TA SANT - 680013333014-2016-00341-00-(12-08-2021)

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO ORAL DE SANTANDER

MAGISTRADO PONENTE: Dr. JULIO EDISSON RAMOS SALAZAR

Bucaramanga, doce (12) agosto de dos mil veintiuno (2021)

MEDIO DE CONROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

DEMANDANTE POSITIVA COMPAÑÍA DE SEGUROS DEMANDADO NACIÓN – MINISTERIO DEL TRABAJO RADICADO 680013333014 – 2016 – 00341 – 01

TEMA CADUCIDAD DE LA FACULTAD SANCIONATORIA /

PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD

CANALES DIGITALES DE

NOTIFICACIÓN

postivaballesteros@gmail.com notificacionesjudiciales@mintrabajo.gov.co descobarp@mintrabajo.gov.co xmora@procuraduria.gov.co

Se decide el recurso de APELACIÓN interpuesto conta la sentencia proferida por el Juzgado Catorce Administrativo de Bucaramanga.

I. LA DEMANDA

1. PRETENSIONES.

Primera. Declarar la nulidad de los siguientes actos administrativos expedidos por la entidad demandada:

• Resolución No 000181 de 2012, mediante la cual se impone sanción. - Resolución No 000932 de 2012 que decide recurso de reposición. - Resolución No 0002218 de 2016, que decide el recurso de apelación.

Segunda. Como consecuencia, devolver el valor de la multa impuesta ($5.667.000), con la correspondiente indexación y eliminar la misma del sistema de la entidad demandada.

2. HECHOS.

Segunda. Como consecuencia, devolver el valor de la multa impuesta ($5.667.000), con la correspondiente indexación y eliminar la misma del sistema de la entidad demandada.

2. HECHOS.

La Dirección Territorial del Ministerio del Trabajo recibió informe del accidente de trabajo su sufrió una funcionaria el 8 de noviembre de 20 11 en la empresa MCD & CIA SAS, por lo cual inició investigación que culminó advirtiendo que el empleador no había implementado el sistema de seguridad y salud en el trabajo , e impuso sanción a POSITIVA COMPAÑÍA DE SEGUROS por no haber of recido asesoría y acompañamiento.

3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN

Constitucionales. Artículos 1, 2, 29, 83 y 209. Legales. 1437 de 2011, artículos 3, 52, 93 a 97 y 138.

En relación con el concepto de violación la parte actora considera que se vulneró el debido proceso dado que la demandada demoró casi 5 años para decidir el recurso de apelación interpuesto contra el acto sancionatorio lo que desconoce lo previsto en el artículo 52 del CPACA.

Explica que el transcurso del tiempo genera la pérdida de la facultad sancionatoria ,Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – No Laboral Radicado: 680013333014 – 2016 – 00341 - 00 Sentencia de segunda instancia

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además, se configuró el silencio administrativo positivo que implica que el recurso fue decidido a favor de la demandante.

II. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

Sentencia de segunda instancia

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además, se configuró el silencio administrativo positivo que implica que el recurso fue decidido a favor de la demandante.

II. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

El apoderado del MINISTERIO DEL TRABAJO se opone la prosperidad de las pretensiones de la demanda y expone las siguientes razones de defensa:

Indica que no es procedente aplicar los parámetros de la Ley 1437 de 2011, pues la actuación administrativa fue iniciada en vigencia del Decreto 01 de 0984, y además, el artículo 308 de la mencionada Ley indica que se aplica a las actuaciones judiciales y administrativas que se inicien a partir del 2 de julio de julio de 2012.

Considera que no se genera al escenario para aplicar al caso concreto los lineamientos de la Ley 1437 de 2011 por vía del principio de favorabilidad en materia sancionatoria y que tampoco se generó la caducidad de la facultad sancionatoria dado que de acuerdo con la Jurisprudencia del Honorable Consejo de Estado la actuación administrativa y la vía gubernativa – sic - son dos etapas diferentes, y la vía gubernativa no puede ser tenida en cuenta para computar los 3 años de la caducidad.

III. SENTENCIA APELADA

Mediante sentencia del 26 de marzo de 2019 el A quo i) declaró la nulidad de los actos demandados; ii) a título de restablecimiento del derecho declaró que la demandante no se encuentra obligada al pago de la sanción que había sido impuesta; iii) negó las demás pretensiones de la demanda y se abstuvo de imponer condena en costas.

demandados; ii) a título de restablecimiento del derecho declaró que la demandante no se encuentra obligada al pago de la sanción que había sido impuesta; iii) negó las demás pretensiones de la demanda y se abstuvo de imponer condena en costas.

Como fundamento de su decisión, explicó el A quo que en cuanto a la oportunidad para ejercer la facultad sancionatoria el artículo 38 del CCA consagra el término de 3 añ os, y de otro lado, indicó que el artículo 52 del CPACA consagra el término de 1 año para decidir los recursos que se interpongan contra un acto sancionatorio, y su vencido el mismo no se ha decidido de fondo, opera el silencio administrativo positivo.

Seguidamente indicó que en sentencia del 3 de mayo de 2016 el Honorable Consejo de Estado consideró procedente que las contravenciones administrativas cometidas en vigencia de la normativa anterior, pueda ser sancionada conforme a normas posteriores, siempre cuando estas sean más favorables.

Al referirse al caso concreto indicó:

1. No opera la caducidad la facultad sancionatoria dado que la sanción fue impuesta luego de 1 año y 3 meses de la ocurrencia del hecho generador.

1. Si bien el CCA consagra la caducidad con término de 3 años, la nueva legislación contenida la Ley 1437 de 2011, concretamente el artículo 52 para este asunto dispone que los recursos deberán ser decididos dentro de 1 año contador a partir de la interposición, y señaló que se debe dar aplicación a este último estatuto en virtud del principio de favorabilidad.

1. Así expuso que la sanción fue impuesta el 28 de febrero de 2012 y contra la misma

interposición, y señaló que se debe dar aplicación a este último estatuto en virtud del principio de favorabilidad.

1. Así expuso que la sanción fue impuesta el 28 de febrero de 2012 y contra la misma se interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación. La reposición fue decida el 23 de agosto de 2012, pero la apelación solo fue decidida hasta el 10 de junio de 2016 y notificada el 14 de julio siguiente.

1. Con lo anterior, consideró que para el momento en que fue decidido el recurso de apelación, el Ministerio del Trabajo ya había perdido competencia por haber superadoMedio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – No Laboral Radicado: 680013333014 – 2016 – 00341 - 00

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el término de 1 año previsto en el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011 para decir la apelación.

IV. FUNDAMENTOS DE LA APELACIÓN

El apoderado de la parte demandada solicita que se revoque la sentencia de primera instancia, bajo los siguientes argumentos:

1. Solicita tener en cuenta que ni el CCA ni el CPACA contemplan la aplicación del principio de favorabilidad para los procedimientos administrativos sancionatorios.

1. El artículo 308 del CPACA dispone que sus parámetros rigen a partir del 2 de julio de 2012 y solo son aplicables a los procedimientos y actuaciones administrativas que se inicien con posterioridad, mientras que los que ya se han iniciado o se encuentren en curso, se regirán y culminarán con la Ley anterior, que para este caso es el CCA.

Considera que la fundamentación que se implementó en la sentencia apelada es errónea

inicien con posterioridad, mientras que los que ya se han iniciado o se encuentren en curso, se regirán y culminarán con la Ley anterior, que para este caso es el CCA.

Considera que la fundamentación que se implementó en la sentencia apelada es errónea pues corresponde a jurisprudencia relacionada con sanciones disciplinarias , mientras que lo que se debate en este caso es la imposición de una sanción administrativa.

V. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA

Por medio de auto del 8 de agosto, se admitió el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia y por medio del auto de fecha 26 de noviembre de 2020 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y emitir concepto de fondo respectivamente.

VI. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN DE SEGUNDA INSTANCIA

Parte demandante y demandada. Reiteran los argumentos expuestos en primera instancia

Ministerio Público. No presentó escrito relacionado.

VII. CONSIDERACIONES

El PROBLEMA JURÍDICO en esta instancia se ciñe a determinar si la NACIÓN – MINISTERIO DE TRABAJO perdió competencia al no atender el término previsto en el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011 para decidir el recurso de apelación, y si es procedente aplicar estos parámetros al procedimiento sancionatorio del caso concreto en virtud del principio de favorabilidad.

VIII. MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38 del Decreto 01 de 1984, la facultad con que cuentan las autoridades administrativas para imponer sanciones , caduca a los

VIII. MARCO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 38 del Decreto 01 de 1984, la facultad con que cuentan las autoridades administrativas para imponer sanciones , caduca a los 3 años de producido el acto que pueda ocasionarlas.

Por su parte, la Ley 1437 de 2011 consagra la caducidad de dicha facultad de la siguiente forma:

“ARTÍCULO 52. CADUCIDAD DE LA FACULTAD SANCIONATORIA. Salvo lo dispuesto en leyes especiales, la facultad que tienen las autoridades para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de ocurrido el hecho, la conducta u omisión que pudiere ocasionarlas, término dentro del cual el acto administrativo que impone la sanción debe haber sido expedido y notificado.

Dicho acto sancionatorio es diferente de los actos que resuelven los recursos, los cuales deberán ser decididos, so pena de pérdida de competencia, en un término de un (1) año contado a partir de suMedio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – No Laboral Radicado: 680013333014 – 2016 – 00341 - 00 Sentencia de segunda instancia

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debida y oportuna interposición. Si los recursos no se deciden en el término fijado en esta disposición, se entenderán fallados a favor del recurrente, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial y disciplinaria que tal abstención genere para el funcionario encargado de resolver.

Cuando se trate de un hecho o conducta continuada, este término se contará desde el día siguiente a aquel en que cesó la infracción y/o la ejecución.

disciplinaria que tal abstención genere para el funcionario encargado de resolver.

Cuando se trate de un hecho o conducta continuada, este término se contará desde el día siguiente a aquel en que cesó la infracción y/o la ejecución.

La sanción decretada por acto administrativo prescribirá al cabo de cinco (5) años contados a partir de la fecha de la ejecutoria”

Ahora, el artículo 308 de la Ley 1437 de 2011, dispone en relación con el régimen de transición y vigencia, que “sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior.”

2. La caducidad de la facultad sancionatoria de conformidad con el Decreto 01 de 1984.

El artículo 38 del Código Contencioso Administrativo 1 dispone que salvo disposición especial en contrario, la facultad de la s autoridades administrativas para imponer sanciones caduca a los 3 años de producido el acto que pueda ocasionarlas.

En sentencia del 1 de octubre de 20142, la Sección Cuarta del Honorable Consejo de Estado recordó el pronunciamiento del 29 de septiembre de 2009 de la Sala Plena en donde se indicó que la facultad sancionatoria se entiende ejercida dentro de plazo de prescripción si se expide y notifica el acto sancionatorio inicial, que no incluye actos que resuelven recursos ni su notificación, por lo que para el caso del artículo

donde se indicó que la facultad sancionatoria se entiende ejercida dentro de plazo de prescripción si se expide y notifica el acto sancionatorio inicial, que no incluye actos que resuelven recursos ni su notificación, por lo que para el caso del artículo 38 del CCA no se requiere que la decisión cobre ejecutoria, sino que debe tenerse en cuenta la expedición del acto que impone la sanción y no los que deciden los recursos.

Por su parte, en sentencia del 21 de agosto de 2014 3 la Sección Primera del Alto Tribunal reiteró lo expuesto en la sentencia del 28 de octubre de 2010 4 y 29 de septiembre de 20115 para señalar que según la jurisprudencia unificada de la S ala Plena, para que no tenga ocurrencia la caducidad de la acción sancionatoria, la notificación del acto administrativo que pone fin a la actuación administrativa debe darse dentro de los 3 años que prevé el artículo 38 del CCA, lo que incluye la notificación del mismo, término que debe ser contado a partir del momento en que se realiza la conducta.

Es pertinente agregar que la línea jurisprudencial antes expuesta fue reiterada por la Sección Prima del Órgano de Cierre de esta Jurisdicción en sentencia del 29 de marzo de 20196.

IX. CASO CONCRETO.

1. Hechos probados.

1.1. Se observa a folios 15 vto a 20 reposa copia de la Resolución No 181 del 29 de febrero de 2012 “por la cual se decide una investigación administrativa” en la que se observa que el día 20 de mayo de 2011 se radicó por parte de POSITIVA COMPAÑÍA DE

febrero de 2012 “por la cual se decide una investigación administrativa” en la que se observa que el día 20 de mayo de 2011 se radicó por parte de POSITIVA COMPAÑÍA DE

1 Norma bajo la cual se adelantó la investigación administrativa como se desprende de los actos administrativos demandados. 2 Expediente No 250002324000200700081 01 3 Radicación número: 25000-23-24-000-2005-01346-01 4 Expediente núm. 11001-03-24-000-2007-00145-00, 5 Expediente núm. 1101-03-24-000-2007-00028-00 6 Radicación número: 11001-03-24-000-2010-00318-00Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – No Laboral Radicado: 680013333014 – 2016 – 00341 - 00 Sentencia de segunda instancia

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SEGUROS el formato único de reporte de accidente de trabajo, en relación con el suceso acaecido por una trabajadora.

En dicho acto administrativo se impuso sanción a POSITIVA SA COMPAÑÍA DE SEGUROS equivalente a 10 smlmv.

1.2. La parte demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación como se observa a folios 21 a 23.

1.3. Con la Resolución No 932 del 23 de agosto de 2012 - folio 24 vto a 27– se decidió el recurso de reposición y con la Resolución No 2218 del 10 de junio de 2016 – folios 29 a 34 -, se resolvió el recurso de apelación; ambas decisiones fueron desfavorables a la entidad demandante.

2. Conclusiones.

29 a 34 -, se resolvió el recurso de apelación; ambas decisiones fueron desfavorables a la entidad demandante.

2. Conclusiones.

2.1. Se observa que la in vestigación administrativa adelantada contra POSITIVA COMPAÑÍA DE SEGUROS inició en el año 2011 y por hechos ocurridos en el mismo año, es decir, en vigencia del Decreto 01 de 1984 (CCA), por lo que de conformidad con lo consignado en el marco normativo y jurisprudencial de esta providencia, su trámite hasta la finalización se rige por dicho decreto, sin que sea procedente aplicar los parámetros de la Ley 1437 de 2011.

2.2. Ahora, dado que se indicó en la sentencia de primera instancia que el Ministerio del Trabajo perdió competencia para decidir el recurso de apelación dado que no se respetó lo previsto en el artículo 52 de la Ley 1437 de 2011, la Sala advierte que esta normatividad no es aplicable por lo que no puede hablarse de pérdida de competencia administrativa, además, el artículo 60 del Decreto 01 de 1984 (CCA) solo prevé el silencio administrativo negativo ante la no decisión de recursos en el plazo de dos (2) meses, y no la pérdida de competencia.

Lo anterior lleva a la Sala a considerar que, si bien el recurso de apelación fue decidido en el año 201 6, el procedimiento por el cual se rige no contempla la pérdida de competencia, ni la ocurrencia del silencio administrativo positivo a favor del recurrente, ni tiene el alcance de generar caducidad de la potestad sancionatoria.

competencia, ni la ocurrencia del silencio administrativo positivo a favor del recurrente, ni tiene el alcance de generar caducidad de la potestad sancionatoria.

2.3. Debe tenerse en cuenta que a diferencia del artículo 38 del Decreto 01 de 1984, la Ley 1437 de 2011 (CPACA) consagra un tér mino que debe cumplir la Administración para decidir los recursos – 1 año – y contempla la posibilidad del silencio administrativo positivo, siendo esto lo que pretende la parte actora se aplique al caso particular a efectos de declarar la nulidad de los actos demandados.

Pues bien, con base en lo anterior, es claro que no es procedente dar aplicación a los parámetros de la Ley 1437 de 2011 pues los hechos materia de investigación ocurrieron en vigencia de la Ley anterior, que es la rige todo su trámite.

De otro lado, pese a que el recurso de apelación en el trámite administrativo fue decidido en el año 2016, al no tener cabida la aplicación de los lineamientos de la Ley 1437 de 2011, no es posible exigir de la Administración el término de 1 año para decidir el recurso de apelación y la ocurrencia del silencio administrativo positivo al no respetar dicho término.

2.4. Por lo anterior, la Sala no comparte la decisión de primera instancia en cuanto aplicó un término previsto en una norma que no rige el trámite administrativo iniciado en vigencia del CCA, por lo que la misma será revocada para negar las pretensiones de la demanda.Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – No Laboral Radicado: 680013333014 – 2016 – 00341 - 00 Sentencia de segunda instancia

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de la demanda.Medio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – No Laboral Radicado: 680013333014 – 2016 – 00341 - 00 Sentencia de segunda instancia

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No está demás señalar que esta Sala de Decisión se pronunció en el mismo sentido en sentencias de fecha 30 de agosto de 20197 y 18 de septiembre de 20198.

2.5. Finalmente, en el presente caso no resulta necesario estudiar la aplicación del principio de favorabilidad en materia sancionatoria, toda vez que antes de entrar en vigencia la Ley 1437 de 2011 ya l a Administración había impuesto la sanción a la sociedad demandante impidiendo así la ocurrencia de la caducidad de la facultad sancionatoria, y se reitera que la decisión del recurso de apelación en el año 201 4 no tiene el alcance suficiente para generar el silencio administrativo positivo en los términos del artículo 52 de dicha norma.

X. CONDENA EN COSTAS EN AMBAS INSTANCIAS

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 365 numeral 4 del Código General del Proceso, se condenará en costas en ambas instancias a la parte demandante dado que la sentencia apelada es revocada en su totalidad, las que serán liquidadas por conducto de la secretaría del Juzgado de Primera Instancia.

Las Agencias en Derecho serán fijadas por el A quo en auto separado.

Por lo expuesto, el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO ORAL DE SANTANDER , administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA

PRIMERO. REVOCAR apelada y en lugar NEGAR las pretensiones de la demanda.

administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA

PRIMERO. REVOCAR apelada y en lugar NEGAR las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO. CONDENAR en costas en ambas instancias a la parte demandante conforme a lo expuesto en precedencia.

TERCERO. Ejecutoriada esta providencia DEVOLVER el expediente al Juzgado de origen, previas constancias de rigor en el sistema Siglo XXI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Aprobado en Sala de la fecha, según Acta No. 72 de 2021.

(aprobado en forma virtual)

JULIO EDISSON RAMOS SALAZAR

Magistrado Ponente

(salvamento de voto) (aprobado en forma virtual)

MILCIADES RODRÍGUEZ QUINTERO SOLANGE BLANCO VILLAMIZAR

Magistrado Magistrada

7 Radicado 680013333009 – 2016 – 00243 - 01 8 Radicado 680013333011 – 2015 – 00190 - 03 y 680013333006 – 2016 – 00239 - 01