 y la cesión del contrato No. 2003 de 2011, gozaba de competencia para adel antar cualquier procedimiento administrativo encaminado a salvaguardar los recursos públicos y exigir a l contratista el cumplimiento de las obligaciones adquiridas durante y

contrato No. 2003 de 2011, gozaba de competencia para adel antar cualquier procedimiento administrativo encaminado a salvaguardar los recursos públicos y exigir a l contratista el cumplimiento de las obligaciones adquiridas durante y después de la ejecución de los contratos, haciendo uso para tal efecto de las normas del EGCP; ii) sus actuaciones se ajustaron al artículo 86 de la Ley 1474 de 2011; iii) el contrato estaba sometido al régimen púb lico y la cesión n o daba lugar a la «mutación» de su naturaleza jurídica y su régimen contractual; iv) de acuerdo con el material probatorio que obra en el proceso, las causas del colapso de la represa fueron los incumplimientos constantes del contratista y las decisiones erradas que adoptó con el interventor, en torno a la implementación de una válvula dentro de la tubería de desagüe no obstante que esta presentaba una fractura , v) no existía viabilidad de reparar la represa por las condiciones de la zona, ya que se construyó en un terreno inestable por coluviones, lo que también habría incidido en el colapso.

II. CONSIDERACIONES

A. Adecuación del medio de control

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 141 del CPACA5, el medio de control de controversias contractuale s está previsto para dirimir los conflictos que puedan surgir entre las partes de un contrato estatal. Por esta vía, el contratista del Estado puede pedir la nulidad de los actos administrativos contractuales , así como el restablecimiento del derecho conculcado o la indemnización de los perjuicios

surgir entre las partes de un contrato estatal. Por esta vía, el contratista del Estado puede pedir la nulidad de los actos administrativos contractuales , así como el restablecimiento del derecho conculcado o la indemnización de los perjuicios

3Expediente Digital, cargado a SAMAI. Consecutivo de la actuación 172, documento denominado: 90_RECEPCIONDEMEMORIAL_ALEGATO

SDECONCLUSI(.pdf)

4Expediente Digital, cargado a SAMAI. Consecutivo de la actuación 173. Documento denominado: 92_RECEPCIONDEMEMORIAL_ALEGATO S201800923(.pdf) 5 «Artículo 141. Controversias contractuales. Cualquiera de las partes de un contrato del Estado podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento, que se declare la nulidad de los actos administrativos contractuales, que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y condenas. Así mismo, el interesado podrá solicitar la liquidación judicial del contrato cuando esta no se haya logrado de mutuo acuerdo y la entidad estatal no lo hay a liquidado unilateralmente dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido para liquidar de mutuo acuerdo o, en su defecto, de l término establecido por la ley. Los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasi ón de la actividad contractual, podrán demandarse en los términos de los artículos 137 y 138 de este Código, según el caso. El Ministerio Público o un tercero que acredite un interés directo podrán pedir que se declare la nulidad absoluta del contra to. El juez

artículos 137 y 138 de este Código, según el caso. El Ministerio Público o un tercero que acredite un interés directo podrán pedir que se declare la nulidad absoluta del contra to. El juez administrativo podrá declararla de oficio cuando esté plenamente demostrada en el proceso, siempre y cuando en él hayan inter venido las partes contratantes o sus causahabientes»RADICADO: 68001233300020180092300

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irrogados con esos actos, entre otras pretensiones. La norma citada no excluye de su aplicación las pretensiones relativas a la nulidad de los actos administrativos expedidos con posterioridad a la ejecución o liquidación del contrato estatal. Si así lo hubiese querido el legislador, habría introducido una excepción a la regla como lo hizo frente a los actos anteriores a la celebración del contrato , para cuya impugnación previó los medios de control de simple nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho.

En el presente caso, el demandante, miembro de un consorcio contratista, pretende la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales una ESP declaró la ocurrencia del siniestro de inestabilidad de la obra objeto de un contrato estatal e hizo efectiva la póliza , de manera que el medio de control es el de controversias contractuales, no el de nulidad y restablecimiento del derecho.

Por ende, atendiendo lo dispuesto en el artículo 171 del CPACA6, la Sala adecúa la

hizo efectiva la póliza , de manera que el medio de control es el de controversias contractuales, no el de nulidad y restablecimiento del derecho.

Por ende, atendiendo lo dispuesto en el artículo 171 del CPACA6, la Sala adecúa la vía procesal a la de controversias co ntractuales, ya que no se hizo en el auto admisorio de la demanda ni durante la audiencia inicial7. Con esto no se afecta el acceso a la administración de justicia de la parte demandante, ni se atenta contra el principio de lealtad procesal ni el debido proceso del demandado, toda vez que los requisitos de procedibilidad de la demanda en uno y otro medio de control son los mismos8 y el término de caducidad , más flexible con la adecuación, se satisface9. Además, la variación procesal que aquí se hace fue propuesta en la contestación.

B. Acerca de la competencia

El Tribunal es competente para conocer del asunto como quiera que se cuestionan actos administrativos proferidos con ocasión de un contrato estatal ejecutado en el municipio de Vélez (S)10 (art. 156.4 CPACA), dentro de un proceso de controversias contractuales cuya cuantía asciende a $6.970.627.610,4811, suma que excede de 500 smlmv12.

C. El problema jurídico y su resolución

De acuerdo con la reseña que antecede, la Sala plant ea y resuelve el siguiente problema jurídico:

¿Puede una Empresa de Servicios Públicos declarar un siniestro y hacer efectiva una póliza de cumplimiento, en el contexto de un contrato estatal que le fue cedido por una entidad pública sometida al EGCP?

Tesis: No.

¿Puede una Empresa de Servicios Públicos declarar un siniestro y hacer efectiva una póliza de cumplimiento, en el contexto de un contrato estatal que le fue cedido por una entidad pública sometida al EGCP?

Tesis: No.

Fundamento jurídico: La expedición de actos administrativos, típica manifestación del ejercicio de prerrogativas públicas, requiere de habilitación legal expresa . Por regla general, las ESP están sometidas al derecho privado y excluidas del EGCP.

El legislador no les otorgó competencia para expedir actos administrativos, entre ellos, los que declar an el siniestro de una obra y hace n efectiva la póliza de cumplimiento, y ni la cesión del contrato ni la delegación de funciones por parte de una autoridad que está investida de tal privilegio tienen el efecto de transferirlo.

6 «Artículo 171. Admisión de la demanda. El juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales y le dará el trámite que le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada, mediante auto en el que dispondrá …» 7 El presente asunto fue conocido por el despacho ponente al cierre de la etapa de pru ebas. 8 La conciliación extrajudicial se agotó. En este caso, el recurso de apelación no era requisito de procedibilidad, dado que no era procedente. 9 La demanda fue presentada el 9 de noviembre de 2018, esto es, dentro de los 2 años siguientes a la notificación de última de las resoluciones acusadas. Documento 010 One drive. Enlace contenido en el documento 25 expediente digital de SAMAI, índice 122.

9 La demanda fue presentada el 9 de noviembre de 2018, esto es, dentro de los 2 años siguientes a la notificación de última de las resoluciones acusadas. Documento 010 One drive. Enlace contenido en el documento 25 expediente digital de SAMAI, índice 122. 10 Páginas 22 a 29. Documento 003 de one drive. Enlace contenido en el documento 25 expediente digital de SAMAI, índice 122. 11 El acto que declaró la correncia del siniestro ordenó el pago de $6.970.627.610,48, de manera solidaria e ilimitada a los consorciados, entre los que se encuentra el demandante, y a la aseguradora. Fls. 102 a 105. Documento 003 de one drive, enlace en SAMAI: índice 122. 12 Art. 152.5 del CPACA, antes de su modificación por la Ley 2080 de 2021: «5. De los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en que sea parte una entidad pública en sus distintos órdenes o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado, y de los c ontratos celebrados por cualquier entidad prestadora de servicios públicos domiciliarios en los cuales se incluyan cláusulas exorbi tantes, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes»RADICADO: 68001233300020180092300

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Para sustentar la tesis planteada, la Sala estudiará la habilitación legal expresa que la Constitución exige para ejercer prerrogativas públicas mediante actos

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Para sustentar la tesis planteada, la Sala estudiará la habilitación legal expresa que la Constitución exige para ejercer prerrogativas públicas mediante actos administrativos. A continuación, expondrá las razones por las cuales se considera que las ESP no tienen competencia para ejercer facultades excepcionales al derecho común. Posteriormente, argumentará por qué ni la cesión del contrato ni la delegación de funciones tienen el efecto de transferir estas prerrogativas de poder público. Por último, con base en las pruebas válidamente recaudadas, demostrará la configuración del vicio de nulidad de los actos acusados por falta de competencia y determinará la forma de restablecer el derecho en el caso concreto.

C. Marco jurídico

1. La competencia para e xpedir actos administrativos requiere habilitación legal expresa

El acto administrativo es una típica manifestación del ejercicio de prerrogativas públicas por parte de los sujetos que ejercen fu nción administrativa13. Cuando la administración crea, modifica o extingue derechos u obligaciones «por su cuenta y por su sola voluntad»14 mediante decisiones unilaterales que gozan de presunción de legalidad y carácter ejecutivo y ejecutorio15, actúa prevalida de un poder público y exorbitante al derecho común16.

El gran logro del Estado de Derecho es que el ejercicio de prerrogativas públicas por parte de la s autoridades, en este caso administrativas, esté inexorablemente condicionado a una habilitación legal expresa 17 , entendida esta como la adscripción normativa explícita y específica que hace el Constituyente o el legislador de una o varias funciones administrativas a una autoridad concreta en virtud de la

condicionado a una habilitación legal expresa 17 , entendida esta como la adscripción normativa explícita y específica que hace el Constituyente o el legislador de una o varias funciones administrativas a una autoridad concreta en virtud de la cual o las cuales esta adquiere competencia para expedir el acto18.

En consecuencia, el acto administrativo sólo puede ser producido por un sujeto con competencia para ello. Esa competencia, además de expresa, es « irrenunciable, improrrogable y excepcionalmente delegable, no negociable por la administración y de estricto cumplimiento»19. Como lo ha sostenido la jurisprudencia, «en un Estado de Derecho no pueden existir competencias implícitas, por analogía o por extensión, porque ello permitiría que la autoridad pública se atribuya competencias según su

13 Montaña Plata, Alberto. Fundamento de Derecho administrativo, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2010, págs. 167, 171 , 184 a

206. Ver también: Santofimio Gamboa, Jaime Orlando, Compendio de Derecho Administrativo, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2017, Págs. 91, 250, 509, 510; Morand-Deviller, Jacqueline, Curso de Derecho Administrativo, traducido por Zoraya Rincón Ardila y Juan Carlos Peláez Gutiérrez, Universidad Externado de Colombia, 2010, Bogotá, págs. 369 , 420, 421 y 448. La misma regla aplica, con mayor razón,

cuando los particulares ejercen prerrogativas de poder público. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 5 de agosto d e 1999, C.P. German Rodríguez Villamizar, Exp. Acu - 798, Sección Quinta, sentencia del 16 de agosto de 2012, C.P. Mauricio Torres Cuervo, Exp. 201200106-01(Acu). 14 Expresión doctrinal utilizada por el Consejo de Estado para referirse a la imposición de la voluntad del Estado como rasgo definitorio del ejercicio de prerrogativas de poder de la Administración cuando expide actos administrativos. Sección Tercera, sentencia del 2 de julio de 2021, C.P. José Roberto Sáchica Méndez. Rad. 68001-23-33-000-2014-00656-01(58372) 15 Santofimio, ob. cit. Págs. 529 16 Morand-Deviller, ob. cit. págs. 369 a 371. Morand -Deviller explica esa diferencia en los siguientes términos: «[m]ientras que en derecho privado las relaciones jurídicas reposan principalmente sobre el acuer do de voluntades sellado por un contrato, ya que un particular no puede, en principio, imponer obligaciones a otro sin su consentimiento, el procedimiento normal de la acción administrativa es el acto unilateral, creador de derechos y obligaciones respecto de los administrados, manifestación de poder público y revelador de la situación de desigualdad entre la administración y los particulares» pág. 370; Esta distinción es reconocida desde Gaston Jèze. Principios Generales del Derecho Administrativo,

La noción del servicio público, tomo II1, Editorial Depalma, Buenos Aires, pág.89 . En similares terminos Libar do Rodríguez Rodríguez plantea la diferencia entre administración privada y pública, en Derecho Administrativo General y Colombiano, Tomo I, 20ª Ed., Bogotá, 2021, pág.30 17 Montaña Plata, ob. cit., págs. 74 a 79 , 119, 124. Montaña, refiriéndose al tipo de sujeción que el Estado de derecho supuso para la administración pública, señala: «Más que el sometimiento de una administración pública al derecho, lo q ue se subraya de esta etapa es una visión particular de ese sometimiento; la nueva comprensión de la administración pública que se adquiere por la división de las ramas del poder público; y la actuación de esta frente a las libertades individuales que se r econocen o reivindican (…) la legalidad que se obtiene y su consideración como un principio medular del nuevo estado, se comporta de manera distinta con los particulares y las administraciones públicas, en la medida que éstas deben necesariamente encuadra r su comportamiento en un mandato expreso. Esta realidad no es otra cosa distinta a la materialización de la desconfianza de la administración pública en cuanto manifestación de poder político: en la medida en que las singulares administraciones públicas adoptan decisiones que infieren en la órbita de las libertades individuales deben encontrar una habilitación expresa y no deducida en la ley para poder actuar (…) La ley da forma y contenido a la administración pública, no sólo desde su perspectiva orgánica y estructural sino también funcional y esto en sí mismo es un logro histórico de grandes proporciones. Si antes del estado de derecho (estado de

y no deducida en la ley para poder actuar (…) La ley da forma y contenido a la administración pública, no sólo desde su perspectiva orgánica y estructural sino también funcional y esto en sí mismo es un logro histórico de grandes proporciones. Si antes del estado de derecho (estado de policía) existían reglas (normas) alusivas a la administración pública, ahora estas no son fruto de una autorr egulación de quienes administran, sino de un tercero independiente que detenta además la legitimidad política por excelencia del soberano (el pueblo)» págs.. 18 PAREJO ALFONSO, Luciano, Lecciones de derecho administrativo, Universidad Externado de Colom bia, Bogotá, 2011, Tirant lo blanch, Págs. 175 a 177 19 Santofimio Gamboa, Jaime Orlando, Compendio de Derecho Administrativo, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2017, Pág. 538RADICADO: 68001233300020180092300

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voluntad y capricho, trazándose los límites de su propia actividad, invadiendo la