TA VAC - Sentencia 14-2025-00323-01 (20-01-2026)

1 Tutela No. 2025-00323-01

REPÚBLICA DE COLOMBIA

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO

DEL VALLE DEL CAUCA

Sentencia

RADICACIÓN 76001-33-33-014-2025-00323-01

ACCIÓN TUTELA EN SEGUNDA INSTANCIA

ACCIONANTE DIANA LORENA SALAMANCA LÓPEZ

gygasesoresconsultoresabogados@gygaca.com

ACCIONADO PREVISORA S.A COMPAÑÍA DE SEGUROS

notificacionesjudiciales@previsora.gov.co contactenos@previsora.gov.co

DECISIÓN CONFIRMA/NIEGA/ PAGO DE HONORARIOS A LA JUNTA

REGIONAL DE CALIFICACIÓN

MAGISTRADO PONENTE: JHON ERICK CHAVES BRAVO

Santiago de Cali, veinte (20) de enero de dos mil veintiséis (2026).

La Sala decide la impugnación presentada por la parte accionante en contra de la sentencia 236 del 3 de diciembre del 2025, proferida por el juzgado catorce administrativo oral del circuito de Cali (Valle), por medio de la cual se negó el amparo los derechos fundamentales de la accionante.

ANTECEDENTES

SOLICITUD1.

La parte actora solicitó que se tutelen los derechos invocados y se ordene a la accionada la remisión del expediente de la demandante a la junta regional de calificación de invalidez del Valle del Cauca y la cancelación de los honorarios anticipados que por Ley le corresponden, a efectos de que esta última dirima la controversia planteada por la accionante. Lo anterior, tras argumentar que a consecuencia de un accidente de tránsito ocurrido el 30 de abril

y la cancelación de los honorarios anticipados que por Ley le corresponden, a efectos de que esta última dirima la controversia planteada por la accionante. Lo anterior, tras argumentar que a consecuencia de un accidente de tránsito ocurrido el 30 de abril del 2025, la aseguradora previsora compañía de seguros accede a la calificación de pérdida de capacidad laboral, determinando que las patologías derivadas del accidente de tránsito equivalen a un 5.20% de PCL, contra la cual presentó recurso de reposición y en subsidio apelación. No obstante, la entidad accionada en respuesta al recurso niega el pago de los honorarios ante la Junta de calificación de invalide z del Valle del Cauca, apartándose de la jurisprudencia constitucional y norma vigente, con lo cual no solo vulnera el derecho a la seguridad social, sino que impide el

1Ver índice 3 del SAMAI/ Link en acta de reparto/ índice 3/ Archivo 172 Tutela No. 2025-00323-01

acceso a la justicia.

DERECHOS FUNDAMENTALES INVOCADOS Consideró que se vulneraron sus derechos fundamentales a la salud, seguridad social e igualdad.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

• PREVISORA S.A COMPAÑÍA DE SEGUROS 2

Solicitó la declaratoria de improcedencia de la acción de tutela al no configurarse violación a los derechos fundamentales de la accionante, además del incumplimiento del principio de subsidiariedad y la ausencia de un perjuicio irremediable; toda vez que la previsora no tiene interés jurídico en la revisión del dictamen emitido en primera instancia por la aseguradora y no se encuentra probada la incapacidad económica del accionante para sufragar por su cuenta los honorarios de las

jurídico en la revisión del dictamen emitido en primera instancia por la aseguradora y no se encuentra probada la incapacidad económica del accionante para sufragar por su cuenta los honorarios de las juntas regionales de calificación y en consecuencia se traslade la carga del pago a la entidad accionada, por lo que solicita la declaratoria de improcedencia.

EL FALLO IMPUGNADO.3

El A quo negó las pretensiones de la presente acción al considerar que no se presentó vulneración alguna a los derechos fundamentales de la parte accionante, toda vez que no hay prueba siquiera sumaria que demuestre la incapacidad económica del demandante para sufragar los gastos por honorarios ante la junta regional de calificación conforme lo prevé la normativa, pues además de encontrarse dentro del régimen contributivo como cotizante, se tiene que la inconformidad del dictamen fue presentada a través de abogado, circunstancias que no acredita la ausencia de recursos al efecto.

LA IMPUGNACIÓN4

La accionante impugnó, manifestando que como víctima de un accidente de tránsito con secuelas graves, se encuentra en debilidad manifiesta y carece de recursos para asumir los honorarios de la junta regional de calificación de invalidez exigidos para controvertir el dictamen de pérdida de capacidad laboral del 5,20% emitido por previsora S.A., el cual estima incompleto por omitir varios diagnósticos relevantes; sostiene que, conforme a la Ley 100 de 1993, el decreto 019 de 2012, el decreto 1072 de 2015 y la jurisprudencia constitucional la aseguradora SOAT debe realizar la calificación en primera oportunidad y asumir el pago de los honorarios cuando las juntas actúan

decreto 1072 de 2015 y la jurisprudencia constitucional la aseguradora SOAT debe realizar la calificación en primera oportunidad y asumir el pago de los honorarios cuando las juntas actúan

2Ver índice 3 del SAMAI/ Link en acta de reparto/ índice 7/ Archivo 23. 3Ver índice 3 del SAMAI/ Link en acta de reparto/ índice 8 4Ver índice 3 del SAMAI/ Link en acta de reparto/ índice 11/ Archivo 423 Tutela No. 2025-00323-01

como peritos, por lo que trasladarle esa carga constituye una barrera económica que vulnera sus derechos y le impide acceder a la indemnización por incapacidad permanente. PROBELMA JURÍDICO Corresponde a la Sala determinar, si la presente acción de tutela cumple con el requisito de subsidiariedad y si se encuentra acreditado un perjuicio irremediable.

En caso de que la respuesta sea afirmativa, se debe determinar si la entidad accionada es responsable del pago de honorarios correspondientes a favor de la junta regional de calificación de invalidez del Valle del Cauca para que se remita el expediente a la junta nacional.

TESIS DE LA SALA La Sala confirmará la sentencia de primera instancia, tras concluir que el pago de los honorarios del dictamen de pérdida de capacidad laboral a cargo de la entidad aseguradora solo resulta procedente de manera excepcional, cuando se encuentra plenamente acreditada la incapacidad económica del solicitante y l a consecuente afectación de su mínimo vital. La mera afirmación de dificultades financieras o de compromisos de subsistencia, sin respaldo probatorio objetivo, no es suficiente para

solicitante y l a consecuente afectación de su mínimo vital. La mera afirmación de dificultades financieras o de compromisos de subsistencia, sin respaldo probatorio objetivo, no es suficiente para desvirtuar la regla general según la cual corresponde al interesado asumir dichos costos, máxime cuando se encuentra vinculado al régimen contributivo. En ausencia de prueba idónea que demuestre una situación de vulnerabilidad económica real y actual, no es jurídicamente viable trasladar a la aseguradora la carga económica del d ictamen, pues ello desnaturalizaría el carácter subsidiario de la excepción jurisprudencial y desconocería los principios de legalidad y sostenibilidad del sistema.

Para resolver el anterior planteamiento, la Sala abordará el análisis de los siguientes aspectos:

I) ASPECTOS GENERALES DE LA ACCIÓN DE TUTELA.

La acción de Tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, fue instituida para proteger en forma inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad. Esta acción tiene un carácter subsidiario o residual, pues como lo expresa el inciso 3° del citado artículo sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

II) PAGO DE HONORARIOS A LAS JUNTAS DE CALIFICACIÓN4

Tutela No. 2025-00323-01

La función principal de las juntas regionales y nacionales de calificación de invalidez es emitir dictámenes de pérdida de capacidad laboral, de conformidad con el estudio del expediente y la valoración del paciente 5. Este dictamen permite el reconocimiento y pago de ciertas

La función principal de las juntas regionales y nacionales de calificación de invalidez es emitir dictámenes de pérdida de capacidad laboral, de conformidad con el estudio del expediente y la valoración del paciente 5. Este dictamen permite el reconocimiento y pago de ciertas prestaciones sociales o erogaciones económicas a quienes han sufrido una disminución en su capacidad laboral, como la pensión de invalidez y la indemnización por incapacidad permanente respectivamente.

El artículo 176 de la Ley 1562 de 2012, dispuso que los integrantes de las juntas de calificación de invalidez reciben honorarios y que están a cargo de la Administradora del fondo de pensiones o la administradora de riesgos laborales. El artículo 41 de la Ley 100 de 1993 estableció que también le corresponde determinar la pérdida de capacidad laboral a las compañías de seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte.

En igual sentido, la jurisprudencia constitucional7 ha establecido que esta obligación adquiere especial importancia cuando el beneficiario del seguro está en condiciones de vulnerabilidad, debido a que “ al ser un servicio esencial en materia de seguridad social, su prestación no puede estar supeditada al pago que haga el interesado, pues este criterio elude el principio solidaridad al cual están obligadas las entidades de seguridad social”8.

En consecuencia, a las compañías de seguros les corresponde realizar en primera oportunidad el dictamen de pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de invalidez, siempre que hayan asumido el riesgo. Esta obligación implica sufragar el pago de los honorarios de las juntas de calificación de invalidez, de conformidad con la ley 100 de 1993, la ley 1562 de 2012 y la jurisprudencia.

IV. CASO CONCRETO

honorarios de las juntas de calificación de invalidez, de conformidad con la ley 100 de 1993, la ley 1562 de 2012 y la jurisprudencia.

IV. CASO CONCRETO

La parte actora solicitó que se tutelen los derechos invocados y se ordene a la accionada la remisión del expediente de la demandante a la junta regional de calificación de invalidez del Valle del Cauca y la cancelación de los honorarios anticipados que por Ley le corresponden, a efectos de que esta última dirima la controversia planteada por la accionante.

5Artículo 2.2.5.1.4 del Decreto 1072 de 2015 “[p]or medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Trabajo ”, y Ley 1562 de 2015 “[p]or la cual se modifica el sistema de riesgos laborales y se dictan otras disposiciones en materia de sal ud ocupacional”. 6RTÍCULO 17. Honorarios Juntas Nacional y Regionales. Los honorarios que se deben cancelar a las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de Invalidez, de manera anticipada, serán pagados por la Administradora del Fondo de Pensiones en caso de que la calificación de origen en primera oportunidad sea común; en caso de que la calificación de origen sea laboral en primera oportunidad el pago debe ser cubierto por la Administradora de Riesgos Laborales, conforme a la reglamentación que expida el Ministerio de Trabajo. El Ministerio de Trabajo dentro de los seis (6) meses siguientes a la promulgación de la presente ley, reglamentará la materia y fijará los honorarios de los integrantes de las juntas 7 Sentencias T-003, T-336 de 2020 y Sentencia T-195 de 2024. 8Sentencia T-349 de 2015.5

los honorarios de los integrantes de las juntas 7 Sentencias T-003, T-336 de 2020 y Sentencia T-195 de 2024. 8Sentencia T-349 de 2015.5 Tutela No. 2025-00323-01

Ahora, para resolver el presente caso, se tienen en cuenta lo siguientes documentos allegados al plenario:

• Formulario de dictamen calificación pérdida de capacidad laboral No. 113065864514102025 emitido por la previsora S.A. el 14 de octubre de 2025, realizado a la señora Diana Lorena Salamanca López en donde se le dictaminó un 5.20 % de PCL.9

• Recurso de reposición, subsidio apelación del 27 de octubre de 2025, contra el dictamen de pérdida de capacidad laboral No. 113065864514102025, emitido por la previsora S.A., presentado por el accionante a través de apoderado en donde se expone que el dictamen de 5.20 % de PCL calculado por la entidad accionada, resulta insuficiente e incongruente teniendo en cuenta la gravedad de las lesiones sufridas por la accionante, las cuales comprometen de manera directa la movilidad y la funcionalidad de la accionante.10

-Respuesta expedida por la previsora S.A compañía de seguros del 11 de noviembre del 2025 en donde se le señala a la señora Diana Lorena Salamanca López que el dictamen realizado tiene plena validez jurídica, de acuerdo con los términos de la Ley 100 de 1993, el decreto único reglamentario 1072 de 2015, y la línea jurisprudencial establecida por la Corte Constitucional, y que en caso de no encontrarse conforme con la calificación de pérdida de

único reglamentario 1072 de 2015, y la línea jurisprudencial establecida por la Corte Constitucional, y que en caso de no encontrarse conforme con la calificación de pérdida de capacidad laboral (PCL) determinada en esta valoración, la accionante podrá acudir por cuenta propia a cualquiera de las instituciones competentes para dictaminar una nueva valoración.11

-Formulario único de reclamación No. FS412528 por Fabilu S.A.12

-Copia SOAT, correspondiente al vehículo LGL21H.13

-Historia clínica emitida por la clínica Colombia con fecha del 30 de abril del 2025 en donde se observa que la accionante tiene trauma de muslo, rodilla y pierna derecha, con limitación de la movilidad como consecuencia de un accidente de tránsito.14

-Historia clínica emitida por la clínica Comfandi del 14 de agosto del 2025 en donde se observa que la accionante se encuentra en mejores condiciones, señalando que tiene

9Ver índice 3 del SAMAI/ Link en acta de reparto/ índice 3/ Archivo 18/ Pág. 1-5 10Ver índice 3 del SAMAI/ Link en acta de reparto/ índice 3/ Archivo 18/ Pág. 6-10 11Ver índice 3 del SAMAI/ Link en acta de reparto/ índice 3/ Archivo 18/ Pág. 11-13 12Ver índice 3 del SAMAI/ Link en acta de reparto/ índice 3/ Archivo 1/ Pág. 8-9 13Ver índice 3 del SAMAI/ Link en acta de reparto/ índice 3/ Archivo 1/ Pág. 10

del artículo 41 de la Ley 100 de 1993, que regula la calificació n del estado de invalidez, son: colpensiones, las administradoras de riesgos profesionales, las compañías de seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte, y las entidades promotoras de salud (EPS).

Además, según el citado artículo 41 de la Ley 100 de 1993, “ cuando la incapacidad declarada por una de las entidades antes mencionadas (ISS, Administradora Colombiana de PensionesColpensiones-, ARP, aseguradora o entidad promotora de salud) sea inferior en no menos del diez por ciento (10%) a los límites que cal ifican el estado de invalidez, tendrá que acudirse en forma obligatoria a la Junta Regional de Calificación de Invalidez por cuenta de la respectiva entidad ”. Al efecto, el interesado deberá manifestar su inconformidad dentro de los diez (10) días siguientes, y la entidad deberá remitirlo a las juntas regionales de calificación de invalidez del orden regional dentro de los cinco (5) días siguientes, cuya decisión será apelable ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, la cual decidirá en un término de cinco (5) días.

Cuando las personas no puedan costear los dictámenes periciales necesarios para valorar la pérdida permanente de su capacidad laboral, la Corte ha encontrado procedente la acción de tutela para reclamar que las aseguradoras a cargo de expedir los respectivos seguros de SOAT sufraguen el costo de la valoración, para garantizar su acceso a la seguridad social. Es así como, “ cuando el solicitante sea una persona en situación de vulnerabilidad, que no cuente con los recursos económicos para sufragar el costo de la valoración, las aseguradoras deberán asumir el pago de

solicitante sea una persona en situación de vulnerabilidad, que no cuente con los recursos económicos para sufragar el costo de la valoración, las aseguradoras deberán asumir el pago de los honorarios a fin de que este pueda iniciar la reclamación de la indemnización por incapacidad permanente”.16

15Ver índice 3 del SAMAI/ Link en acta de reparto/ índice 3/ Archivo 1/ Pág. 97-105 y 107-113 16Ver sentencias T-195-2024, T-336 de 2020, T-003 de 2020, T-256 de 2019, T-076 de 2019, T-400 de 2017, T-322 de 2011 y T282 de 2010.7 Tutela No. 2025-00323-01

Algunas salas de revisión de la Corte Constitucional , al examinar casos en los que la respectiva aseguradora se negó a realizar el dictamen en primera oportunidad, han ordenado a la aseguradora que cubra el costo del dictamen, y han previsto también que, ante la eventualidad de que el accionante no esté de acuerdo con el primer dictamen, también deberá asumir los costos de esos otros dictámenes, siempre y cuando esté demostrada la incapacidad económica del asegurado para cubrir esos costos.17

Entonces, desde la perspectiva de esta Sala, si bien la jurisprudencia constitucional ha admitido, de manera excepcional, que las entidades aseguradoras asuman el costo del dictamen de pérdida de capacidad laboral cuando se acredita la imposibilidad real del afiliado para sufragarlo, tal conclusión no opera de forma automática ni se presume por la sola manifestación de dificultades económicas. Por el contrario, dicha regla jurisprudencial se encuentra condicionada a la demostración objetiva,

13Ver índice 3 del SAMAI/ Link en acta de reparto/ índice 3/ Archivo 1/ Pág. 10 14Ver índice 3 del SAMAI/ Link en acta de reparto/ índice 3/ Archivo 1/ Pág. 12-46 y 57-966 Tutela No. 2025-00323-01

antecedente de accidente de tránsito el cual acarreó reconstrucción de ligamento cruzado anterior y sutura de meniscal, solicitando control por ortopedia.15

Teniendo en cuenta lo anterior, se pone de presente que el artículo 2.6.1.4.3.1 del decreto 780 de 2016 dispone que quien solicite una indemnización por incapacidad permanente como resultado de un accidente de tránsito debe aportar con su solicitud el “ dictamen de calificación de pérdida de capacidad laboral en firme emanado de la autoridad competente ”, y el parágrafo 1º del artículo 2.6.1.4.2.8 del citado decreto 780 de 2016 dispone que “la calificación de pérdida de capacidad será realizada por la autoridad competente, de acuerdo a (sic) lo establecido en el artículo 41 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 142 del Decreto-ley 019 de 2012 y se ceñirá al Manual Único para la pérdida de capacidad laboral y ocupacional vigente a la fecha de la calificación”.

Las entidades competentes para determinar en una primera oportunidad la pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de invalidez y el origen de estas contingencias, según el inciso segundo del artículo 41 de la Ley 100 de 1993, que regula la calificació n del estado de invalidez, son: colpensiones, las administradoras de riesgos profesionales, las compañías de seguros que asuman

no opera de forma automática ni se presume por la sola manifestación de dificultades económicas. Por el contrario, dicha regla jurisprudencial se encuentra condicionada a la demostración objetiva, suficiente y verificable de una situación de vulnerabilidad económica que torne desproporcionado o irrazonable exigir al interesado el pago de los honorarios ante la respectiva junta de calificación de invalidez. La pertenencia al régimen contributivo, en principio, comporta la existencia de una capacidad mínima de aporte y de sostenimiento económico, lo cual refuerza la necesidad de acreditar, con elementos probatorios concretos, la alegada imposibilidad de asumir dicho costo.

En el caso bajo examen, la parte demandante se limitó a afirmar que su capacidad económica se encuentra comprometida por múltiples obligaciones de subsistencia, sin aportar soporte probatorio alguno que permita constatar la real afectación de su mínimo vit al o la concurrencia de circunstancias excepcionales que justifiquen el traslado de dicha carga económica a la entidad aseguradora. La ausencia de documentos tales como certificaciones de ingresos, egresos, cargas familiares, deudas exigibles o cualquier o tro medio idóneo de prueba impide a la autoridad judicial efectuar un juicio objetivo sobre la alegada incapacidad económica, y, por ende, descarta la procedencia de la excepción jurisprudencial invocada.

En consecuencia, ordenar a la aseguradora el pago de los honorarios del dictamen en estas condiciones implicaría desconocer el carácter subsidiario y excepcional de la regla fijada por la Corte Constitucional, trasladando una obligación que, conforme al marco normativo vigente, corresponde al solicitante del dictamen. Tal decisión no solo carecería de sustento probatorio, sino que también

Constitucional, trasladando una obligación que, conforme al marco normativo vigente, corresponde al solicitante del dictamen. Tal decisión no solo carecería de sustento probatorio, sino que también afectaría el principio de legalidad y el equilibrio del sistema, al imponer cargas económicas sin la debida acreditación de los presupuestos fácticos que habilitan su desplazamiento.

Adicionalmente, la Sala advierte que, conforme a los criterios de subsidiariedad y residualidad que rigen la acción de tutela, el amparo constitucional resultaría improcedente en el presente asunto, en

17Ver sentencias T-044-2025, T-336 de 2020, T-256 de 2019, T-400 de 2017 y T-322 de 2011.8 Tutela No. 2025-00323-01

la medida en que no se acreditó la configuración de un perjuicio irremediable. No obstante, dado que en primera instancia las pretensiones de la demanda fueron negadas por razones sustanciales acordes con el precedente constitucional y la normativa aplicable. Es por ello que la Sala confirmará la sentencia de primera instancia por ajustarse a derecho y a los parámetros jurisprudenciales vigentes.

En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala segunda de Decisión, en sede Constitucional, Administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA

PRIMERO. - CONFIRMAR la sentencia No. 236 del 3 de diciembre de 2025 proferida por el juzgado catorce administrativo oral del circuito de Cali, por lo manifestado en la parte motiva del presente proveído.

PRIMERO. - CONFIRMAR la sentencia No. 236 del 3 de diciembre de 2025 proferida por el juzgado catorce administrativo oral del circuito de Cali, por lo manifestado en la parte motiva del presente proveído.

SEGUNDO. - REMITIR dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, el expediente a la honorable corte constitucional para su eventual revisión.

Esta decisión fue discutida y aprobada en Sala de Decisión, según consta en acta de la fecha.

Notifíquese y Cúmplase,

Los magistrados,

(Firmada electrónicamente)

JHON ERICK CHAVES BRAVO FERNANDO AUGUSTO GARCÍA MUÑOZ

RONALD OTTO CEDEÑO BLUME