TA VALL - 76001333300820220003701-(16-05-2024)

1

REPÚBLICA DE COLOMBIA

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO

DEL VALLE DEL CAUCA

MEDIO DE CONTROL NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO EXPEDIENTE: 76001-33-33-008-2022-00037-01

DEMANDANTE: RAUL HERRERA RIASCOS jurídico@lexius.com.co

riascosherreraraul@gmail.com fernanda3800@hotmail.com

DEMANDADO: DISTRITO ESPECIAL DE SANTIAGO DE CALI

notificacionesjudiciales@cali.gov.co

ASUNTO SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

Santiago de Cali (V.), dieciséis (16) de mayo de dos mil veinticuatro (2024)

MAGISTRADA PONENTE: Dra. LUZ ELENA SIERRA VALENCIA

Procede esta Corporación en Sala Fija Jurisdiccional de Decisión Oral No. 4, a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante , contra la sentencia No. 23 del 16 de febrero de 2023, proferida por el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Cali, que negó las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. PRETENSIONES

En la demanda se formularon las siguientes pretensiones:

“PRIMERA: DECLARESE la NULIDAD del acto administrativo No 202141370400517961 del 21 de julio de 2021, como respuesta al derecho de petición radicado el día 08 de julio de 2021, en el que mi poderdante solicita que se liquide y pague los emolumentos consagrados en el Decreto 0216 de 1991 proferido por el Municipio de Santiago de Cali,

2021, en el que mi poderdante solicita que se liquide y pague los emolumentos consagrados en el Decreto 0216 de 1991 proferido por el Municipio de Santiago de Cali, tales como los enunciados en los artículos 35, 36 y 37, a saber, prima s semestrales, prima de vacaciones y prima de antigüedad a los que tenga derecho, y los demás que se deriven del referido Decreto, que se hayan causado y sigan causando durante mi tiempo de vinculación como empleado público del municipio de Santiago de Cali, relacionados en los certificados que se adjunten o según conste en la historia laboral que reposa en la entidad.

SEGUNDA: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho:2

a) Que el reconocimiento, liquidación y pago de los anteriores emolumentos causados durante el tiempo de servicio por virtud de la vigencia del Decreto 0216 de 1991 sean indexados desde el momento de su causación hasta la fecha en que se cause el respectivo reconocimiento y pago.

b) Se reconozca, liquiden y paguen los intereses moratorios de la manera como lo disponen las normas laborales.

c) Reconocer la Sanción moratoria correspondiente equivalente a un día de salario por cada día de retraso, que se hayan causado desde que las ob ligaciones antes mencionadas se hicieron exigibles y hasta la fecha en que se haga el pago.

d) El reconocimiento y pago de los emolumentos solicitados en esta demanda estará a cargo del Municipio y se hará de conformidad con la ley. (…)”

2. HECHOS

Se indicó que mediante los artículos 35, 36 y 37 del Decreto 0216 de 1991, se estableció

cargo del Municipio y se hará de conformidad con la ley. (…)”

2. HECHOS

Se indicó que mediante los artículos 35, 36 y 37 del Decreto 0216 de 1991, se estableció el pago de las primas semestrales de vacaciones y de antigüedad para los empleados del Municipio de Cali; que, el actor ha estado vinculado al ente territorial desde el 6 de abril de 2004, como Asistente III y Técnico Administrativo II en el Concejo Municipal.

Que, el 8 de julio de 2021 se presentó una solicitud a la entidad demandada para que se le reconocieran y pagaran dichos emolumentos, la cual fue despachada negativa mente a través de oficio del 21 de julio de aquel año.

3. CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN

Se expuso que de acuerdo con lo resuelto por el Consej o de Estado en la sentencia de segunda instancia del 8 de agosto de 2019 1, en la que se confirmó la declaratoria de nulidad del Decreto 0216 de 1991, el señor HERRERA RIASCOS tiene derecho a que se le reconozcan las primas semestrales de antigüedad y de vacaciones durante el tiempo que estuvo vigente el aludido decreto, pues en concepto de la parte actora se trata de un derecho adquirido en la relación laboral.

4. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

1 Radicación No. 760012331000201001485013

La entidad demandada se opuso a las pretensiones de la demanda, s eñalando en primer lugar que, el Decreto 0216 de 1991 fue derogado expresamente por el Alcalde Municipal

1 Radicación No. 760012331000201001485013

La entidad demandada se opuso a las pretensiones de la demanda, s eñalando en primer lugar que, el Decreto 0216 de 1991 fue derogado expresamente por el Alcalde Municipal de Cali con el Decreto 0731 de 1999, al considerar que los entes territoriales no t enían la competencia para crear factores salariales para sus empleados al ser violatorio de la Constitución Política.

Anotó que el Decreto 0216 de 1991 fue declarado nulo por el Consej o de Estado al ser contrario a las disposiciones constitucionales y legales, de modo que el actor se encuentra afectado con tal decisión y no puede entenderse que tiene un derecho adquirido frente a las primas creadas mediante dicho decreto, las que, ademá s, dejaron de pagarse con ocasión de la expedición del Decreto 0731 de 1999.

5. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

El A quo negó las pretensiones de la demanda, argumentado que con “la declaratoria de nulidad de efectos ex tunc del Decreto 0216 de 1991 profe rido por el Alcalde de Santiago de Cali, para el Despacho es claro que las pretensiones del señor Raúl Herrera Riascos no tienen vocación d e prosperidad habida cuenta que, se reitera, la norma con base en la cual ruega el reconocimiento y pago de primas se mestrales, prima de vacaciones y prima de antigüedad, no está vigente pues fue nulitada y además, siendo esto lo neurálgico del debate, en él no existe una situación jurídica consolidada que permita obviar ese efecto jurídico.”

Agregó que, “el caso objeto de estudio no reviste las particularidades de un derecho

esto lo neurálgico del debate, en él no existe una situación jurídica consolidada que permita obviar ese efecto jurídico.”

Agregó que, “el caso objeto de estudio no reviste las particularidades de un derecho adquirido, al demandante no se le han reconocido las prestaciones que depreca, precisamente es ese el motivo de debate, luego no puede predicarse la eximente de la declaratoria de nulidad decretada por el Consejo de Estado.”

6. RECURSO DE APELACIÓN

La parte demandante apeló la sentencia de primera instancia, reiterando los mismos argumentos de la demanda, en cuanto a que en su concepto el Decreto 0216 de 1991 creó una situación particular, concreta y consolidada en beneficio del actor, afirmando que “el juez no puede apegarse a la definición de derecho adquirido como aquel que ha sid o pagado o ejecutado sino como aquel que se generó por el desarrollo de una labor durante4

la vigencia de la ley, tratándose en el caso particular de derechos ciertos e indiscutibles en el marco del artículo 53 de la constitución.”

II. CONSIDERACIONES

1. PROBLEMA JURÍDICO

La controversia jurídica en esta instancia , se circunscribe a determinar si debe declararse la nulidad del acto administrativo que le negó al actor el reconocimiento y pago de las prestaciones extralegales creadas mediante el Decreto 0216 de 1991 expedido por el Alcalde Municipal de Cali , por haber estado vinculado al ente territorial mientras estuvo vigente el aludido decreto, lo que en su concepto constituye un derecho adquirido.

2. COMPETENCIA PARA CREAR FACTORES SALARIALES

Alcalde Municipal de Cali , por haber estado vinculado al ente territorial mientras estuvo vigente el aludido decreto, lo que en su concepto constituye un derecho adquirido.

2. COMPETENCIA PARA CREAR FACTORES SALARIALES

El Alcalde Municipal de Cali mediante el Decreto 0216 del 18 de febrero de 1991, por el cual se fijaron las prestaciones sociales y otros ben eficios para empleados públicos de la administración central del Municipio de Cali , creó entre otras, las primas extralegales de servicios y de antigüedad.

Sobre el particular, en vigencia de la Constitución Política de 1886 se expidió el A cto Legislativo 01 de 1968, que en su artículo 11 consagró lo siguiente:

“ARTÍCULO 11. El Artículo 76 de la Constitución Nacional quedará así:

Corresponde al Congreso hacer las leyes.

Por medio de ellas ejercer las siguientes atribuciones: … 9a. Determinar la estructura de la administración nacional mediante la creación de Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos, y fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales; (…)” (Negrillas de la Sala)

De conformidad con la anterior disposición, a partir de la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 1968, en la Constitución Política de 1886 se estableció que la competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos , se encuentra en cabeza del Congreso de la República.5

Así pues, el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de todos los niveles

competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos , se encuentra en cabeza del Congreso de la República.5

Así pues, el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de todos los niveles –nacional, seccional o localera exclusivamente de carácter legal, por lo que, no resultaba procedente su reconocimiento mediante actos administrativos expedidos por los entes o corporaciones territoriales.

En este sentido , la Constitución Política de 1991 también incorporó dicho precepto, consagrando en su artículo 150 que compete al Congreso hacer las leyes , a través de las cuales le corresponde dictar las normas generales y señalar en ellas los obj etivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para entre otros puntos, f ijar el régimen salarial y pr estacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso y de la Fuerza Pública y, que estas funciones , son indelegables en las corporaciones públicas territoriales.

Esta atribución fue desarrollada a través de la Ley 4 de 1992, que en su artículo 12 dispuso lo siguiente:

“Artículo 12º.- El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado po r el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente Ley. En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas territoriales arrogarse esta facultad.

Ver Circular Secretaría de Hacienda Distrital N° 001 de 2001 Ver el Decreto Distrital 886 de 2001

Parágrafo. - El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional.”

de 2001

Parágrafo. - El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional.”

De lo expuesto, se concluye que, en la Constitución Política de 1886 a partir de la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 1968 y posteriormente en la Constitución Política d e 1991, la competencia para crear o suprimir factores prestacionales o salariales de los empleados públicos , no radica en las autorid ades terr itoriales, pues a estas, les está permitido señalar los grados o niveles para las distintas categorías de empleos, pero no , crear emolumentos salariales o factores prestacionales, lo que corresponde al Congreso de la República y al Gobierno Nacional.6

Ahora bien, la Sección Segunda del Consejo de E stado en providencia del 8 de agosto de 20192, efectuó el mismo análisis de la Sala, para confirmar la sentencia del 20 de enero de 2012 proferida por esta Corporación, que declaró la nulidad del Decreto 0216 del 18 de febrero de 1991. De dicho pronunciamiento se destaca lo siguiente:

“(…) la Sala advierte que el alcalde municipal de Santiago de Cali carecía de competencia para expedir dicho acto administrativo, pues la prerrogativa de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de los diferentes niveles territoriales estaba en cabeza del Congreso de la República, sin dejar de lado las potestades específicas del Presidente de la República para regular sobre la materia en particular y las atribuciones de las asambleas departamentales y concejos municipales para determinar los sueldos de los servidores públicos del nivel territorial correspondiente.

Presidente de la República para regular sobre la materia en particular y las atribuciones de las asambleas departamentales y concejos municipales para determinar los sueldos de los servidores públicos del nivel territorial correspondiente.

En ese orden de ideas, la Sala destaca que en ausencia de una norma que permitiera crear prestaciones sociales o factores de salario, le estaba vedado al alcalde municipal de Santiago de Cali expedir acuerdos que crearan prestaciones sociales o factores salariales en favor de los servidores públicos.

Es de destacar que de la lectura de la parte con siderativa del Decreto 0216 del 18 de febrero de 1991 no es posible colegir que se trata de un acto administrativo de carácter compilatorio, pues en la parte motiva no hace referencia a las disposiciones que supuestamente está compilando. En todo caso, se reitera que ninguna autoridad de orden territorial tenía habilitación legal para el efecto.

En ese orden de ideas , se concluye que el Decreto 0216 del 18 de febrero de 1991 expedido por el alcalde municipal de Santiago de Cali está viciado de nulidad, pues esa autoridad carecía de competencia para expedir actos administrativos que crearan elementos de salario o prestación social en favor de los servidores públicos de ese municipio.

En gracia de discusión, si se contrastara el referido acto administrativo, con las disposiciones posteriores a la promulgación de la Constitución Política de 1991, se llegaría a la misma conclusión.”

Finalmente, la Alta Corporación señaló que la sentencia de nulidad produce efectos desde la expedición del Decreto 0216 de 1991 –efectos ex tunc-, sin embargo, precisó que se deben respetar las situaciones jurídicas consolidadas y los derechos adquiridos de buena fe que

expedición del Decreto 0216 de 1991 –efectos ex tunc-, sin embargo, precisó que se deben respetar las situaciones jurídicas consolidadas y los derechos adquiridos de buena fe que surgieron mientras el acto administrativo estuvo vigente , en lo referente a los factores salariales y prestaciones sociales.

3. CASO CONCRETO

La Sala confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, en la medida que la fijación del régimen prestacional de los empleados públicos,

2 Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección “B”, sentencia del 8 de agosto de 2019, Magistrado Ponente Cesar Palomino Cortés, radicación No. 76001-23-31-000-2010-01485-01(0046-13)7

tanto en vigencia de la Constitución de 1886 con la reforma introducida por el Acto Legislativo 01 de 1968 , así como también, en la Constitución Política de 1991, compete exclusivamente al Congreso de la Repúbl ica y al Gobierno Nacional, motivo por el cual, el Consejo de Estado confirmó la sentencia del 20 de enero de 2012 proferida por esta Corporación, que declaró la nulidad del Decreto 0216 de 1991, a través del que se crearon las prestaciones extralegales reclamadas en la demanda.

En este punto, debe reiterarse que, si bien las corporaciones públicas territoriales tienen la facultad de establecer los grados o la escala de sueldos de los servidores públicos del nivel territorial, no podía el Alcalde Municipal con base en facultades pro-tempore otorgadas por el Con cejo Municipal , crear prestaciones social es para los empleados del e ntonces Municipio de Cali.

territorial, no podía el Alcalde Municipal con base en facultades pro-tempore otorgadas por el Con cejo Municipal , crear prestaciones social es para los empleados del e ntonces Municipio de Cali.

De otro lado , en la Sentencia del Consejo de Estado se indi có que se deben respetar las situaciones jurídicas consolidadas en lo referente a los factores salariales y prestaciones sociales reconocidos a los empleados públicos del ente territorial con base en el Decreto 0216 de 1991, sin embargo, el caso del actor no es una situación particular consolidada como se alegó en la demanda y el recurso de apelación, de forma que tenga que ordenarse el reconocimiento de las primas extralegales a su favor.

Pues bien, según lo consignado en la contestación de la demanda, el pago de las prestaciones extralegales fue suspendido directamente por la administración municipal a partir del mes de septiembre de 1999, al parecer, por encontrarse en discusión la competencia del Alcalde Municipal para la expedición del acto administrativo de creación.

De esta forma, contrario a la interpretación efectuada por la parte demandante a la sentencia de nulidad con la que alegó d erechos adquiridos frente al Decreto 0216 de 1991, las situaciones jurídicas consolidadas a que h izo referencia la Alta Corporación son aquellas que se causaron durante la vigencia del decreto, esto es, la s de todos los empleados públicos del ente territor ial a quienes efectivamente se les liquidaron las prestaciones extralegales y se tuvieron en cuenta en su momento para efectos prestacionales, posición en la que no se encuentra el actor, pues, se vinculó a l Municipio de Cali el 6 de abril de 2004, es deci r, nunca le fueron reconocidas lo que precisamente

prestacionales, posición en la que no se encuentra el actor, pues, se vinculó a l Municipio de Cali el 6 de abril de 2004, es deci r, nunca le fueron reconocidas lo que precisamente motivó la presentación de la demanda.8

4. COSTAS

Respecto de la condena en costas, el artículo 188 del CPACA establece que “salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispon drá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.”

A la anterior disposición se le adicionó un inciso mediante el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, disponiendo que “en todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.”

Por su parte, el artículo 361 del Código General del Proceso consagra que “las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho” ; y que “las costas serán tasadas y liquidadas con criterios objetivos y verificables en el expediente, de conformidad con lo señalado en los artículos siguientes.”

Ahora bien, la jurisprudencia del Consejo de Estado estableció que el CPACA introdujo un cambio sustan cial en cuanto a la condena de las costas procesales, dejando atrás el criterio subjetivo basado en la comprobación de la temeridad o mala fe de las partes contenido en el otrora Código Contencioso Administrativo, para cambiarlo por un criterio objetivo de valoración, según el cual en toda sentencia debe decidirse sobre las costas

criterio subjetivo basado en la comprobación de la temeridad o mala fe de las partes contenido en el otrora Código Contencioso Administrativo, para cambiarlo por un criterio objetivo de valoración, según el cual en toda sentencia debe decidirse sobre las costas procesales, sea para condenar total o parcialmente, o bien para a bstenerse, según las directrices del Código General del Proceso, es decir, siempre y cuando se hayan causado y en la medida de su comprobación.

De esa forma se pronunció la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia del 7 de abril de 2016 3, agregando que “la cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal”.

3 Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección “A”, sentencia del 7 de abril de 2016, Magistrado Ponente William Hernández Gómez, expediente No. 4492-20139

En este caso, aunque se confirmará la sentencia apelada que negó las pretensiones de la demanda, no se condenará a la parte actora al pago de las costas proce sales de segunda instancia, en primer lugar, por tratarse de un proceso laboral y, de otro lado, porque no se encuentra acreditada su causación en el expediente.

En consecuencia, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA, en Sala Fija Jurisdiccional de Decisión Oral No. 4, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

En consecuencia, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA, en Sala Fija Jurisdiccional de Decisión Oral No. 4, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

III. FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia No. 23 del 16 de febrero de 2023, proferida por el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Cali, por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas de segunda instancia.

TERCERO: Notificada y ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al juzgado de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

Discutido y a probado en Sala Fija Jurisdiccional de Decisión Oral No. 4 efectuada en la fecha.

Los Magistrados,

(Firmado electrónicamente por Samai) (Firmado electrónicamente por Samai)

LUZ ELENA SIERRA VALENCIA PATRICIA FEUILLET PALOMARES

(Firmado electrónicamente por Samai)

OSCAR ALONSO VALERO NISIMBLAT

76001-33-33-008-2022-00037-01 FAZH SENTENCIA