TA VAC - Sentencia 16-2025-00354-01 (16-01-2026)

REPÚBLICA DE COLOMBIA

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA

PROCESO 76001-33-33-016-2025-00354-01

MEDIO DE CONTROL TUTELA

DEMANDANTE JAVIER CORREA MARTÍNEZ

resolujuridicas@gmail.com

DEMANDADO JUNTA NACIONAL DE CALIFICACI ÓN DE

INVALIDEZ

servicioalusuario@juntanacional.com notificaciondemandas@juntanacional.com

MINISTERIO

PÚBLICO

PROCURADURÍA 19 JUDICIAL II PARA ASUNTOS

ADMINISTRATIVOS

procjudadm19@procuraduria.gov.co

ASUNTO: PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE LA TUTELA

CONTRA DICTÁMENES DE LA JUNTA DE

CALIFICACIÓN DE INVALIDEZ

Santiago de Cali, dieciséis (16) de enero de dos mil veintiséis (2026)

1. La Sala decide la impugnación presentada por la parte demandante contra la sentencia del 12 de diciembre de 2025, proferida por el Juzgado 16 Administrativo de Cali, que declaró improcedente la tutela.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones

2. El actor pidió la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, a la dignidad humana, al mínimo vital y a la igualdad, que estimó vulnerados por la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, por no realizar una valoración integral, al no considerar su historia clínica completa, los certificados de discapacidad y la certificación de su médico tratante.

3. Solicitó revocar y dejar sin efectos el fallo nro. JN 202539974 del 19 de noviembre

valoración integral, al no considerar su historia clínica completa, los certificados de discapacidad y la certificación de su médico tratante.

3. Solicitó revocar y dejar sin efectos el fallo nro. JN 202539974 del 19 de noviembre de 2025, proferido por la Junta Nacional de Calificación. Además, pidió que se ordene a dicha entidad recaudar la historia clínica completa y realizar una nueva calificación de manera íntegra, de acuerdo con la ley, la jurisprudencia constitucional y la certificación del médico tratante.

2. HechosRadicado nro. 76001-33-33-016-2025-00354-01

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Demandante: Javier Correa Martínez Demandada: Junta Nacional de Calificación Sentencia segunda de instancia

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4. A través de apoderada, Javier Correa Martínez manifestó que desde los 20 años sufre de osteomielitis crónica degenerativa. Indicó que la Junta Regional de Calificación y la Junta Nacional de Calificación lo valoraron y profirieron un dictamen que no es aco rde a derecho ni a los procedimientos legales y constitucionales.

5. El actor manifestó que la Junta Nacional vulneró el debido proceso, porque omitió una valoración integral, pues no consideró la historia clínica completa, los certificados de discapacidad y la certificación del médico tratante.

6. Indicó que el médico Luis Alberto Ramón Delgado Restrepo, especialista en Ortopedia y Traumatología, el 13 de mayo de 2025 , le diagnosticó osteomielitis crónica. Señaló que la enfermedad puede tener un curso errático y que tiene un procedimiento pendiente para retirar un «clavo y fresa »; que la osteomielitis no

crónica. Señaló que la enfermedad puede tener un curso errático y que tiene un procedimiento pendiente para retirar un «clavo y fresa »; que la osteomielitis no parece estar activa, pero puede reactivarse. Indicó que no puede realizarse el procedimiento para retirar el clavo, ya que podría reactivarse la enfermedad.

7. Mencionó que la Junta Nacional de Calificación debe tener en cuenta enfermedades laborales y comunes.

8. Señaló que, cuando la Junta Nacional de Calificación emitió el dictamen nro.

JN2025539974 del 19 de noviembre de 2025, no solicitó copia completa de la historia clínica desde 1986, fecha desde la cual padece la osteomielitis crónica degenerativa. Mencionó que la Junta no tuvo en cuenta el diagnóstico del médico Luis Alberto Ramón Delgado Restrepo e indicó que la Junta afirmó que se trataba de una osteomielitis no especificada, aun cuando el diagnóstico médico la califica como crónica.

9. Precisó que la Junta vulneró el derecho al debido proceso al no aplicar correctamente los precedentes jurisprudenciales de la Corte Constitucional y que, al no realizar una valoración integral, es decir, de factores de origen laboral y común, se vulneró el derecho a la seguridad social, porque el derecho a la calificación de la Pérdida de Capacidad Laboral (PCL) es un derecho de los afiliados.

10. Recalcó que esta enfermedad lo ha llevado a contemplar quitarse la vida y que la Junta Nacional de Calificación no tuvo en cuenta decretos y leyes, como la Ley 2460 de 2025, que buscan proteger la vida y la salud mental.

3. Argumentos de la acción de tutela

Junta Nacional de Calificación no tuvo en cuenta decretos y leyes, como la Ley 2460 de 2025, que buscan proteger la vida y la salud mental.

3. Argumentos de la acción de tutela

11. La parte actora sustentó su solicitud en los artículos 13, 29, 48, 86 y 230 de la Constitución Política, así como en las sentencias C-425 de 2005, T-518 de 2011, T-341 de 2013, T-119 de 2013 y T-147 de 2025Radicado nro. 76001-33-33-016-2025-00354-01

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4. Intervención de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez1

12. La apoderada de la Junta Nacional de Calificación de Invalidez manifestó que la Junta ya resolvió el recurso de apelación presentado contra el dictamen. Indicó que la calificación fue ajustada a derecho, sin vicios y que cada proceso de calificación se encuentra ajustado a la reglamentación contenida en el Decreto 1352 de 2013, compilado por el Decreto 1072 de 2015.

13. Señaló que la segunda instancia que efectúa la Junta Nacional no constituye una valoración de la totalidad del caso, pues no implica un procedimiento nuevo, sino que está prevista como un mecanismo de control legal para verificar la legitimidad, legalidad y adecuación técnica de la actuación adelantada por la Junta Regional.

14. Mencionó que la calificación se realizó con base en los presupuestos establecidos

que está prevista como un mecanismo de control legal para verificar la legitimidad, legalidad y adecuación técnica de la actuación adelantada por la Junta Regional.

14. Mencionó que la calificación se realizó con base en los presupuestos establecidos en el Manual Único de Calificación, Decreto 1507 de 2014, y que, en cuanto al procedimiento, se siguió lo preceptuado en el Decreto 1352 de 2013, unificado por el Decreto 1072 de 2015.

15. Indicó que lo analizado por la Junta se encuentra documentado y soportado en la historia clínica examinada al momento de realizar el dictamen. Aclaró que los pacientes cuentan con la facultad de allegar la historia clínica hasta cinco (5) días hábiles antes de la valoración y que, en este caso, no se remitió. Por lo anterior, la calificación se realizó de acuerdo con lo contenido en el expediente y la valoración interdisciplinaria. Mencionó que no se solicitó historia clínica desde el año 1986, pues en el expediente ya se contaba con historia clínica, y que la Junta Nacional no calificó un nuevo caso, sino que realizó un control de legalidad.

16. Por último, precisó que la Junta Nacional de Calificación no tiene facultad para dejar sin efectos el dictamen emitido ni para recaudar más historia clínica. Además, señaló que las controversias sobre el dictamen deben discutirse ante la jurisdicción laboral. Advirtió que el actor se encuentra vinculado a una empresa y cuenta con un ingreso vigente, por lo que no se configura un perjuicio irremediable ni una afectación a su mínimo vital.

5. Sentencia de tutela de primera instancia2

laboral. Advirtió que el actor se encuentra vinculado a una empresa y cuenta con un ingreso vigente, por lo que no se configura un perjuicio irremediable ni una afectación a su mínimo vital.

5. Sentencia de tutela de primera instancia2

17. El 12 de diciembre de 2025, el Juzgado 16 Administrativo de Cali declaró improcedente la tutela.

1 Índice 7, archivo «7_MemorialWeb_Respuesta-RESPUESTATUTELAJAV(.pdf)» del expediente de primera instancia colgado en Samai

2 Índice 8 del expediente de primera instancia colgado en SamaiRadicado nro. 76001-33-33-016-2025-00354-01

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18. Consideró que la tutela incumplía el requisito de subsidiariedad, pues el actor puede acudir a la jurisdicción ordinaria laboral. Precisó que la Corte Constitucional solo permite la procedencia en estos casos cuando el medio no es idóneo ni eficaz o cuando se busca evitar un perjuicio irremediable, y que dicho requisito debe aplicarse de manera más flexible cuando se trata de proteger derechos fundamentales de sujetos de especial protección constitucional. Sin embargo, para la primera instancia, el actor no probó que la vía ordinaria no fuera un medio idóneo ni eficaz, ni tampoco acreditó la existencia de un perjuicio irremediable.

6. Impugnación3

19. Inconforme con la decisión adoptada, la apoderada del actor impugnó. Señaló

ni eficaz, ni tampoco acreditó la existencia de un perjuicio irremediable.

6. Impugnación3

19. Inconforme con la decisión adoptada, la apoderada del actor impugnó. Señaló que la tutela es procedente, pues se trata de una persona de la tercera edad que padece desde hace años una enfermedad delicada. Precisó que no se le debe someter a un proceso extenso ante la jurisdicción ordinaria laboral. Reiteró que la Junta Nacional incumplió los procedimientos legales y jurisprudenciales al desconocer el diagnóstico del médico tratante.

CONSIDERACIONES

1. Competencia

20. Según lo establece el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, este Tribunal Administrativo es competente para conocer de la impugnación presentada por la parte actora contra el fallo de primera instancia.

2. Problema jurídico

21. De conformidad con la apelación, a la Sala le corresponde determinar si el fallo de primera instancia que declaró improcedente la tutela debe revocarse, porque, dadas las condiciones del actor, la justicia ordinaria no es el medio idóneo ni eficaz para la protección de sus derechos.

22. Para resolver el problema propuesto, la Sala se referirá a i) las generalidades de la acción de tutela, ii) la procedencia de la tutela para discutir el dictamen de pérdida de capacidad laboral, y iii) el caso concreto.

2.1. Generalidades de la acción de tutela y subsidiariedad

3 Índice 11, archivo «13Recepcionmemor_JAVIERCORREAMERTINEZ(.pdf)» del expediente de primera instancia

2.1. Generalidades de la acción de tutela y subsidiariedad

3 Índice 11, archivo «13Recepcionmemor_JAVIERCORREAMERTINEZ(.pdf)» del expediente de primera instancia colgado en SamaiRadicado nro. 76001-33-33-016-2025-00354-01

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23. La Constitución Política de 1991, consecuente con el modelo de Estado que pretendía instaurar —Estado Social de Derecho—, erigió la acción de tutela como un mecanismo de protección de los derechos fundamentales, cuando estos resultaren amenazados o vulnerados por cualquier autoridad pública o, incluso —cuando así lo permita la ley—, por particulares.

24. La titularidad para el ejercicio de la acción de tutela se reconoce a personas naturales y personas jurídicas, estas últimas sin importar su naturaleza (de derecho público o de derecho privado). La jurisprudencia constitucional, a partir de 1993 (T380 de 1993), admitió que las comunidades indígenas, entendidas como sujetos colectivos con singularidad propia, eran titulares de derechos fundamentales y, por ende, también podían ejercer la acción de tutela.

25. A diferencia de la mayoría de las acciones judiciales, la tutela reviste un carácter informal. Justamente por eso, la solicitud de amparo puede ser elevada mediante cualquier escrito, sin ningún tipo de autenticación o formalidad, o de manera verbal, si el solicitante es menor de edad o no sabe escribir. Además, este tipo de acción no

informal. Justamente por eso, la solicitud de amparo puede ser elevada mediante cualquier escrito, sin ningún tipo de autenticación o formalidad, o de manera verbal, si el solicitante es menor de edad o no sabe escribir. Además, este tipo de acción no exige la representación de un abogado y, en todo caso, la ausencia de tecnicismo en el escrito no deriva en el rechazo de la solicitud de amparo, siempre y cuando el escrito permita advertir el derecho presuntamente vulnerado y la autoridad responsable.

26. Empero, para evitar que este mecanismo de protección desplazara o sustituyera las demás acciones administrativas y judiciales, la propia Constitución limitó la procedencia de la tutela a aquellos casos en los que el afectado no dispusiera de otro medio de defensa (administrativo o judicial), salvo que se utilizara como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Lo anterior denota una de las particularidades de la acción de tutela: la subsidiariedad, en tanto que su procedencia está condicionada, por regla general, a la ausencia de los otros medios de defensa.

27. Referente al principio de subsidiariedad, la Corte Constitucional (2014)4 ha dicho que tiene dos excepciones: « (i) la primera está consignada en el propio artículo 86

Constitucional al indicar que aun cuando existan otros medios de defensa judicial, la tutela es procedente si con ella se pretende evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. (ii) La segunda, prevista en el artículo 6 el Decreto 2591 de 1991, reglamentario de la acción de tutela, señala que también procede la acción de tutela cuando el mecanismo ordinario de

segunda, prevista en el artículo 6 el Decreto 2591 de 1991, reglamentario de la acción de tutela, señala que también procede la acción de tutela cuando el mecanismo ordinario de defensa no es idóneo, ni eficaz para la protección inmediata y plena de los derechos fundamentales en juego, caso en el cual opera como mecanismo definitivo de protección».

2.2. Procedencia de la tutela para discutir el dictamen de pérdida de capacidad laboral.

4 T-097 de 2014.Radicado nro. 76001-33-33-016-2025-00354-01

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28. En cuanto a la procedencia de la tutela para los casos en los que se discute un dictamen de PCL, la Corte Constitucional ha establecido que existen eventos en los que, por las particularidades del caso, el análisis de procedencia de la tutela debe ser menos estricto. Puntualmente, en la sentencia T -022 de 2025 estableció que « el juez constitucional debe valorar en su conjunto, entre otros aspectos: (i) la edad del accionante, ya que las personas de la tercera edad y los menores son, en principio, sujeto s de especial protección constitucional; (ii) su estado de salud y las condiciones de vulnerabilidad en las que se pueda encontrar la persona; (iii) la composición del núcleo familiar del accionante; (iv) las circunstancias económicas que rodean a la parte actora; (v) el hecho de haber agotado cierta actividad administrativa y judicial tendiente a obtener el derecho; (vi) el tiempo

las circunstancias económicas que rodean a la parte actora; (v) el hecho de haber agotado cierta actividad administrativa y judicial tendiente a obtener el derecho; (vi) el tiempo transcurrido entre la primera solicitud y el momento de radicación del amparo constitucional; (vii) el grado de formación escolar del accionante y el posible conocimiento que tenga sobre la defensa de sus derechos; y (viii) la posibilidad de que se advierta, sin mayor discusión, que cumple los requisitos para el reconocimiento de las prestaciones que solicita a través de la tutela».

29. En sentencias como la T -170 de 2024, la Corte Constitucional, para definir si la tutela era procedente para discutir un dictamen de PCL, analizó particularidades del actor como su discapacidad y la forma en que esta afectaba sus actividades vitales, tales como asearse, vestirse y desplazarse. Asimismo, examinó si era sujeto de especial protección por su condición de discapacidad o por encontrarse en situación de debilidad manifiesta, razón por la cual las cargas de tiempo se tornan ineficaces.

Analizó e l contexto socioeconómico del actor y si se encontraba en situación de pobreza, lo que le generaría barreras de acceso para satisfacer sus necesidades. También examinó en qué se desempeñaba el actor, la posibilidad de reubicación y, por último, la naturaleza del reproche, que en ese caso consistía en la no valoración de una prueba que efectivamente fue aportada durante el proceso de calificación.

30. Por otro lado, la sentencia T -147 de 2025 también consideró la procedencia de una tutela dirigida contra un dictamen de PCL, en la que, para analizar el requisito

de una prueba que efectivamente fue aportada durante el proceso de calificación.

30. Por otro lado, la sentencia T -147 de 2025 también consideró la procedencia de una tutela dirigida contra un dictamen de PCL, en la que, para analizar el requisito de subsidiariedad, examinó si se trataba de « un sujeto de especial protección constitucional debido a los impactos que sus diagnósticos médicos tienen en el desarrollo cotidiano de sus actividades más básicas », y señaló que « cuando se trata de sujetos de especial protección constitucional, las cargas y los tiempos del proceso ordinario tienden a hacerlo ineficaz de cara a la protección de los derechos fundamentales de esa población ».

Asimismo, encontró probado que, en ese caso, la actora se encontraba «en un contexto socioeconómico en el que la exigencia de acudir a la jurisdicción ordinaria desconocería las barreras de acceso que enfrenta y podría implicarle serias dificultades para satisfacer sus necesidades básicas», y, por último, verificó que se encontrara acreditada su condición de vulnerabilidad.

31. Asimismo, frente a la procedencia excepcional de la tutela por las enfermedades del actor, la Corte Constitucional, en la sentencia SU-691 de 2017, indicó que «el hecho de padecer una enfermedad no es condición suficiente para que la acción de tutela se torne automáticamente procedente. En adición a esta circunstancia, los accionantes deben probarRadicado nro. 76001-33-33-016-2025-00354-01

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cómo dicha enfermedad los sitúa en una condición de debilidad manifiesta o de vulnerabilidad tal que haga procedente el amparo, pese a contar con otro mecanismo de defensa judicial ». Además, en la sentencia T -022 de 2025, en un caso en el que se buscaba debatir la procedencia de una tutela contra un dictamen de PCL y en el que la única prueba de discapacidad obrante en el expediente era el mismo dictamen controvertido, el cual calificaba a la actora con una PCL inferior al 50 %, lo que implicaba que no alcanzaba el grado de invalidez, la Corte estableció que «no cualquier afectación a la salud es suficiente para superar este requisito porque, de lo contrario, cualquier padecimiento supondría vaciar de competencias al juez laboral, en el entendido de que todos aquellos quebrantos de salud de los cuales se prete nda obtener una PCL justificarían la procedencia de la acción de tutela».

32. Ahora bien, como uno de los factores que deben tenerse en cuenta, según las sentencias T-022 de 2025 y T-170 de 2024, es «la posibilidad de que se advierta, sin mayor discusión, que cumple los requisitos para el reconocimiento de las prestaciones que solicita a través de la tutela », resulta necesario referirse al debido proceso, pues el actor alega que la Junta no valoró su historia clínica completa. Frente a ello, la sentencia T -170 de 2024 estableció que « el debido proceso administrativo es definido p or esta Corte como un conjunto de diversas regulaciones respecto de los pasos que desarrolla la administración

que la Junta no valoró su historia clínica completa. Frente a ello, la sentencia T -170 de 2024 estableció que « el debido proceso administrativo es definido p or esta Corte como un conjunto de diversas regulaciones respecto de los pasos que desarrolla la administración en sus actuaciones. En ese sentido, este derecho contiene una diversidad de garantías.

Algunas de ellas son: (i) conocer el inicio de la actuación; (ii) ser oído durante todo el trámite;

(iii) ser notificado en debida forma; (iv) que la actuación se adelante por autoridad competente y con pleno respeto de las formas propias de cada juicio; (v) que no se presenten dilaciones injustificadas; (vi) gozar de la presunción de inocencia; (vii) ejercer los derechos de defensa y contradicción; (viii) presentar pruebas y controvertir aquellas que aporte la parte contraria; (ix) que se resuelva en forma motivada la situación planteada; (x) impugnar la decisión que se adopte; y (xi) promover la nulidad de los actos que se expidan con vulneración del debido proceso». Frente a las cargas de las partes, en la misma sentencia se explicó que estas consisten en aportar los argumentos y pruebas que sustentan su posició n y responder a la diversidad de asuntos que componen el conflicto, tanto jurídica como fácticamente. No obstante, el uso que hagan de esa facultad puede tener consecuencias, pues la autoridad decidirá la controversia con base en los elementos que hayan sido presentados. En ese orden, las faltas o carencias argumentativas de las partes y de otros sujetos procesales son asumidas por ellas, ya que, con ciertas excepciones, las autoridades no reemplazan a los administrados en su tarea de

que hayan sido presentados. En ese orden, las faltas o carencias argumentativas de las partes y de otros sujetos procesales son asumidas por ellas, ya que, con ciertas excepciones, las autoridades no reemplazan a los administrados en su tarea de presentar elementos de juicio ante la autoridad competente para resolver el asunto.

2.3.Caso concreto

33. Como se indicó previamente, la parte actora solicita la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, a la dignidad humana, al mínimo vital y a la igualdad, que estimó vulnerados por la Junta Nacional de Calificación, por no realizar una valoración integral, al no considerar su historia clínica completa, los certificados de discapacidad y la certificación de su médico tratante.Radicado nro. 76001-33-33-016-2025-00354-01

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34. En la primera instancia, se declaró la improcedencia de la tutela por incumplir el requisito de subsidiariedad.

35. En la impugnación, el demandante sostuvo que la tutela es procedente, pues se trata de una persona de la tercera edad que padece desde hace años una enfermedad delicada.

36. Para la Sala, la tutela es improcedente, pues no se encontró probado por qué el mecanismo ordinario no es idóneo ni eficaz, ni que se cumplieran los requisitos de procedencia excepcional para estos casos. Al analizar las particularidades del caso, como lo exige la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la Sala encontró que el

mecanismo ordinario no es idóneo ni eficaz, ni que se cumplieran los requisitos de procedencia excepcional para estos casos. Al analizar las particularidades del caso, como lo exige la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la Sala encontró que el actor tiene 60 años y cuenta con una enfermedad reconocida por el médico tratante y por la Junta Nacional. Sin embargo, solo se aportó el diagnóstico del médico tratante y la calificación de la Junta, que fijó su Pérdida de Capacidad Laboral (PCL) en un 22,20 %, con lo cual no alcanza a ser calificado como persona con invalidez (criterio utilizado por la Corte Constitucional en la sentencia T -022 de 2025), pues para ello se requiere una calificación superior al 50 %. Tampoco se demostró que necesitara de un tercero para realizar sus actividades cotidianas. Se evidenció que, según la historia clínica, el actor cuenta con un adecuado funcionamiento familiar y una estrecha relación con sus familiares. En cuanto a las circunstancias económicas, el actor no demostró incapacidad económica propia ni de su núcleo familiar para proveerse la subsistencia mínima, ni una carga desproporcionada que permita concluir que el mecanismo ordinario no es idóneo. Por último, uno de los criterios de la Corte Constitucional es que se advierta, sin mayor discusión, que se cumplen los requisitos para el reconocimiento de las prestaciones. Frente a ello, la Sala no evidenció la vulneración de alguna garantía del debido proceso administrativo ni de otro derecho fundamental.

37. En conclusión, se considera que la tutela es improcedente, al no cumplir el requisito de subsidiariedad ni las excepciones a este.

evidenció la vulneración de alguna garantía del debido proceso administrativo ni de otro derecho fundamental.

37. En conclusión, se considera que la tutela es improcedente, al no cumplir el requisito de subsidiariedad ni las excepciones a este.

38. En consecuencia, se confirmará la sentencia del 12 de diciembre de 2025, proferida por el Juzgado 16 Administrativo de Cali.

En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

RESUELVE: PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 12 de diciembre de 2025, proferida por el Juzgado 16 Administrativo de Cali , de acuerdo con los motivos expuestos en la parte considerativa.

SEGUNDO: NOTIFICAR esta sentencia en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.Radicado nro. 76001-33-33-016-2025-00354-01

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TERCERO: Una vez notificada, envíese a la H. Corte Constitucional, para su eventual revisión, dentro de la oportunidad prevista en el artículo 31 ibídem.

Los magistrados,

Firmado electrónicamente por Samai

PATRICIA DEL PILAR FEUILLET PALOMARES

Firmado electrónicamente por Samai

LUZ ELENA SIERRA VALENCIA

Firmado electrónicamente por Samai

ÓSCAR ALONSO VALERO NISIMBLAT

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