TA SANT - 680013333009-2016-00379-01-(24-08-2018)

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL DEL PODER PUBLICO

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Magistrado Ponente: MILCIADES RODRIGUEZ QUINTERO Bucaramanga, veinticuatro (24) de agosto de dos mil dieciocho (2018) Expediente: 680013333009-2016-00379-01

Medio de control:

NULIDAD

Demandante:

PEDRO NILSON AMAYA MARTÍNEZ

Demandado:

MUNICIPIO DE BUCARAMANGA

Referencia:

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

Tema: CONTRIBUCION DE VALORIZACION Decide la Sala el RECURSO DE APELACIÓN interpuesto por la parte demandante (fis. 100-104) contra la sentencia de fecha 7 de septiembre de 2017, proferida por el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.

Mediante sentenaa de fecha 7 de septiembre de 2017, proferida por el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, se denegaron las pretensiones de la demanda. Al realizar la fundamentación de la declaración se indicó que en éste caso, el municipio de Bucaramanga si determinó el sujeto pasivo destinatario de la contribución por valorización, concretamente el Articulo 45 del Acuerdo 061 de 2010 y el Articulo 3 del Acuerdo 075 de 2010, en la cual, se fijó como sujeto pasivo de la contribución de valorización a las personas naturales o jurídicas, patrimonios autónomos, sucesiones liquidas y en general a todos los propietarios o

de la contribución de valorización a las personas naturales o jurídicas, patrimonios autónomos, sucesiones liquidas y en general a todos los propietarios o poseedores de inmuebles ubicados dentro de la zona de influencia de las obras a realizarse. Finalmente, se dispone que la labor realizada por el municipio de Bucaramanga, no consiste en definir el sujeto pasivo de la contribución, sino la identificación final

I. SENTENCIA APELADASentencia de Segunda Instancia Expediente 680013333009-2016-00379-01 y especifica de tales sujetos pasivos, siendo una labor técnica más que jurídica, necesaria para conocer de manera concreta quienes son los beneficiarios de la influencia de las obras, (fis. 100-104)

II. FUNDAMENTOS DE LA APELACIÓN La parte demandante presenta recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia indicando que el Acuerdo municipal N° 075 de 2010 no fijó ni desarrolló técnicamente uno de los elementos constitutivos del tributo como es el "sujeto pasivo", solo determinó las obras que generan la contribución por valorización y ordenó el tramite técnico y administrativo para la liquidación de la base gravable, el beneficio, distribución, cobro del gravamen y composición de la junta de propietarios y poseedores, por lo tanto, a la fecha se sigue presentando dicha omisión al no determinar técnicamente el sujeto pasivo por cuanto no se expidió Acuerdo por pate del Consejo Municipal para desarrollar a plenitud el sujeto pasivo de la contribución.

Así mismo, preciso que el alcalde en su desmedido, emitió un acto de menor jerarquía como es la resolución acusada N° 674 de 2013 en un intento por

sujeto pasivo de la contribución. Así mismo, preciso que el alcalde en su desmedido, emitió un acto de menor jerarquía como es la resolución acusada N° 674 de 2013 en un intento por subsanar dicha omisión, sin contar con la competencia para ello. (fis. 105-109)

III. ALEGACIONES

1. PARTE DEMANDANTE La parte actora realiza un análisis de la sentencia de primera instancia y el recurso de alzada, precisando que el Aquo confunde la definición de sujeto pasivo, señalado en el Acuerdo municipal N° 061 de 2010 estatuto de Valorización con la identificación final del sujeto pasivo que quedó establecida en la Resolución N° 0674 de octubre 10 de 2013 mas no quedó definido en el Acuerdo Municipal N° 075 de 2010, norma que decretó la contribución por valorización para unas obras,

(fis. 181-183)

2. PARTE DEMANDADA Reitera lo expuesto en la contestación de la demanda, solicitando que se confirmen la sentencia de primera instancia, (fis. 175-181)

2Sentencia de Segunda Instancia Expediente 680013333009-2016-00379-01

3. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO No rindió concepto de fondo en esta instancia.

IV. CONSIDERACIONES PARA RESOLVER

1. PROBLEMA JURÍDICO ¿El Articulo 3 del Acuerdo 075 de 2010, por medio del cual se impuso el cobro por el sistema de valorización del "plan vial Bucaramanga competitiva para el mejoramiento de la movilidad", transgrede el principio de legalidad tributaria al no determinar ni desarrollar el sujeto pasivo como elemento estructural del tributo?

el sistema de valorización del "plan vial Bucaramanga competitiva para el mejoramiento de la movilidad", transgrede el principio de legalidad tributaria al no determinar ni desarrollar el sujeto pasivo como elemento estructural del tributo?

Tesis: No, por cuanto Articulo 3 del Acuerdo 075 de 2010 proferido por el Concejo municipal de Bucaramanga, si estableció correctamente el sujeto pasivo, pues lo limita únicamente a los beneficiarios de la obra, es decir, a los propietarios o poseedores de los inimuebles ubicados en la zona de influencia que reciben un beneficio como consecuencia de la ejecución de las obras publicas declaradas de interés público.

2. CONTRIBUCION DE VALORIZACION.

El H. Consejo de Estado ha delimitado el instituto de la Contribución por Valorización en jos siguientes términos: "La Ley 25 de 1921, «por la cual crea el impuesto de valorización», estableció el tributo en cuestión «como una contribución sobre las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés público local». Más tarde, el Decreto 868 de 1956, adoptado como ley de carácter permanente por medio de la Ley 141 de 1961, reguló el impuesto de valorización como un sistema fiscal especial para la financiación de planes de obras municipales bajo el principio del beneficio general, para lo cual estableció que su monto sería distribuido según diferentes categorías económicas y la capacidad de pago. El citado Decreto dispuso que ciertos municipios podían establecer, reglamentar, distribuir y recaudar el impuesto de valorización para la ejecución de planes de obras, tanto en áreas rurales como urbanas, mediante un procedimiento especial de liquidación y distribución, con base

reglamentar, distribuir y recaudar el impuesto de valorización para la ejecución de planes de obras, tanto en áreas rurales como urbanas, mediante un procedimiento especial de liquidación y distribución, con base en la capacidad económica de la tierra, establecida mediante coeficientes según su nivel o valor económico. 3Sentencia de Segunda Instancia Expediente 680013333009-2016-00379-01 El Decreto 1604 de 1966, «Por el cual se dictan normas sobre valorización», convertido en disposición permanente por la Ley 48 de 1968, amplió el impuesto a todas las obras de interés público ejecutadas por la Nación, los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios o cualquiera otra entidad de derecho público «que beneficien a la propiedad inmueble». Así, el Decreto 1604 de 1966 hizo extensiva la contribución de valorización a todas las entidades de derecho público y previó la posibilidad de financiar mediante dicho gravamen toda clase de obras de interés público. La anterior regulación fue recogida en el Decreto Ley 1333 de 1986, "Por el cual se expide el Código de Régimen Municipal", en cuyo Título III se regula la contribución de valorización y señaló, en los términos del artículo 2 del Decreto 1604 de 1996 que el establecimiento, la distribución y su recaudo le correspondía a la entidad a cuyo cargo esté la ejecución de las obras, así: (...) Artículo 235°.- El establecimiento, la distribución y el recaudo de la contribución de valorización se harán por la respectiva entidad Nacional, departamental o municipal que ejecuten las obras, y el ingreso se invertirá en la construcción de las mismas obras o en la ejecución de otras obras de

contribución de valorización se harán por la respectiva entidad Nacional, departamental o municipal que ejecuten las obras, y el ingreso se invertirá en la construcción de las mismas obras o en la ejecución de otras obras de interés público que se proyecten por la entidad correspondiente."'' Por lo expuesto resulta claro que la detracción por valorización constituye una contribución de naturaleza especial, en razón a que su hecho generador y finalidad de asignación legal es el financiamiento de una obra de interés público que benefician directamente a los propietarios de los predios gravados. Así mismo, se establece que está contribución es de carácter real toda vez que su base gravable es el valor de los costos de una obra de interés público determinada, la cual ha de beneficiar la propiedad del sujeto pasivo de la contribución con independencia de su propietario^. La tarifa de esta contribución está dada por un método de distribución que ha de incluir en el mismo el costo de •' Consejo De Estado; Sala De Lo Contenoioso Administrativo; Sección Cuarta; Consejero Ponente: Julio Roberto Riza Rodríguez; Bogotá D.C., Dieciséis (16) De Noviembre De Dos Mil Dieoisiete (2017); Radioaoión Número: 25000-23-27-000-2011-00156-02(20857); Actor: Colombiana Kimberiy Colpapei S.A.; Demandado: Municipio De Tocanoipá. 2 Decreto-Ley 1604 de 1966. Artículo 9°. "Para liquidar la contribución de valorización se tendrá como base Impositiva el costo de la respectiva obra, dentro de los límites del beneficio que ella produzca a los inmuebles que han de ser gravados, entendiéndose por costo todas las Inversiones que la obra requiera, adicionadas

Impositiva el costo de la respectiva obra, dentro de los límites del beneficio que ella produzca a los inmuebles que han de ser gravados, entendiéndose por costo todas las Inversiones que la obra requiera, adicionadas con un porcentaje prudencial para Imprevistos y hasta un treinta por ciento (30%) más, destinado a gastos de distribución y recaudación de las contribuciones. El Consejo Nacional de Valorización, teniendo en cuenta el costo total de la obra, el beneficio que ella produzca y la capacidad de pago de los propietarios que han de ser gravados con las contribuciones, podrá disponer, en determinados casos y por razones de equidad, que sólo se distribuyan contribuciones por una parte o porcentaje del costo de la obra." Decreto-Ley 1604 de 1966. Artículo 12. "La contribución de valorización constituye gravamen real sobre la propiedad Inmueble. En consecuencia, una vez liquidada, deberá ser Inscrita en el libro que para tal efecto abrirán los Registradores de Instrumentos Públicos y Privados, el cual se denominará "Libro de Anotación de Contribuciones de Valorización". La entidad pública que distribuye una contribución de valorización procederá a comunicarla al Registrador o a los Registradores de Instrumentos Públicos de los lugares de ubicación de los Inmuebles gravados, Identificados éstos con los datos que consten en el proceso administrativo de liquidación. "2 4Sentencia de Segunda Instancia Expediente 680013333009-2016-00379-01 la obra, costo de recaudo y encuentra como límite tarifario el valor del beneficio producido en el predio propiedad del sujeto pasivo, siendo determinando por el ente territorial municipal por excelencia. Adicionalmente, se encuentra que en armonía con los Artículos 317-^ y 338^ de la

producido en el predio propiedad del sujeto pasivo, siendo determinando por el ente territorial municipal por excelencia. Adicionalmente, se encuentra que en armonía con los Artículos 317-^ y 338^ de la Constitución Política Colombiana, la contribución requiere que exista una autorización legal para su creación y un acto de imposición que determine los factores específicos de la misma, proferido por el Concejo municipal del ente territorial.

3. EL SUJETO PASIVO COMO ELEMENTO BÁSICO DE LA CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN Dentro de los elementos de la obligación fiscal, se encuentra el sujeto activo, el sujeto pasivo, el hecho generador, la base gravable y laáarifa.

Para entender lo que se acepta como sujeto pasivo debemos analizar éste concepto a partir de dos enfoques distinguidos por la Corte Constitucional: "Sujeto pasivo. Siguiendo la doctrina, la Corte ha distinguido los sujetos pasivos "de iure" de los sujetos pasivos "de facto". A los primeros corresponde formalmente pagar el impuesto, mientras que los segundos son quienes en últimas deben soportar las consecuencias económicas del gravamen. "En los tributos directos, como el impuesto a la renta, en general ambos sujetos coinciden, pero en cambio, en los impuestos indirectos (...) el sujeto pasivo de iure no soporta económicamente la contribución, pues traslada su costo al consumidor final'^. ^Constitución Política de Colombia. Artículo 317. "Solo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble. Lo anterior no obsta para que otras entidades Impongan contribución de valorización. La ley destinará un porcentaje de estos tributos, que no podrá exceder del promedio de las sobretasas

inmueble. Lo anterior no obsta para que otras entidades Impongan contribución de valorización. La ley destinará un porcentaje de estos tributos, que no podrá exceder del promedio de las sobretasas existentes, a las entidades encargadas del manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción." 'Constitución Política de Colombia. Artículo 338. "En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán Imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los Impuestos. La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos. Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del periodo que comience después de Iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo." 5 Corte Constitucional, Sentencia C-525/03, Referencia: expediente D-4399, Demanda de inconstitucionalidad contra el Decreto Legislativo 1604 de 1966, contra los artículos 32 a 36 del Decreto Extraordinario 3160 de

5 Corte Constitucional, Sentencia C-525/03, Referencia: expediente D-4399, Demanda de inconstitucionalidad contra el Decreto Legislativo 1604 de 1966, contra los artículos 32 a 36 del Decreto Extraordinario 3160 de 1968 y contra el artículo 45 de la Ley 383 de 1997, Demandante: José Gregorio Hernández Galindo,

Magistrado Ponente: Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA, Bogotá, D.C., primero (1) de julio de dos mil tres (2003).

5Sentencia de Segunda Instancia Expediente 680013333009-2016-00379-01

4. CASO CONCRETO Frente al caso sub-lite, se deberá determinar si la administración municipal al expedir el Acuerdo 075 de 2010^, el cual impuso el cobro por el sistema de valorización aplicable por el municipio de Bucaramanga, omitió determinar o desarrollar el sujeto pasivo de la zona de influencia.

Pues bien, el Artículo Tercero del Acuerdo 075 de 2010 expedido por el Concejo municipal de Bucaramanga, fijó el sujeto pasivo de la siguiente manera: ARTICULO TERCERO. SUJETO PASIVO. Fíjese como sujetos pasivos de la contribución de valorización a las personas naturales o jurídicas, patrimonios autónomos, sucesiones ilíquidas, y en general todos los propietarios o poseedores de inmuebles ubicados dentro de la zona de influencia de las obras declaradas de interés público, a financiarse por la contribución por valorización, que reciban o reciben un beneficio como consecuencia de la ejecución de las mismas." Una vez analizado el artículo anterior, la Sala considera que la normativa acusada

influencia de las obras declaradas de interés público, a financiarse por la contribución por valorización, que reciban o reciben un beneficio como consecuencia de la ejecución de las mismas." Una vez analizado el artículo anterior, la Sala considera que la normativa acusada si estableció correctamente el sujeto pasivo, pues lo limita únicamente a los beneficiarios de la obra, es decir, a los propietarios o poseedores de los inmuebles ubicados en la zona de influencia que reciben un beneficio como consecuencia de la ejecución de las obras declaradas de interés público. En efecto, para ser parte del sujeto pasivo de la contribución por valorización impuesta en el Acuerdo 075 de 2010 proferido por el Concejo municipal de Bucaramanga, se requiere, no solo ser propietario o poseedor de un bien inmueble ubicado en la zona de influencia, sino, adicionalmente, que estas personas reciban o esperen recibir un beneficio como consecuencia de la ejecución de las obras. Ahora bien, la determinación de la zona de influencia de la obra corresponde a un acto posterior al decreto del cobro por valorización y por lo tanto, no requiere de su incorporación inmediata en el acto administrativo generador, pues en él se determina y fija el área que ha de distribuirse, así lo ha establecido el Artículo 26 del decreto 1394 de 1970: "plan vial Bucaramanga competitiva para el mejoramiento de la movilidad" 6Sentencia de Segunda Instancia Expediente 680013333009-2016-00379-01 "Artículo 26 Decretado el cobro de la contribución de valorización por una obra, la Dirección Nacional de Valorización estudiara v determinara el área de beneficio de la misma, para fijar la zona de influencia de las contribuciones que han de distribuirse.

"Artículo 26 Decretado el cobro de la contribución de valorización por una obra, la Dirección Nacional de Valorización estudiara v determinara el área de beneficio de la misma, para fijar la zona de influencia de las contribuciones que han de distribuirse. En el estudio del área de beneficio se deberá tener en cuenta el mayor valor de los predios beneficiados en un periodo de cinco (5) años después de la terminación de la obra, entendiéndose por tal la liquidación administrativa del contrato de construcción respectivo. Igualmente, se estudiara el beneficio de la obra tanto en los inmuebles inmediatos a ella, sobre los cuales inciden sus efectos en forma directa, sobre los que, por su ubicación, fueron también a recibir una plusvalía por la obra. Del área de beneficio se levantar un plano general o un mapa, a una escala adecuada, según su extensión, complementando con una memoria explicativa en que consten los estudios, análisis y fundamentos mediante los cuales se llegó a la determinación del área correspondiente." En el caso que nos ocupa, la zona de influencia definitiva, fue determinada por el municipio de Bucaramanga mediante resolución N° 0674 de octubre 10 de 2013'', obrante a folios 40al 45 del expediente. Teniendo en cuenta lo anterior, es dable concluir que el Articulo 3 del Acuerdo 075 de 2010^ al establecer el sujeto pasivo del cobro por valorización, si bien es cierto no determinó específicamente las personas naturales o jurídicas beneficiadas con las obras a construir, si estableció los criterios normativos específicos tendientes para desarrollar su determinación, pues, tratándose de contribuciones especiales, su relación de causalidad deberá analizarse respecto del hecho generador de la contribución.

las obras a construir, si estableció los criterios normativos específicos tendientes para desarrollar su determinación, pues, tratándose de contribuciones especiales, su relación de causalidad deberá analizarse respecto del hecho generador de la contribución. En este sentido, la Corte Constitucional al pronunciarse sobre el sujeto pasivo como elemento estructural de la contribución por valorización, dispuso que éste no requiere ser señalado de manera expresa: "22.- Sujeto pasivo A juicio del demandante la norma no fija los sujetos pasivos de la obligación, "no sólo por atribuir a los predios la capacidadque ni tienen ni pueden tenerde contraer obligaciones, (...) sino por el hecho de que no se sabe qué predios se benefician". ^ "por medio de la cual se distribuye y asignan las contribuciones para financiación por el sistema de valorización del proyecto general "plan vial Bucaramanga competitiva para el mejoramiento de la movilidad" 8 "por el cual se decreta el cobro de algunas obras por valorización" 7Sentencia de Segunda Instancia Expediente 680013333009-2016-00379-01 Sin embargo, la Sala considera que el planteamiento del actor es errado y corresponde a una indebida interpretación de la norma, pues aunque no es expreso en el señalamiento del sujeto pasivo, no cabe duda que están obligados al gravamen los beneficiados en sus Inmuebles con la ejecución de una obra de Interés público, entendiendo por estos a los titulares del derecho real, toda vez que es en virtud de ello como se genera el cobro. Cosa distinta es que por la naturaleza real del gravamen el valor a pagar se determine en función del beneficio de un inmueble. Empero, vuelve a reiterarse, los criterios para determinar cuándo hay beneficio son aspectos relacionados especialmente con la

gravamen el valor a pagar se determine en función del beneficio de un inmueble. Empero, vuelve a reiterarse, los criterios para determinar cuándo hay beneficio son aspectos relacionados especialmente con la tarifa"^. (Negrilla fuera de texto) De lo anterior se concluye que, el Articulo 3 del Acuerdo 075 de 2010 expedido por el Concejo Municipal de Bucaramanga, por medio del cual establece el sujeto pasivo de la contribución por valorización, se encuentra ajustado al ordenamiento jurídico sin que genere una violación de las normas en que debían fundarse, luego, el cargo de apelación formulado por la parte demandante no ha de prosperar, debiendo en este caso confirmar la sentencia de fecha 7 de septiembre de 2017, proferida por el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.

5. CONDENA EN COSTAS Dando aplicación a lo dispuesto en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en concordancia con el artículo 365 del Código General del Proceso, no se condenará en costas procesales, teniendo en cuenta que en este caso se ventila un asunto de interés público.

En mérito de lo expuesto el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMASE la sentencia de fecha 7 de septiembre de 2017, proferida por el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, mediante la cual se denegaron las 9 Corte Constitucional, Sentencia C-155/03, Referencia: expediente D-4079, Demanda de inconstitucionalidad

proferida por el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, mediante la cual se denegaron las 9 Corte Constitucional, Sentencia C-155/03, Referencia: expediente D-4079, Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 2 y 5 (parólales) del Decreto 1604 de 1966, adoptado como legislación permanente mediante la Ley 48 de 1968, y contra el artículo 11 (parcial) del Decreto 2171 de 1992. Actor: Bernardo Carreño Várela, Magistrado Ponente: Dr. EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT, Bogotá, D.C., veintiséis (26) de febrero de dos mil tres (2003). 8Sentencia de Segunda Instancia Expediente 680013333009-2016-00379-01 pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.

SEGUNDO: NO CONDENAR en costas de segunda instancia, conforme a lo expuesto en esta providencia.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al juzgado de origen, previas constancias de rigor en el sistema Justicia

XXI. 9