TA VALL - 76001233300020240006500-(05-03-2024)

1 Proceso No. 2024-00065-00

REPÚBLICA DE COLOMBIA

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO

DEL VALLE DEL CAUCA

Sentencia

PROCESO No. 76001-23-33-000-2024-00065-00

DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA

DEMANDADO: ACUERDO No. 006 DEL 30 DE NOVIEMBRE DE 2023

MUNICIPIO DE VIJES (V)

MEDIO DE CONTROL: REVISIÓN DE ACUERDO

Magistrado Ponente: JHON ERICK CHAVES BRAVO

Santiago de Cali (V), cinco (05) de marzo de dos mil veinticuatro (2024).

Procede la Sala a resolver sobre la validez del Acuerdo No. 006 del 30 de noviembre de 2023, proferido por el Concejo Municipal del Vijes (V), cuya revisión fue solicitada por el Departamento del Va lle del Cauca de conformidad con el Decreto 1333 de 1986.

ANTECEDENTES

LA SOLICITUD

El Departamento del Valle del Cauca de conformidad con el Decreto 1333 de 1986, solicitó la revisión del Acuerdo No. 006 del 30 de noviembre de 2023 , proferido por el Concejo M unicipal de Vijes (V), con fundamento en los siguientes:

HECHOS

1. El Concejo Municipal de Vijes (V), profirió el Acuerdo No. 006 del 30 de noviembre de 2023, “Por medio del cual se ordena la aplicación transitoria de la remisión de deudas como modo extintivo de la obligación tributaria”.

1. El Concejo Municipal de Vijes (V), profirió el Acuerdo No. 006 del 30 de noviembre de 2023, “Por medio del cual se ordena la aplicación transitoria de la remisión de deudas como modo extintivo de la obligación tributaria”.

2. El Acuerdo fue sancionado por el Alcalde el día 11 de diciembre de 2023 y publicado en cartelera oficial de la Alcaldía Municipal del 12 al 20 de diciembre de 2023, según certificación de la

Personería Municipal de Vijes.2 Proceso No. 2024-00065-00

3. Revisado el Acto Administrativo , se encontraron razones jurídicas que lo h acen contrario a disposiciones constitucionales y legales.

CARGOS

Se señaló que el Acuerdo 006 de noviembre 30 del 2023, vulnera las siguientes normas: Constitución Política Artículos 12, 83, numeral 9 del artículo 95, 287, 288, numeral 4 del artículo 313 y 363; Artículo 7 de la Ley 819 de 2003 y Artículo 59 de la Ley 788 de 2002.

Las amnistías tributarias, transformadas en práctica constante, erosionan la justicia y equidad tributaria. Se produce, en el largo plazo un efecto desalentador, en relación con los contribuyentes que cumplen la ley y, respecto de los que vulneran el pago de sus obligaciones. Expuso, además, que la ley que retroactivamente cambia las reglas de juego y favorece a los deudores morosos, viola flagrantemente el postulado de la buena fe de que subyace al estricto cumplimiento del deb er tributar. (CP. arts. 83 y 959). Conforme al Artículo 294 de la Carta Política, es indudable que las entidades territoriales pueden

postulado de la buena fe de que subyace al estricto cumplimiento del deb er tributar. (CP. arts. 83 y 959). Conforme al Artículo 294 de la Carta Política, es indudable que las entidades territoriales pueden establecer beneficios tributarios respecto de impuestos territoriales, pero no pueden, con fundamento en esa norma, establecer amnistías tributarias, cuya regulación es tá vedada, incluso, al miso Congreso de la República si no se cumplen ciertas condiciones mínimas. (Consejo de Estado, sentencia del 10 de julio de 2014, Rad. 7300123310002010005300. CP: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas).

Lo anterior, viola los precedentes jurisprudenciales de la corte constitucional y del Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca frente a las amnistías tributarias.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

No hubo pronunciamiento del Municipio de Vijes ni del Ministerio Publico , según Constancia Secretarial obrante en el índice 11 de samai.

ACUERDO ACUSADO

El Acuerdo sometido a revisión es del siguiente tenor:3 Proceso No. 2024-00065-004 Proceso No. 2024-00065-005 Proceso No. 2024-00065-00

CONSIDERACIONES

Tramitado en debida forma el proceso, se proferirá la decisión que en Derecho corresponda, conforme al siguiente,

PROBLEMA JURÍDICO

Se contrae a establecer, si el Acuerdo No. 006 del 30 de noviembre de 2023 del Munici pio de Vijes (V.), resulta inválido al establecer una amnistía tributaria.

PROBLEMA JURÍDICO

Se contrae a establecer, si el Acuerdo No. 006 del 30 de noviembre de 2023 del Munici pio de Vijes (V.), resulta inválido al establecer una amnistía tributaria.

Para el análisis anterior, se estudiarán los siguientes aspectos:

1. Alcance del proceso de revisión de acuerdo

El juicio sobre la legalidad de los Acuerdos proferidos por los Concejos Municipales, se encuentra estrictamente restringido a los cargos que hubiere señalado el Gobernador al momento de solicitar la revisión al Tribunal, pues así se desprende del numeral 3º del artículo 121 del Decreto 1333 de 1986, que a su letra reza lo siguiente:6 Proceso No. 2024-00065-00

“Artículo 121º. - Al escrito de que trata el artículo anterior, en el Tribunal Administrativo se dará el siguiente trámite:

(…)

3. (…). Contra esta decisión, que produce efectos de cosa juzgada en relación con los preceptos constitucionales y legales confrontados, no procederá recurso alguno.” (Negrillas de la Sala.)

El Consejo de Estado tuvo la oportunidad de explicar que el análisis de legalidad así:

“Aunque existen diferencias entre el control preventivo de validez y la acción de nulidad, la Sala precisó que como ambos ‘propenden por el manteni miento del orden jurídico superior’, se concluye ‘que la sentencia que define el control, anterior en el tiempo al ejercicio de la acción jurisdiccional, puede surtir los efectos de cosa juzgada que establece el numeral 3 del artículo 121 del Decreto 1333 de 1986,

sentencia que define el control, anterior en el tiempo al ejercicio de la acción jurisdiccional, puede surtir los efectos de cosa juzgada que establece el numeral 3 del artículo 121 del Decreto 1333 de 1986, respecto de las causas petendi idénticas que se demanden en simple nulidad’ […] Así, los fallos que, en ejercicio del control de validez, dicten los Tribunales y en cuales se haya declarado la invalidez de un acuerdo municipal, tienen efectos de c osa juzgada erga omnes, por lo que si el mismo acto se demanda en acción de nulidad, sencillamente hay que estarse a lo resuelto en las sentencias ya referidas. Y si declaran la validez del acuerdo también producen efecto de cosa juzgada frente a las acciones de nulidad en las cuales se demanden las mismas normas, siempre que exista identidad de causa petendi. La Sala ha precisado que la causa petendi en las acciones de nulidad alude a las normas que se citan como violadas y al concepto de la violación. Por eso, para determinar si respecto de la causa de una demanda opera la cosa juzgada, es necesario cotejar los actos administrativos que fueron objeto de pronunciamiento en procesos ya fallados y el correspondiente concepto de la violación que da lugar a la presentación de dicha demanda. En este orden de ideas, para determinar si los fallos del control de validez producen efectos de cosa juzgada frente a las acciones de nulidad es necesario que tanto el control de validez como la acción de nulidad recaigan sobre el mismo acuerdo municipal o parte de él y que en ambos procesos se hayan invocado como violadas las mismas normas y por las mismas o similares razones.”1

tanto el control de validez como la acción de nulidad recaigan sobre el mismo acuerdo municipal o parte de él y que en ambos procesos se hayan invocado como violadas las mismas normas y por las mismas o similares razones.”1

En ese orden de ideas, la revisión del Acuerdo No. 006 del 30 de noviembre de 2023 , proferido por el municipio del Vijes (V), se efectuará estrictamente respecto del único cargo que fue propuesto por el Departamento del Valle del Cauca.

1. La prohibición constitucional de las amnistías tributarias injustificadas

Al respecto, la Corte Constitucional ha manifestado lo siguiente2:

“Al menos dos fuentes normativas de índole constitucional sustentan la prohibición de las amnistías tributarias. En primer lugar, el artículo 95 -9 de la Constitución determina como deber de la persona y el ciudadano el de contribuir al financiamiento de los gastos del Estado, de manera que una previsión legal que suprima ese deber en una situación concreta se presume inconstitucional, salvo que cumpla con un juicio estricto para su validez excepcional.

1 Sentencia del Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. C.P. Dra. Martha Teresa Briceño de Va lencia. Bogotá, 09 de abril de 2015. Radicación: 54001-23-31-000-2001-01378-01(20769). 2Corte Constitucional, Sentencia C -060-18 MP: Gloria Stella Ortiz Delgado, Referencia expediente: D -119857 Proceso No. 2024-00065-00 De la misma manera, como se expresó en el apartado anterior a propósito del principio de equidad tributaria, el Legislador puede válidamente establecer diferenciaciones entre

Proceso No. 2024-00065-00 De la misma manera, como se expresó en el apartado anterior a propósito del principio de equidad tributaria, el Legislador puede válidamente establecer diferenciaciones entre contribuyentes o situaciones jurídicas, a condición que se funden en una justificación razonable, regla que guarda unidad de sentido con la vigencia del principio de justicia en el régimen impositivo. En ese sentido, es evidente que la previsión legal que elimine una obligación tributaria consolidada en cabeza del contribuyente u otorgue un tratamiento más beneficioso a quienes han incumplido con el deber fiscal en perjuicio de los contribuyentes cumplidos, resulta abiertamente inequitativa y contraria al orden justo. Al respecto, se ha resaltado por la Corte que “se pervierte la regla de justicia, que ordena tratar a los iguales de modo igual y a los desiguales de modo desigual. En efecto, el criterio que introduce el legislador para conceder el beneficio es el estado de mora del deudor, de suerte que al desacatar con esta decisión el principio de impar cialidad, la aplicación de la norma inexorablemente conduce a una situación inequitativa, como que quienes cumplieron oportuna y fielmente con su deber de tributar son tratados peor que los que no lo hicieron”.3

La jurisprudencia constitucional 4 define l as amnistías tributarias como modalidades extintivas del deber fiscal, en la cual opera una condición o remisión de una obligación tributaria preexistente. En ese sentido, se diferencian de las exenciones en que se aplican cuando luego de haberse configura do la obligación del sujeto pasivo y encontrándose pendiente del cumplimiento de la misma, se les condona el pago de sumas que debía asumir

cuando luego de haberse configura do la obligación del sujeto pasivo y encontrándose pendiente del cumplimiento de la misma, se les condona el pago de sumas que debía asumir por concepto de la obligación, o de sus sanciones, intereses, etc. Esto en razón del cumplimiento de determinados requisitos por parte del sujeto pasivo, que lo hacen acreedor del beneficio. Así, “mientras las exenciones operan de manera anticipada, evitando que se genere el gravamen, en el caso de la amnistía se está condonando una obligación tributaria que ya se ha causado.5

Como se expresó en precedencia, “las amnistías tributarias comprometen, prima facie, los principios de igualdad, equidad y justicia tributaria, pues los incentivos previstos para que los contribuyentes incumplidos se pongan al día con el fisco pueden llegar a desequilibrar el reparto equitativo de las cargas públicas, en detrimento de quienes han satisfecho de manera completa y oportuna sus obligaciones.”

Aunque en el corto plazo las amnistías concurren en el cumplimiento de fines constitucionalmente valiosos, en especial (i) el aumento del recaudo y la ampliación de la base tributaria; y (ii) el ahorro de recursos públicos utilizados en las labores de fiscalización y sanción; su uso recurrente genera un desincentivo para el pago oportuno de la s

3Sentencia C-511 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, reiterada en el fallo C-743 de 2015, M.P. Myriam Ávila Roldán. 4Sentencia C-804 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil. 5Ibídem.8 Proceso No. 2024-00065-00

4Sentencia C-804 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil. 5Ibídem.8 Proceso No. 2024-00065-00 obligaciones tributarias, ante la expectativa de una legislación futura que confiera beneficios a quienes han incurrido en mora. Así, desde la perspectiva del actor racional de mercado y ante la proliferación de normas fiscales con efectos de amnistía, l a postura más acertada sería incurrir en mora, en abierta contradicción con el deber constitucional de tributar.

La validez constitucional de la amnistía, en ese orden de ideas, no puede estar fundamentada en el logro de mayores ingresos fiscales o en el aumento de la eficiencia y eficacia del recaudo, sino en una justificación que supere las condiciones de un juicio estricto de proporcionalidad. Por lo tanto, “corresponde al legislador acreditar la existencia de una situación excepcional que amerite la ad opción de este instrumento de política fiscal, como también aportar elementos que evidencien la idoneidad y necesidad, e igualmente que la afectación que de ella pueda derivarse para los principios de igualdad, equidad y justicia tributaria se vea compensada por su contribución para superar la situación excepcional que se busca afrontar a través de la amnistía tributaria. Allí donde el legislador no aporte tal justificación, en todo caso corresponde a la Corte examinar la constitucionalidad de la medida, para lo cual ha empleado el test de razonabilidad o principio de proporcionalidad.

A partir de esta metodología, el precedente mencionado ha declarado la inexequibilidad de medidas legislativas que (i) resultan genéricas al no fundarse en situaciones excep cionales

A partir de esta metodología, el precedente mencionado ha declarado la inexequibilidad de medidas legislativas que (i) resultan genéricas al no fundarse en situaciones excep cionales específicas, por lo que terminan beneficiando indiscriminadamente a quienes han faltado a sus obligaciones tributarias. Esto por no declarar la integridad de su patrimonio o no pagar a tiempo sus impuestos y a través de un tratamiento más benigno del que se dispensa a los contribuyentes cumplidos; o (ii) prevén un tratamiento más favorables a los deudores morosos que no realizan ningún esfuerzo para ponerse al día, en contraposición a los contribuyentes que manifiestan su voluntad para suscribir ac uerdos de pago para el saneamiento de sus obligaciones vencidas.

En contraste, la Corte ha declarado la constitucionalidad de normas que (i) confieren estímulos tributarios de índole coyuntural y con el fin de fomentar una actividad económica en situación de crisis; (ii) alivian la situación de los deudores morosos, sin que la medida legislativa les confiera un tratamiento fiscal más beneficioso que el aplicables a los contribuyentes cumplidos; y (iii) permiten la inclusión en la base gravable de activos omitidos o pasivos inexistentes, a condición que les imponga un régimen impositivo más gravoso del que habría correspondido si hubiesen sido declarados oportunamente y sin renunciar a la aplicación de sanciones.

En conclusión, las amnistías tributarias resultan prima facie inconstitucionales, en tanto son contrarias al deber constitucional de tributar y a los principios de equidad y justicia tributaria. No obstante, las mismas9 Proceso No. 2024-00065-00

deber constitucional de tributar y a los principios de equidad y justicia tributaria. No obstante, las mismas9 Proceso No. 2024-00065-00 pueden ser excepcionalmente compatibles con la Carta Política, cuando superen un juicio estricto de proporcionalidad, en el que se demuestre que (i) la medida legislativa es imprescindible para cumplir con fines constitucionales imperiosos; o (ii) los efectos de la amnistía tributaria resulten neutros en relación con el tratamiento fiscal que reciben los contribuyentes cumplidos

1. El caso concreto.

Se acusa al Acuerdo 006 del 30 de noviembre de 2023, del Municipio de Vijes, de contener una amnistía tributaria.

Al respecto, el Consejo de Estado6, acoge la definición dada por la Corte Constitucional en Sentencia C823 de 2004 y precisa que las amnistías son un evento extintivo de la obligación, operan como una condonación o remisión de una obligación ya existente; mientras que, los beneficios tributarios, los cuales han servido para adoptar variadas figuras que signifiquen negación de la tributación o tratamiento más favorable, contribuyen en la determinación del tributo, son anteriores a este << de tal suerte que la amnistía no puede ser considera da como un beneficio tributario, en tanto que la amnistía supone la existencia de una obligación exigible que por disposición del legislativo no se cobra>>.

Esta misma sentencia precisó que la condonación de intereses moratorios en materia tributaria, constituye en sí una amnistía y que, por mandato constitucional las entidades territoriales pueden establecer beneficios tributarios, pero no amnistías, pues esta regulación está vedada incluso para el Congreso que,

en sí una amnistía y que, por mandato constitucional las entidades territoriales pueden establecer beneficios tributarios, pero no amnistías, pues esta regulación está vedada incluso para el Congreso que, en caso de considerarlas debe proponer una justificación suficiente y acreditar la existencia de una situación excepcional.

Es decir que, realmente las entidades territoriales no tienen competencia para establecer amnistías tributarias.7

Por otra parte, los proyectos de acuerdos con los cuales se pretendan otorgar beneficios tributarios, deben ser compatibles con el marco fiscal de mediano plazo, debiendo incluir expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite, los costos fiscales que implica la iniciativa, como la fuente d e ingreso adicional con la que se pretende financiar el costo que representa establecimiento de los mismos, so pena de estar viciado, sin embargo, en el presente caso, se observa que el acuerdo no expone los motivos por los cuales realizará esa remisión del 80% por ciento en cuanto al pago de intereses de mora.

6Sección Cuarta, providencia del 10 de julio de 2014, con ponencia del consejero Hugo Fernando Bastidas Barcenas, dentro del proceso 73001233100020100053001. 7Sección Tercera, Subsección A, acción de tutela 1100103150002019027810, sentencia del 25 de julio de 2019, con ponencia de la consejera María Adriana Marín.10 Proceso No. 2024-00065-00 De allí que, la falta de motivación y justificación real en el otorgamiento de la amnistía tributaria, impide tenerla como ajustada a la constitucionalidad y legalidad a la que debe sujetarse.

El Consejo de Estado, sobre este aspecto ha señalado8:

tenerla como ajustada a la constitucionalidad y legalidad a la que debe sujetarse.

El Consejo de Estado, sobre este aspecto ha señalado8:

“En el caso concreto, la parte actora puso de presente que en la exposición de motivos del proyecto de Acuerdo se señalaron como justificación de la rebaja de los intereses de mora los siguientes: i) mitigar el efecto de la actualización catastral que dio lugar a un aumento en el impuesto predial; ii) terminar el elevado número de procesos de cobro coactivo de obligaciones tributarias; iii) bajar la tasa de desempleo en el municipio y la informalidad del mercado laboral y iv) generar empleo y motivar la inversión social como políticas previstas en el plan de desarrollo.

La parte actora sostuvo que las anteriores justificaciones no podían ser consideradas como motivos excepcionales para q ue fuera viable la amnistía de los intereses de mora, en los términos señalados por la Corte Constitucional.

La Sala considera que le asiste razón a la parte actora, puesto si bien es cierto que las entidades territoriales son competentes para establecer medidas que permitan el saneamiento de las finanzas públicas y crear estímulos para el cumplimiento de las obligaciones tributarias, tales medidas deben ser proporcionales y razonables y acordes con los principios de igualdad y equidad tributaria.

La Cort e Constitucional, además, ha sido enfática en precisar que “No es posible, sin quebrantar el orden constitucional, consagrar una amnistía tributaria cuya única justificación consiste en la calidad de moroso del contribuyente beneficiario”9

Esto es lo que persigue el acuerdo cuando uno de los objetivos que busca es el de terminar los procesos administrativos de cobro coactivo.

consiste en la calidad de moroso del contribuyente beneficiario”9

Esto es lo que persigue el acuerdo cuando uno de los objetivos que busca es el de terminar los procesos administrativos de cobro coactivo.

Respecto de los otros motivos, la Sala considera que, en realidad, el Acuerdo adoptó la amnistía fundado en situaciones que son gen éricas, no son excepcionales, y, por el contrario, benefician indiscriminadamente a quienes han faltado a sus obligaciones tributarias a través de un tratamiento más benigno del que se dispensa a los contribuyentes cumplidos.

8Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta CP: Hugo Fernando Bastidas Barcenas, diez (10) de julio de dos mil catorce (2014), Rad. 73001-23-31-000-2010-00530-01(18865) 9C-1114 de 200311 Proceso No. 2024-00065-00 La Sala no aprecia en qué sentido condonar los intereses de mora a los contribuyentes incumplidos logra incentivar el empleo o la inversión o mitigar el impacto que causó la actualización catastral.

Además, esos propósitos nada tienen que ver con el saneamiento de las finanzas municipales ni con medidas que estimulen el pago de los impuestos.

En las condiciones anotadas, la Sala considera que es pertinente confirmar la sentencia apelada en cuanto anuló el Acuerdo 013 de 2010.10”

Así las cosas y atendiendo al precedente jurisprudencial del C onsejo de Estado y de la Corte Constitucional, se concluye entonces, que a pesar de que el Acuerdo 006 del 30 de noviembre de 2023

Así las cosas y atendiendo al precedente jurisprudencial del C onsejo de Estado y de la Corte Constitucional, se concluye entonces, que a pesar de que el Acuerdo 006 del 30 de noviembre de 2023 habla de una remisión tributaria del 80% de los intereses de mora que se hubiesen causado por los periodos del 2022 y anteriores , lo cierto es que el municipio de Vijes otorgó una verdadera amnistía tributaria, la cual además de ser contraria a la constitución fue realizada sin analizar el impacto económico que tendrá y sin fijar unas políticas para contrarrestar los efectos negativos de la medida. En ese sentido, la Sala procederá a declarar la invalidez del Acuerdo No. 006 del 30 de noviembre de 2023 del Municipio de Vijes.

En mérito de lo expuesto, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Segunda de Decisión, Administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

F A L L A

Primero.- Declarar la invalidez del Acuerdo No. 006 del 30 de Noviembre de 2023 del Municipio de Vijes (V), según lo analizado en la parte motiva de este proveído.

Segundo. - Comuníquese esta decisión al alcalde del municipio de Vijes (V.), al Secretario de Gobierno del Vijes (V.), al presidente del Concejo Municipal de ese Municipio, al Personero Municipal y a la Gobernadora del Departamento del Valle del Cauca.

TERCERO: Notificar a las partes al correo;

 njudiciales@valledelcauca.gov.co  notificacionjudicial@vijes-valle.gov.co

Gobernadora del Departamento del Valle del Cauca.

TERCERO: Notificar a las partes al correo;

 njudiciales@valledelcauca.gov.co  notificacionjudicial@vijes-valle.gov.co

10Sentencia del 10 de julio de 2014, Sala de lo Contencioso Administrativa – Sección Cuarta, Exp. 18865. C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas12 Proceso No. 2024-00065-00  concejomunicipalvijes@hotmail.com  soguzman@procuraduria.gov.co

Providencia discutida y aprobada en Sala de Decisión, según consta en Acta de la fecha.

Notifíquese y Cúmplase,

Firmas electrónicas.

JHON ERICK CHAVES BRAVO FERNANDO AUGUSTO GARCÍA MUÑOZ

Magistrado Magistrado

RONALD OTTO CEDEÑO BLUME

Magistrado

LINK DEL EXPEDIENTE DIGITAL

https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=760012333000202400065 007600123