TSDJ BOG SM - 2019-116-(16-05-2019)

FL.3

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL

SALA MIXTA

Bogotá D.C., dieciséis (16) de mayo de dos mil diecinueve (2019).

Magistrado Ponente: MANUEL ALFONSO ZAMUDIO MORA.

Proceso No. 2019-116

Clase: CONFLICTO DE COMPETENCIA

Demandante: HOSPITAL FEDERICO LLERAS ACOSTA

DE IBAGUÉ, TOLIMA E.S.E.

Demandado: SEGUROS GENERALES

SURAMERICANA S.A.

Se resuelve el conflicto de competencia que la Superintendencia Financiera de Colombia suscitó frente a su homóloga de Salud, en el marco del proceso que la E.S.E. Hospital Federico Lleras Acosta de Ibagué, Tolima, promovió contra Seguros Generales Suramericana S.A.

ANTECEDENTES

1. La E.S.E. Hospital Federico Lleras Acosta de Ibagué, Tolima, solicitó a la Superintendente Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación de la Superintendencia Nacional de Salud dirimir el conflicto relativo a la no aceptación y devolución de las facturas que le remitió a Seguros Generales Suramericana S.A., como entidad responsable del pago de servicios de salud derivados de accidentes de tránsito; por consiguiente, pidió que “se ordene el levantamiento de la glosa y/o objeción, [así como] el reconocimiento de la obligación”.

2. La referida autoridad con funciones jurisdiccionales rehusó competencia, tras destacar, en breve, que consideraba oportuno redefinir su postura en lo que atañe a los conflictos de glosas o devoluciones frente a compañías de seguros.Continuación de auto que resuelve conflicto de competencia.

Exp. No. 2019-116

4 Para tal efecto, manifestó que no existe un “manual único de glosas o devoluciones” que le permita resolver este tipo de controversias, sin que pueda echar mano de los existentes, dado que las compañías aseguradoras no son entidades responsables del pago de servicios de salud y, en consecuencia, no les resulta aplicable el Decreto 4747 de 2007 y la Resolución 3047 de 2008, con sus correspondientes anexos técnicos; así las cosas, remitió el expediente a la Superintendencia Financiera de Colombia, tras considerarla competente para tramitar la presente problemática, en razón a que la demandante funge como consumidor financiero y su contraparte se encuentra vigilada por dicha autoridad jurisdiccional.

3. Esta última planteó el conflicto que se estudia, con soporte, en síntesis, en que a pesar de que la problemática involucra a una compañía de seguros, no puede desconocerse que la fuente de la reclamación se sitúa en la prestación de servicios de salud; que si bien el procedimiento para obtener el pago de los valores facturados, así como la resolución de objeciones se encuentra sometido a una regulación especial, no por ello debe desligarse del sistema general de

seguridad social; además, indicó que la misma Superintendencia Nacional de Salud ejerce funciones de inspección, vigilancia y control respecto de las compañías aseguradoras con ocasión de los recursos que manejan por concepto del SOAT, que es un seguro obligatorio de salud; relievó que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público 1 ha sostenido que la actividad desarrollada por el ramo asegurador está controlada por la entidad técnica que vigila el cumplimiento de la obligación de prestar servicios en salud, por cuanto despliegan una labor de aseguramiento de riesgos médicos. CONSIDERACIONES El problema jurídico que corresponde resolver se contrae a determinar si Seguros Generales Suramericana S.A., como compañía autorizada para expedir el SOAT 2 , actúa como “entidad responsable del pago de servicios de salud” y, por tanto, si la controversia que surge frente a las glosas, devoluciones o respuestas de facturas que le son presentadas para recaudo por las entidades prestadoras del mentado servicio es del resorte de la Superintendencia Nacional de Salud o, si por el contrario, por tratarse de una problemática que

1 Concepto emitido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en la providencia citada. 2 Seguro Obligatorio de Daños Corporales Causados a las Personas en Accidentes de Tránsito, ver EOSF, capítulo IV.Continuación de auto que resuelve conflicto de competencia. Exp. No. 2019-116

5 involucra a una compañía de seguros, la competencia radica en la Superintendencia Financiera de Colombia. La Sala Mixta es del criterio que el conocimiento del asunto le corresponde a la primera de tales autoridades jurisdiccionales, como pasa a verse. i) Las facultades jurisdiccionales de la Superintendencia Nacional

Superintendencia Financiera de Colombia. La Sala Mixta es del criterio que el conocimiento del asunto le corresponde a la primera de tales autoridades jurisdiccionales, como pasa a verse. i) Las facultades jurisdiccionales de la Superintendencia Nacional de Salud se encuentran previstas en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, adicionadas por el precepto 126 de la Ley 1438 de 2011. Esta última contempla en su literal f) que dicha autoridad conocerá de los “[c]onflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud”. De igual manera, es verdad averiguada que la susodicha entidad ejerce competencia a prevención con el juez laboral, por cuanto el numeral 4° del artículo 2° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social le asignó a dicho juzgador el conocimiento de  “las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan”. Es así que como el artículo 8° de la Ley 100 de 1993 estableció que el Sistema de Seguridad Social Integral está compuesto por “los regímenes generales establecidos para pensiones,  salud, riesgos profesionales y los servicios sociales complementarios”, la jurisdicción ordinaria, especialidad laboral y de seguridad social, conoce, entre otros asuntos, de las controversias que se susciten en razón del servicio público de salud, como componente del “sistema de seguridad social integral” y, por esa razón, la Corte Constitucional tuvo oportunidad de precisar que  “en el caso de las atribuciones

otros asuntos, de las controversias que se susciten en razón del servicio público de salud, como componente del “sistema de seguridad social integral” y, por esa razón, la Corte Constitucional tuvo oportunidad de precisar que  “en el caso de las atribuciones judiciales asignadas en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 a la Superintendencia Nacional de Salud [adicionadas por el canon 126 de la Ley 1438 de 2011], dicha entidad desplaza, a prevención, a los jueces laborales del circuito, cuya segunda instancia está asignada a la Sala Laboral de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial. En ese orden de ideas, las decisiones judiciales de la Superintendencia Nacional de Salud serán apelables ante las Salas Laborales de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, como superiores jerárquicos de los jueces que fueron desplazados por la referida entidad administrativa de su función de decidir en primera instancia.”3

3 Sentencia C-119 de 2008.Continuación de auto que resuelve conflicto de competencia. Exp. No. 2019-116

6 Si lo anterior es así, esto es, que la referida autoridad jurisdiccional (SNS) desplaza en su competencia al juez laboral, resulta incontestable que la Superintendencia Financiera de Colombia no se encuentra facultada para asumir el conocimiento de la presente controversia, si se considera que el inciso 3° del artículo 57 de la Ley 1480 de 2011 –Estatuto del Consumidorcontempla que “tampoco

podrán ser sometidas a su competencia acciones de carácter laboral”. Lo anterior sería suficiente para dirimir el conflicto de competencia que se resuelve, en el sentido de enviar el expediente a la primera de las autoridades mencionadas; sin embargo, como se vio, la Superintendencia Nacional de Salud manifiesta que las aseguradoras expedidoras del SOAT no son agentes del Sistema General de Seguridad Social en Salud, por lo que es menester dilucidar dicho aspecto. ii) Que las aseguradoras hagan parte o no de dicho sistema, ha sido una cuestión que la misma SNS ha solucionado, al sostener que a la luz del Decreto 1281 de 2002, que identifica cuales son las actividades que ejecutan los agentes del SGSSS (entidades, instituciones y personas que intervienen en la generación, recaudo, presupuestación, giro, administración, custodia o protección y aplicación de los recursos), “se vuelve evidente la participación de las aseguradoras autorizadas para operar el ramo SOAT como entidades responsables del pago dentro del sistema, es decir, entidades responsables del giro de los recursos al encargarse del cubrimiento de la atención en salud derivada de los accidentes de tránsito por disposición del Decreto 663 de 1993, que les impuso la obligación del otorgamiento del seguro, lo que conllevó a su incorporación en el régimen de beneficios del Sistema General de Seguridad Social en Salud mediante el artículo 167 de la ley 100 de 1993”.4 En concordancia con lo anterior, la misma entidad afirmó que “pese a su naturaleza jurídica como entidades del sector financiero, en

aquellos eventos en que se generan atenciones en salud con ocasión de los accidentes de tránsito cubiertos por el SOAT, crean una cartera que compromete el flujo normal de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), lo que las ubica dentro de los actores o agentes intervinientes de carácter permanente en el sistema”, amén de ser “personas jurídicas involucradas en la eficiencia y oportunidad del manejo de los recursos, ya sea como entidades responsables del pago y/o entidades recaudadoras de recursos del sistema”5 .

4 Auto A2017-000422 de 13 de marzo de 2017, expediente J-2016-0677. 5 Auto A2018-000392 de 21 de febrero de 2018, expediente J-2017-0073.Continuación de auto que resuelve conflicto de competencia. Exp. No. 2019-116

7 Ahora bien, la SNS consideró necesario variar su sólida posición, entre otras, porque las aseguradoras no se encuentran dentro de la lista “taxativa” de entidades consideradas por el ejecutivo como responsables del pago de servicios de salud (artículo 3° del Decreto 4747 de 2007)6 y, por lo tanto, no se les puede aplicar el manual único de glosas, devoluciones y respuestas contenido en la Resolución No. 3047 de 2008, modificada por el Acto Administrativo No. 416 de 2009; sin embargo, esta Sala Mixta no encuentra de recibo dicha argumentación, pues varias disposiciones del ordenamiento jurídico ponen en evidencia que las entidades aseguradoras que se encuentran

autorizadas para el manejo del SOAT son en verdad “responsables del pago de servicios de salud”; en efecto, véase, por vía de ejemplo, que el numeral 4° del artículo 195 del E.O.S.F., en concordancia con el canon 3° del Decreto 3990 de 2007, establece que los establecimientos hospitalarios o clínicos y las entidades de seguridad y previsión social de los subsectores oficial y privado que presten la atención médica, quirúrgica, farmacéutica u hospitalaria por daños corporales causados a las personas en accidentes de tránsito, tienen acción para reclamar a las entidades aseguradoras, en tanto que el numeral 6° del mismo precepto regula lo atinente a las objeciones (glosas) derivadas de la reclamación radicada por las instituciones prestadoras del mentado servicio. Así también, el artículo 4° del Decreto 3990 de 2007 prevé el trámite de reclamación a que deben sujetarse las instituciones prestadoras del servicio de salud que consideren tener derecho a las prestaciones amparadas; el precepto 6° del mismo cuerpo normativo regula lo atinente a la objeción de “las reclamaciones en las cuales no se encuentre debidamente demostrada la ocurrencia del hecho o la cuantía de la indemnización o ésta ya se hubiere reconocido…” ; por su parte, el artículo 6°, ídem, establece que “[l]as compañías de seguros y la Subcuenta ECAT del Fosyga deberán cancelar el valor de los gastos

facturados que no hubieren sido objetados dentro del término previsto en el artículo 1080 del Código de Comercio. Dentro del mismo plazo, deberán poner en conocimiento de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud las objeciones a los gastos facturados…” A su vez, el artículo 2.6.1.4.2.2 del Decreto 780 de 2016 establece que el prestador de servicios de salud que haya atendido a una víctima de accidente de tránsito ostenta legitimación para solicitar

6 Se consideran como tales las direcciones departamentales, distritales y municipales de salud, las entidades promotoras de salud de los regímenes contributivo y subsidiado, las entidades adaptadas y las administradoras de riesgos profesionales.Continuación de auto que resuelve conflicto de competencia. Exp. No. 2019-116

8 su reconocimiento y pago a la compañía de seguros que expida el SOAT; el artículo siguiente regula lo atinente a la cobertura, es decir, el valor máximo que las entidades aseguradoras se encuentran autorizadas a reconocer por la ocurrencia del siniestro y, en general, dicha normatividad prevé el término para presentar las reclamaciones (artículo 2.6.1.4.2.5), así como los documentos exigidos para la solicitud de pago de los servicios prestados (artículo 2.6.1.4.2.20). Por lo demás, el Decreto 56 de 2015 7 regula, entre otras, la reclamación ante las compañías aseguradoras por la prestación de servicios de salud (art. 11), los documentos necesarios para las

solicitudes de pago e indemnizaciones (arts. 26 al 29), así como los reclamos de un prestador de servicios de salud ante una compañía aseguradora (art. 42 transitorio), es decir, este último decreto, que es posterior al que define expresamente quiénes son entidades responsables del pago, confirma la posición en la que se encuentran las aseguradoras y las ubica como una de aquellas; en concordancia con esta regulación, el artículo 6° de la Resolución 1645 de 2016 prevé que la prestación de servicios de salud se acreditará ante las compañías aseguradoras autorizadas para operar el SOAT, entre otros, con “la factura de venta o documento equivalente del reclamante y certificación de pago de quien prestó el servicio, cuando el mismo ha sido prestado a través de un tercero”.

En consecuencia, pese a que las aseguradoras autorizadas para el manejo del SOAT no están catalogadas o definidas expresamente como “entidades responsables del pago”, no hay duda de que en efecto lo son y, por tanto, hacen parte del SGSSS, pues, a riesgo de fatigar, son responsables del pago de los servicios de salud a cargo de las entidades prestadoras en el marco de accidentes de tránsito. De ahí que no se pueda omitir el rol que dichas compañías desempeñan en materia de Seguridad Social en Salud, como responsables del pago y/o recaudadoras de recursos de dicho sistema. iii) No sobra recordar que por tratarse de una controversia entre dos entidades del sistema general de seguridad social integral y de obligaciones surgidas por la prestación de servicios médicos en el

7 Por el cual se establecen las reglas para el funcionamiento de la Subcuenta del Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito (ECAT) y las condiciones de cobertura, reconocimiento y pago

7 Por el cual se establecen las reglas para el funcionamiento de la Subcuenta del Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito (ECAT) y las condiciones de cobertura, reconocimiento y pago de los servicios de salud, indemnizaciones y gastos derivados de accidentes de tránsito, eventos catastróficos de origen natural, eventos terroristas o los demás eventos aprobados por el Ministerio de Salud y Protección Social en su calidad de Consejo de la Administración del Fosyga, por parte de la Subcuenta ECAT del Fosyga y de las entidades aseguradoras autorizadas para operar el SOATContinuación de auto que resuelve conflicto de competencia. Exp. No. 2019-116

9 marco de las relaciones que regula la Ley 100 de 1993 8 , el conocimiento de la presente controversia le compete a la jurisdicción ordinaria, especialidad laboral y de seguridad social. Es que, no se olvide que “el deber contractual o extracontractual de los responsables del pago (EPS, aseguradoras, SOAT o FOSYGA), consistente en reconocer a los prestadores de servicios, la atención que estos dispensen a los beneficiarios en general de las distintas coberturas del SGSSS, tiene origen en los precisos y rigurosos lineamientos del sistema y las relaciones que el mismo comprende”, a tal punto “que existen cuerpos normativos del sector dedicados exclusivamente a dicha materia, con lo que cabe incluso sostener que existe tod[a] una disciplina dedicada a las ‘Relaciones entre Entidades Prestadoras y Pagadoras de Servicios de

Salud’, como bien lo denomina el Ministerio del ramo” , subsistema “cuya nutrida regulación, notablemente distante [y complementaria] del estatuto mercantil, configura justamente la materia de que se ocupa la disciplina jurídica de la seguridad social” (CSJ, APL2642-2017, 23 de marzo de 2017, Exp. 110010230000201600178-00, Salvamento de voto SCC). Con base en las anteriores razones, la Sala dispondrá que el proceso se remita a la Superintendencia Nacional de Salud, para que continúe con el conocimiento del asunto. DECISIÓN Por lo expuesto, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, en Sala Mixta de Decisión, RESUELVE Primero. DECLARAR que es la Superintendencia Nacional de Salud quien debe conocer del proceso de la referencia. Segundo. En consecuencia, por Secretaría remítanse las diligencias a dicha autoridad administrativa con funciones jurisdiccionales. Tercero. Mediante telegrama comuníquese lo aquí resuelto a la Superintendencia Financiera de Colombia.

8 Véase artículos 167, 244.Continuación de auto que resuelve conflicto de competencia. Exp. No. 2019-116

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NOTIFÍQUESE

MANUEL ALFONSO ZAMUDIO MORA

Magistrado Sala Civil

GUERTHY ACEVEDO ROMERO

Magistrada Sala Penal

DIEGO FERNANDO GUERRERO OSEJO

Magistrado Sala Laboral