TA SANT - 680013333001-2017-00071-01-(17-06-2019)

3b''

REPUBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLIC0

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER

MAGISTIUDO PONENTE: Dr. JULI0 EDISSON IUMOS SALAZAR

Bucaramanga,

PROCESO:

DEMANDANTE:

DEMANDADO:

EXPEDIENTE No:

TEMA: ® OTrci3iEiE (i7) dE J,JNl,: o'-;S IL 01 EC i HUEV É 2019

NULIDAD

GIME ALEXANDER RODRIGUEZ MUNICIPIO DE ZAPATOCA 6800133330012017 -00071 - 01

NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL / FORMALIDADES SUSTANCIALES Y ACCIDENTALES Se decide el recurso de APELACION interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida por el Juzgado Primero Oral Administrativo de Bucaramanga el 13 de septiembre de 2017.

1. LA DEMANDA

1. PRETENSIONESI PRIMERA. Declarar que el trámite realizado por el Concejo Municipal de Zapatoca, desconoció lo establecido por el artículo 76 de la Ley 136 de 1994, por cuanto fue remitido de manera extemporánea el proyecto de Acuerdo 031 del 10 de diciembre de 2016.

SEGUNDA. Que como consecuencia de lo anterior, se declare la nulidad del Acuerdo 031 de diciembre de 2016.

de 2016. SEGUNDA. Que como consecuencia de lo anterior, se declare la nulidad del Acuerdo 031 de diciembre de 2016. TERCERA. Condenar a la entidad demandada al pago de todas las costas, incluyendo las agencias en derecho, que se ocasionaren con el ejercicio del medio de control.

2. HECHOS2.

Se indica en la demanda el Concejo Municipal de Zapatoca se reunió con la finalidad de adoptar la segunda revisión excepcional del esquema de ordenamiento territorial del municipio. El 06 de diciembre de 2016 se realizó el primer debate en cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 73 de la Ley 136 de 1994, y nuevamente el Concejo Municipal se reúne para realizar un segundo debate el 10 de diciembre del mismo año. Manifiesta el actor que el día 29 de diciembre de 2016 fue sancionado el mencionado acuerdo, e indica que luego del segundo debate que ocurrió el 10 de ] La demanda reposa a folios 2 a 3 2 Follo 1 a 2t' ¡{^t:T|í; (;\` í~\)r¡t! í`,L r\ll{{t¡€3íí

] La demanda reposa a folios 2 a 3 2 Follo 1 a 2t' ¡{^t:T|í; (;\` í~\)r¡t! í`,L r\ll{{t¡€3íí R,`¡(j\`,,,?ft,'`)t (,8í:!()í`}}`3:3()OL 2C1:,' 000; ¿ (}¿ diciembre de 2016 pasaron 16 días para la remisión del acuerdo al Despacho de la Alcaldesa, lo que sucedió el 28 de diciembre de 2016, y esto desconoce 1o previsto en el artículo 76 de la Ley ] 36 de 1994.

3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Legales. Ley 136 de 1994, Ley 1437 de 2011.

La parte demandante eleva los siguientes cargos de nulidad: i) Vulneración del artículo 76 de la Ley 136 de 1994, en lo referente a la Sanción de los proyectos del Acuerdo, en razón a que el segundo debate se realizó el 10 de diciembre y hasta el 28 de diciembre de 2016 pasó al Despacho de la Alcaldesa para su sanción. ii) Manifiesta vulneración al derecho del debido proceso, ya que señala que este comprende una serie de ga-antías con las cuales se busca sujetar reglas sustantivas y

su sanción. ii) Manifiesta vulneración al derecho del debido proceso, ya que señala que este comprende una serie de ga-antías con las cuales se busca sujetar reglas sustantivas y procedimentales para el de:;arrollo de las actuaciones adelantadas por las autoridades administrativas.

11. CONTESTAclóN DE U DEMANDA El apoderada del Municipio de Zapatoca3 se opone la prosperidad de las pretensiones de la demanda e indica que el artículo 76 de la Ley 136 de 1994 no tiene la virtud de modificar la decisión toma(la por la Alcaldesa, ya que el vicio que presenta la parte actora es puramente accesorio, por lo que su omisión no vicia de nulidad el Acuerdo 031 de 2016.

Agrega que no se incurrió en la violación de ninguna norma sustancial, ``que son las que realmente inciden en la existencia del acto y su surgimiento a la vida jurídica, por lo tanto la omisión de las mismas si afecta su validez'', y agrega, que la omisión de este requisito no es de tal gravedad, que amerite declarar la nulidad del Acuerdo 031 de 2016, pues se presentaron inconvenientes de orden técnico para la inclusión de los

de 2016, pues se presentaron inconvenientes de orden técnico para la inclusión de los cambios aprobados en el segundo debate y además, no influye en la decisión de la Administración.

111. SENTENCIA APELADA EI Juzgado Primero Administrativo Oral de Bucaramanga profirió sentencia de primera instancia en Audiencia celel)rada el día 13 de septiembre de 20174 declaró la nulidad del acto demandado y resoMÓ no condenar en costas a la entidad demandada.

Como fundamento de su decisión, indicó que se presenta una vulneración de derechos tales como la democracia, transparencia al desconocerse el artículo 76 de la ley 136 de 1994. Considera que el alcance que genera esa extemporaneidad es grave, por lo que sostiene que debe haber una prevalencia de las normas legales y por lo tanto se deben respetar, y no hacerlo, tiene como consecuencia declarar la nulidad de este tipo de actos administrativos, pues el irrespeto de los términos de Ley suprime la legitimidad de la actuación. Agrega que el municipio de Zapatoca no señala ninguna circunstancia valida que no le 3 Foiios i68 a 174 4 Foiios 328 a 239•:+J''

Agrega que el municipio de Zapatoca no señala ninguna circunstancia valida que no le 3 Foiios i68 a 174 4 Foiios 328 a 239•:+J'' R,líj \~,,3t,l`,t t,8(¢¿:} ;``1'3(;l`)L <}f\L7 r;,í í;!,,j ® permitiera remitir el acuerdo 031 de 2016 al despacho de la alcaldesa luego de vencidos por los 5 días hábiles siguientes al segundo debate para su sanción, por lo que consideró que esto genera afectación de criterios de la transparencia y coordinación. Para adoptar su decisión el A quo trajo a colación la sentencia del 30 de julio de 2015 del Honorable Consejo de Estado, señalando que en la misma se decidió un caso similar al que es objeto de estudio.

IV. FUNDAMENTOS DE LA APELAclóN El apoderado de la parte demandada5 solicita que se revoque la decisión de primera instancia y en su lugar se nieguen las pretensiones de la demanda.

Manifiesta que el argumento principal de la Sentencia del 30 de julio de 2015, proferida por el H. Consejo de Estado no es similar a los hechos que se ventilan dentro del presente asunto, pues aqui' no se habla del término que transcurrió del

proferida por el H. Consejo de Estado no es similar a los hechos que se ventilan dentro del presente asunto, pues aqui' no se habla del término que transcurrió del primer debate hasta el segundo. Sostiene que los hechos que son objeto de estudio únicamente se trata con que hubieran transcurrido 5 días que señala la Ley tiene como termino para que el Concejo Municipal hubiera enviado el acuerdo 031 de 2016, a la Alcaldesa para su sanción. Agrega que en sentencia del 31 de enero de 2013 la Sección Cuarta del Alto Tribunal conoció de la demanda de nulidad de un Acuerdo Municipal en el que se entre el primer y segundo debate transcurrió más tiempo del término establecido en la Ley y decidió negar las pretensiones señalando que los términos entre cada debate no son términos mínimos y no máximos para que se puedan analizar las propuestas. Reitera que este vicio es meramente formal, que en la omisión es un requisito de menor entidad, superfluo, cuyo desconocimiento en nada incide frente a la decisión de la Administración, pues el Acuerdo aprobado por el Concejo no va a cambiar su

menor entidad, superfluo, cuyo desconocimiento en nada incide frente a la decisión de la Administración, pues el Acuerdo aprobado por el Concejo no va a cambiar su contenido, y por ende, esto no tiene al alcance de viciar de nulidad del acto que se demanda. De otro lado, indica que se debe tener en cuenta la finalidad del artículo 76 de la Ley 136 de 1994 en relación con la eficiencia, y precisa que el objeto de la norma es evitar dilaciones que retarden los trámites y perjudiquen los intereses del Municipio, por lo que no puede entenderse que la Ley castiga con rechazo la extemporaneidad en pasar el proyecto de acuerdo al Despacho de la Alcaldesa. Manifiesta que si existe una justificación válida para no haber pasado el proyecto de acuerdo dentro del término del artículo 76 de la Ley 136 de 1994, que son los inconvenientes de orden técnico, y reitera que en todo caso la dilación no afecta la validez del acto. Finalmente señala que no tiene cabida la violación al principio de transparencia, ya que por tratarse esto de una actividad administrativa es de total dominio Publio, por

Finalmente señala que no tiene cabida la violación al principio de transparencia, ya que por tratarse esto de una actividad administrativa es de total dominio Publio, por otra parte tampoco hay lugar a la violación del principio de democracia, ya que se trata de una democracia representativa y que los funcionarios en ejercicio de sus deberes, aprobaron el citado acuerdo. Respecto al principio de coordinación, tampoco se vulneró porque este se relaciona con la concertación de actividades entre autoridades estatales y el caso objeto de la Litis se concretó. 5 Folios 332 a 3412(:1,,' í)(,07! (

V. TRAMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Por medio de auto del 10 de mayo de 20186 se admitió el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia y por medio del auto de fecha 17 de octubre del mismo año7 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y emitir concepto de fondo respectivamente.

VI. ALEGATOS DE CONCLUslóN DE SEGUNDA INSTANCIA Parte demandante8. Reitera los argumentos de la demanda y solicita que se confirme la decisión de primera instancia, haciendo énfasis en que el trámite del Acuerdo 03i de 20i6 desconoció el trámite previsto en la Ley 136 de 1994.

confirme la decisión de primera instancia, haciendo énfasis en que el trámite del Acuerdo 03i de 20i6 desconoció el trámite previsto en la Ley 136 de 1994. Paite demandada9. Se mantiene en los términos que planteó el recurso de apelación. EI Ministerio PúblicoL°. Solicita que se revoque la sentencia de primera instancia y en su lugar se nieguen las pretensiones de la demanda, señalando que si bien la sentencia del 30 de julo cle 2015 se la Sección Cuarta del Honorable Consejo de Estado - en la que se fund¿amentó la decisión apelada -, hace alusión al cumplimiento de los términos de la Ley 136 de 1994 en materia de acuerdos municipales, el análisis de dicha providencia versó sobre el término del arti'culo 73, esto es el que debe transcurrir entre el primer y segundo debate, por lo que si bien la providencia aborda las irregularidades no se trata de la misma que genera esta proceso. De otro lado, señala que debe tenerse en cuenta que existen formalidades sustanciales y no sustanciales, siendo que las primeras tiene la capacidad de enervar la presunción de legalidad que se predica de los actos administrativos, y se

sustanciales y no sustanciales, siendo que las primeras tiene la capacidad de enervar la presunción de legalidad que se predica de los actos administrativos, y se caracterizan por ser mecanismos que garantizan los derechos de los afectados y aseguran que la decisión se dé un en un sentido y no en otro. Basado en esto, y en referencia al caso concreto, el Agente del Ministerio Público indicó que si bien constituye una casualidad de nulidad la expedición irregular no toda omisión de formalidades o trámites da lugar necesariamente a la ilegalidad del acto, por lo que la irregularidad en el trámite del Acuerdo No 03 1 de 20i6 no implica vulneración de garanti'as constitucionales, ni vulneración de derechos de los administrados, pues el plazo para ser remitido el proyecto de acuerdo aprobado en segundo debate, para la sanción de la Alcaldesa, no constituye una garanti'a según el análisis teleológico de la norma.

VII. CONSIDERACIONES De acuerdo a lo decidido por el Juez de primera instancia y el recurso de apelación interpuesto, el problema juri'dico a resolver, consiste en determinar si el Acuerdo 031

De acuerdo a lo decidido por el Juez de primera instancia y el recurso de apelación interpuesto, el problema juri'dico a resolver, consiste en determinar si el Acuerdo 031 de 2016 proferido por el Concejo Municipal de Zapatoca se encuentra viciado de nulidad al no haberse cumplido en su trámite, con el término previsto en el artículo 76 de la Ley 136 de 1994, estt] es, pasar a la sanción de la Alcaldesa dentro de los 5 día siguientes a la aprobación ein segundo debate. 6 Folio 349 7 Follo 355 8 Foiios 368 a 372 9 Foiios 361 a 367 io Fo|ios 373 a 375&A ® í\'icÁ(,iic; (]e tt)ntt C>i. NU lc(¿¡¿i F;triíjic¿~j{,í)t 68C3t):?3`330()L ÁIcil7 {)í)Ci7'1 (`j ! f){`AiicerK íi Cjí` S;'.`;3lJ(1íj¿i ! lsT(\'lc /`

VIII. MARC0 NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL.

El 76 de la Ley 136 de 1994]í, establece ``aprobado en segundo debate un proyecto de acuerdo, pasará dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes al alcalde para su sanción".

El 76 de la Ley 136 de 1994]í, establece ``aprobado en segundo debate un proyecto de acuerdo, pasará dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes al alcalde para su sanción". En decisión del 7 de diciembre de 2011]2 La Sección Segunda Subsección A del Honorable Consejo de Estado explicó que la expedición de un Acuerdo Municipal constituye un acto administrativo complejo de acuerdo con las disposiciones de los arti'culos 71 y siguientes de la Ley 139 de 1994, y en el deben agotarse varias etapas y concurren distintas autoridades (iniciativa, debate; sanción del Alcalde, publicación, revisión por parte del Gobernador)" y en cuanto la validez, señaló que ``la validez de este tipo de decisiones está sometida a la concurrencia de las voluntades que participan en su conformación". En consecuencia, si no confluyen tales manifestaciones de voluntad, el acto no surge a la vida jurídica y por ende, no produce efectos. Se precisó en dicha providencia, que la sanción por parte del Alcalde es un presupuesto de validez del acto en cuyo proceso de formación concurren las voluntades de la Corporación que lo expide y del Órgano que lo sanciona.

presupuesto de validez del acto en cuyo proceso de formación concurren las voluntades de la Corporación que lo expide y del Órgano que lo sanciona. En decisión del 15 de mayo de 2018í3 la Sección Primera del Honorable Consejo de Estado precisó que le corresponde en cada caso al Juez dilucidar la clase de requisito formal cuyo cumplimiento de echa de menos y en el que sustenta la solicitud de anulación de un acto administrativo, analizado la incidencia de los mismos y las circunstancias en que la Administración expidió el acto ``para concluir si efectivamente, la omisión es de tal gravedad, que amerita declarar la nulidad del acto administrativo acusado o si se trata de un requisito de menor entidad, cuyo desconocimiento en nada incide frente a la decisión de la Administración. En la misma providencia se resaltó que ``la jurisprudencia de la Corporación ha diferenciado en los vicios de forma, aquellos que no son sustanciales al trámite o al debido proceso del acto, de aquéllos los que sí lo son, para determinar que los primeros no tienen la virtud de generar la anulación del acto que lo padece." En sentencia del 31 de enero de 2019í4 la Sección Segunda del Organo de Cierre de

primeros no tienen la virtud de generar la anulación del acto que lo padece." En sentencia del 31 de enero de 2019í4 la Sección Segunda del Organo de Cierre de esta Jurisdicción, recordó que ``el acto administrativo tiene como elementos esenciales los de existencia, que han sido ubicados en el órgano y su contenido; los de validez, que son relativos a la voluntad y las formalidades o el procedimiento, y la eficacia u oponibilidad, sumergidas en las ritualidades para hacerlo eficaz y capaz de producir efectos juri'dicos". Indicó la providencia que la validez hace alusión a la conformidad del acto con el ordenamiento jurídico, consecuencia del respeto a la legalidad o del sometimiento a las exigencias del derecho vigente, y se refiere al valor que tiene el acto cuando es confronto con los preceptos legales. Por su parte, la existencia del acto está ligada al momento en que la voluntad de la administración se manifiesta a través de una decisión, de forme que el acto existe desde el momento en que es producido por la Administración y cuenta con la prerrogativa de producir efectos jurídicos (ser eficaz). En cuanto las formalidades, la mencionada providencia señaló:

Administración y cuenta con la prerrogativa de producir efectos jurídicos (ser eficaz). En cuanto las formalidades, la mencionada providencia señaló: '] Por la cual se dictan normas tenclientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios. 12 68001-23-15-000-2002-00630-01(1571-0 13 08ooi-23-3|-000-2007-00955-01 14 Radicado: 11001-03-25-000-2016-01017-00),,íl ;(.í`, j,{}í;LL}1^/3()Íjl ,j L,' í:f;0:'1 ¿')iL ``Las formalidades sustanciales son aquellas que de estructurarse vician el acto administrativt), tales como el preámbulo, el contenido, los argumentos o razones., la motivación, la parte dispositiva y los recursos procedentes. Contrarit> sensu, las formalidades accidentales no tienen poder suficiente para perturbar la legalidad del acto, verbigracia requisitos como fecha, encabezami.ento, denom.nación y firma. ...Para concluir este ¿icápite y si'guiendo a Santofimio, respecto de las formalidades o proceclímientos administrativos la doctrina ha enfatizado sobre su carácter ``de no estrictamente rituado'', en contradicción con los procedimientos típic¿]mente jurisdiccionales. De forma que, ``el procedímiento adminístratívo es flexible; indíca al funcionario que lo

procedimientos típic¿]mente jurisdiccionales. De forma que, ``el procedímiento adminístratívo es flexible; indíca al funcionario que lo impulsa que simplemente garantice los extremos del debido proceso, sin exigir etapas o perít)dos predeterminados en materia probatoria ni formalidades excesiva!;"

IX. CAS0 CONCRETO Tanto la parte demandante como la parte demandada aceptan que el Acuerdo No 031 de 2016 fue remitido al Despacho de la Alcaldesa del Municipio de Zapatoca luego de pasados los 5 días de que tiata el artículo 76 de la Ley 136 de 1994.

Después de evaluar la necesidad de los requisitos formales y además de los procedimientos que se llev¿in a cabo para la expedición de un acto administrativo, es notable que no todo descoiiocimiento de una formalidad genera nulidad, pues si bien es cierto todo mandato legal debe ser respetado en virtud del principio de transparencia iomo lo señala el A quo-prevalece el principio de eficacia. La Sala debe precisar que iio toda inobservancia de formalidades generan nulidad de un acto administrativo, y p,ara el caso del Acuerdo 031 de 2016, si bien fue remitido

un acto administrativo, y p,ara el caso del Acuerdo 031 de 2016, si bien fue remitido para sanción luego de vent:ido el término previsto en el artículo 76 de la Ley 136 de 1998, debe tenerse en cuenta que esta omisión corresponde a una formalidad accidental y no sustancial, por lo que, contrario a como lo consideró el Juez de primera instancia, no tiene ,]1 alcance de viciar de nulidad el acto. Es necesario realizar una pt)nderación entre los elementos esenciales y no esenciales, y verificar si necesariamente, el no estricto cumplimiento del término de la mencionada norma gener.a una vulneración a las garantías y derechos de los administrados, o, si dicha situación tiene el alcance de modificar el sentido, las razones, motivos o esencia del acto. Asi' las cosas, vale decir qiie la omisión de la observancia del término previsto en el artículo 76 de la Ley 136 de 1994 no tiene el alcance suficiente para perturbar la legalidad del Acuerdo 031 de 2016, pues se reitera, se trata de una formalidad accidental y no sustancia, que en nada incide en la decisión que adoptó la administración municipal.

accidental y no sustancia, que en nada incide en la decisión que adoptó la administración municipal. Por lo tanto, la Sala no comparte la decisión de Primera lnstancia por lo que la misma será revocada para en su lugar negar las pretensiones de la demanda.

X. LA 0RDEN DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL !` Teniendo en cuenta la decisión que se adopta en esta providencia, se dispondrá el levantamiento de la medida de suspensión provisional del acto demandado adoptada por el Juzgado de primera instancia en auto del 18 de julio de 2017 que reposa a folios 35 a 39 del cuaderno de medidas cautelares.

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XI. CONDENA EN COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA.

De conformidad con lo dispuesto en el arti'culo 188 de la Ley 1437 de 2011 no se condenará en costas en esta instancia dado que se debate un asunto de interés púb,ico.

Por lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRAIIVO OIUL DE SANTANDER,

condenará en costas en esta instancia dado que se debate un asunto de interés púb,ico. Por lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRAIIVO OIUL DE SANTANDER, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO. REVóCASE la sentencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral de BucaraTianga en la audiencia inicial celebrada el 13 de septiembre de 2017 y en su lugar NIEGANSE las pretensiones de la demanda. SEGUNDO. LEVÁNTASE la medida de suspensión provisional de los efectos del Acuerdo 031 de 2016 adoptada por el Juzgado de primera instancia mediante auto de fecha 18 de julio de 2017. TERCERO. SIN CONDENA EN COSTAS en esta instancia. CUARTO. ACÉPTASE la sustitución de poder que realiza el Dr. RAUL CORREA DIAZ en la Dra. JENNY TAllANA CORREA BASTIDAS identificada con c.c. 36.304.656 de Neiva y portadora de la Tarjeta Profesional No 243.568 del Consejo Superior de la Judicatura, y en consecuencia, se le reconoce personería como apoderada sustituta de la parte demandante. QUINTO. Ejecutoriada esta providencia DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de

de la parte demandante. QUINTO. Ejecutoriada esta providencia DEVUÉLVASE el expediente al Juzgado de origen, previas constancias de rigor en el sistema Siglo XXI.

NOTIFIQUESE Y CUMPLASE

Aprobado en Sala de la fecha, según Acta No. 5'\ de 2019. ®