TSDJ BOG SM - 2019-176-(12-08-2019)

FL.3

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL

SALA MIXTA

Bogotá D.C., doce (12) de agosto de dos mil diecinueve (2019).

Magistrado Ponente: MANUEL ALFONSO ZAMUDIO MORA.

Proceso No. 2019-176

Clase: CONFLICTO DE COMPETENCIA

Demandante: ADMINISTRADORA CLÍNICA LA

COLINA S.A.S.

Demandada: COMPAÑÍA MUNDIAL DE SEGUROS

S.A. Se resuelve el conflicto de competencia que la Superintendencia Financiera de Colombia suscitó frente a su homóloga de Salud, en el marco del proceso que la Administradora Clínica La Colina S.A.S. promovió contra Compañía Mundial de Seguros S.A.

ANTECEDENTES

1. La Administradora Clínica La Colina S.A.S. solicitó a la Superintendente Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación de la Superintendencia Nacional de Salud dirimir el conflicto relativo a la no aceptación y devolución de las facturas que le remitió a la Compañía Mundial de Seguros S.A., como responsable del pago de servicios de salud derivados de accidentes de tránsito; por consiguiente, pidió que “ declare infundadas las glosas” y, en consecuencia, “ordene el pago de las 50 facturas…, por la prestación de servicios de salud…, por la suma de … $27.094.443”, más los intereses respectivos.

2. La referida autoridad con funciones jurisdiccionales rehusó competencia, tras destacar, en breve, que consideraba oportuno redefinir su postura en lo que atañe a los conflictos derivados de

intereses respectivos.

2. La referida autoridad con funciones jurisdiccionales rehusó competencia, tras destacar, en breve, que consideraba oportuno redefinir su postura en lo que atañe a los conflictos derivados de glosas o devoluciones de cobros presentados ante compañías deContinuación de auto que resuelve conflicto de competencia.

Exp. No. 2019-176

4 seguros por la prestación de servicios de salud en el marco de accidentes de tránsito. Para tal efecto, manifestó que no existe un “manual único de glosas o devoluciones” que le permita resolver este tipo de controversias, sin que pueda echar mano de los existentes, dado que las compañías aseguradoras no son entidades responsables del pago de servicios de salud y, en consecuencia, no les resulta aplicable el Decreto 4747 de 2007 y la Resolución 3047 de 2008, con sus correspondientes anexos técnicos; así las cosas, remitió el expediente a la Superintendencia Financiera de Colombia, tras considerarla competente para tramitar la presente problemática, en razón a que, según adujo, la demandante funge como consumidor financiero y su contraparte se encuentra vigilada por dicha autoridad jurisdiccional.

3. Esta última planteó el conflicto que se estudia, con soporte, en síntesis, en que a pesar de que la problemática involucra a una compañía de seguros, no puede desconocerse que la fuente de la reclamación se sitúa en la prestación de servicios de salud; que si bien el procedimiento para obtener el pago de los valores facturados, así

como la resolución de objeciones se encuentra sometido a una regulación especial, no por ello debe desligarse del sistema general de seguridad social; además, indicó que la misma Superintendencia Nacional de Salud ejerce funciones de inspección, vigilancia y control sobre las compañías aseguradoras con ocasión de los recursos que manejan por concepto del SOAT, que es un seguro obligatorio de salud; relievó que tanto la Sección Primera del Consejo de Estado 1 como el Ministerio de Hacienda y Crédito Público 2 han sostenido que la actividad desarrollada por el ramo asegurador está controlada por la entidad técnica que vigila el cumplimiento de la obligación de prestar servicios en salud, por cuanto despliegan una labor de aseguramiento de riesgos médicos. Añadió que una lectura del parágrafo 6° del artículo 24 del C.G.P, en concordancia con el precepto 8° de la Ley 270 de 1996 permite concluir que la atribución de funciones jurisdiccionales a las autoridades administrativas se realiza en función de la naturaleza del asunto, esto es, en consideración al carácter técnico y especializado de las superintendencias, debido a la íntima relación que existe entre el sector sobre el cual realizan sus funciones de inspección, vigilancia y control y las funciones jurisdiccionales que les son asignadas, por lo

1 En sentencia del 20 de mayo de 2004, exp: 11001-03-27-000-2002-00039-01. 2 Concepto emitido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en la providencia citada.Continuación de auto que resuelve conflicto de competencia.

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5 que si el legislador determinó que le corresponde a la Superintendencia Nacional de Salud dirimir “los conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entres entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud” (lit f, art. 126, Ley 1438/11), no cabe duda que le corresponde a dicha autoridad “dirimir las divergencias que nazcan en el sistema general de seguridad social con ocasión a glosas al momento del pago”. CONSIDERACIONES El problema jurídico que corresponde resolver se contrae a determinar si la Compañía Mundial de Seguros S.A., como compañía autorizada para la expedición del SOAT 3 , actúa como “entidad responsable del pago de servicios de salud” y, por tanto, si la controversia que surge frente a las glosas, devoluciones o respuestas de las facturas que le son presentadas para recaudo por las entidades prestadoras del mentado servicio es del resorte de la Superintendencia Nacional de Salud o, si por el contrario, por tratarse de una problemática que involucra a una compañía de seguros, la competencia radica en la Superintendencia Financiera de Colombia. La Sala Mixta es del criterio que el conocimiento del asunto le corresponde a la primera de tales autoridades jurisdiccionales, como pasa a verse. i) Las facultades jurisdiccionales de la Superintendencia Nacional de Salud se encuentran previstas en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, adicionadas por el precepto 126 de la Ley 1438 de 2011, cuyo

literal f), modificado por el canon 6° de la Ley 1949 de 2019, prevé que dicha autoridad conocerá de los “[c]onflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud”. El argumento medular que enarboló la superintendencia del ramo para rehusar el conocimiento del asunto, radicó en que las aseguradoras expedidoras del SOAT no son agentes del Sistema General de Seguridad Social en Salud; sin embargo, como pasa a verse, es innegable que el ordenamiento jurídico contempla una amplia gama de disposiciones que permiten predicar su participación en dicho sistema.

3 Seguro Obligatorio de Daños Corporales Causados a las Personas en Accidentes de Tránsito, ver EOSF, capítulo IV.Continuación de auto que resuelve conflicto de competencia. Exp. No. 2019-176

6 Con soporte en el Decreto 1281 de 2002, que identifica cuales son las actividades que ejecutan los agentes del SGSSS (entidades, instituciones y personas que intervienen en la generación, recaudo, presupuestación, giro, administración, custodia o protección y aplicación de los recursos), la misma SNS de tiempo atrás había sostenido que “se vuelve evidente la participación de las aseguradoras autorizadas para operar el ramo SOAT como entidades responsables del pago dentro del sistema, es decir, entidades responsables del giro de los recursos al encargarse del cubrimiento de la atención en salud derivada de

los accidentes de tránsito por disposición del Decreto 663 de 1993, que les impuso la obligación del otorgamiento del seguro, lo que conllevó a su incorporación en el régimen de beneficios del Sistema General de Seguridad Social en Salud mediante el artículo 167 de la ley 100 de 1993”.4 Y es que, como alguna vez lo afirmó la misma entidad, “pese a su naturaleza jurídica como entidades del sector financiero, en aquellos eventos en que se generan atenciones en salud con ocasión de los accidentes de tránsito cubiertos por el SOAT, crean una cartera que compromete el flujo normal de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), lo que las ubica dentro de los actores o agentes intervinientes de carácter permanente en el sistema” , amén de ser “personas jurídicas involucradas en la eficiencia y oportunidad del manejo de los recursos, ya sea como entidades responsables del pago y/o entidades recaudadoras de recursos del sistema”5 . Disertación de la que no puede declinar la mencionada superintendencia, so capa de que las aseguradoras no se encuentran dentro de la lista “taxativa” de entidades consideradas por el ejecutivo como responsables del pago de servicios de salud (artículo 3° del Decreto 4747 de 2007) 6 y, por lo tanto, no se les puede aplicar el manual único de glosas, devoluciones y respuestas contenido en la Resolución No. 3047 de 2008, modificada por el Acto Administrativo No. 416 de 2009, porque varias disposiciones del ordenamiento jurídico ponen en evidencia que las entidades aseguradoras que se encuentran autorizadas para el manejo del SOAT son en verdad “responsables del pago de servicios de salud”; en efecto, véase, por vía

No. 416 de 2009, porque varias disposiciones del ordenamiento jurídico ponen en evidencia que las entidades aseguradoras que se encuentran autorizadas para el manejo del SOAT son en verdad “responsables del pago de servicios de salud”; en efecto, véase, por vía de ejemplo, que el numeral 4° del artículo 195 del E.O.S.F., en concordancia con el canon 3° del Decreto 3990 de 2007, establece que los establecimientos hospitalarios o clínicos y las

4 Auto A2017-000422 de 13 de marzo de 2017, expediente J-2016-0677. 5 Auto A2018-000392 de 21 de febrero de 2018, expediente J-2017-0073. 6 Se consideran como tales las direcciones departamentales, distritales y municipales de salud, las entidades promotoras de salud de los regímenes contributivo y subsidiado, las entidades adaptadas y las administradoras de riesgos profesionales.Continuación de auto que resuelve conflicto de competencia. Exp. No. 2019-176

7 entidades de seguridad y previsión social de los subsectores oficial y privado que presten la atención médica, quirúrgica, farmacéutica u hospitalaria por daños corporales causados a las personas en accidentes de tránsito, tienen acción para reclamar a las entidades aseguradoras, en tanto que el numeral 6° del mismo precepto regula lo atinente a las objeciones (glosas) derivadas de la reclamación radicada por las instituciones prestadoras del mentado servicio.

Así también, el artículo 4° del Decreto 3990 de 2007 prevé el trámite de reclamación a que deben sujetarse las instituciones prestadoras del servicio de salud que consideren tener derecho a las prestaciones amparadas; el precepto 5° del mismo cuerpo normativo regula lo atinente a la objeción de “las reclamaciones en las cuales no se encuentre debidamente demostrada la ocurrencia del hecho o la cuantía de la indemnización o esta ya se hubiere reconocido…” , proceder que resulta obligatorio para las compañías aseguradoras, “ por tratarse de uno de los planes de Beneficios del Sistema General de Seguridad Social en Salud”; por su parte, el artículo 6°, ídem, establece que “[l]as compañías de seguros y la Subcuenta ECAT del Fosyga deberán cancelar el valor de los gastos facturados que no hubieren sido objetados dentro del término previsto en el artículo 1080 del Código de Comercio. Dentro del mismo plazo, deberán poner en conocimiento de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud las objeciones a los gastos facturados…” A su vez, el artículo 2.6.1.4.2.2 del Decreto 780 de 2016 establece que el prestador de servicios de salud que haya atendido a una víctima de accidente de tránsito ostenta legitimación para solicitar su reconocimiento y pago a la compañía de seguros que expida el SOAT; el artículo siguiente regula lo atinente a la cobertura, es decir, el valor máximo que las entidades aseguradoras se encuentran

autorizadas a reconocer por la ocurrencia del siniestro y, en general, dicha normatividad prevé el término para presen tar las reclamaciones (artículo 2.6.1.4.2.5), así como los documentos exigidos para la solicitud de pago de los servicios prestados (artículo 2.6.1.4.2.20). Por lo demás, el Decreto 56 de 2015 7 regula, entre otras, la reclamación ante las compañías aseguradoras por la prestación de servicios de salud (art. 11), los documentos necesarios para las

7 Por el cual se establecen las reglas para el funcionamiento de la Subcuenta del Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito (ECAT) y las condiciones de cobertura, reconocimiento y pago de los servicios de salud, indemnizaciones y gastos derivados de accidentes de tránsito, eventos catastróficos de origen natural, eventos terroristas o los demás eventos aprobados por el Ministerio de Salud y Protección Social en su calidad de Consejo de la Administración del Fosyga , por parte de la Subcuenta ECAT del Fosyga y de las entidades aseguradoras autorizadas para operar el SOAT.Continuación de auto que resuelve conflicto de competencia. Exp. No. 2019-176

8 solicitudes de pago e indemnizaciones (arts. 26 al 29), así como los reclamos de un prestador de servicios de salud ante una compañía aseguradora (art. 42 transitorio), es decir, este último decreto, que es posterior al que define expresamente quiénes son entidades responsables del pago, confirma la posición en la que se encuentran

las aseguradoras y las ubica como una de aquellas; en concordancia con esta regulación, el artículo 6° de la Resolución 1645 de 2016 prevé que la prestación de servicios de salud se acreditará ante las compañías aseguradoras autorizadas para operar el SOAT, entre otros, con “la factura de venta o documento equivalente del reclamante y certificación de pago de quien prestó el servicio, cuando el mismo ha sido prestado a través de un tercero”.

En consecuencia, pese a que las aseguradoras autorizadas para el manejo del SOAT no están catalogadas o definidas en forma expresa como “entidades responsables del pago”, tal como lo pregona la SNS, no hay duda de que en efecto lo son y, por tanto, hacen parte del SGSSS, pues, a riesgo de fatigar, son responsables del pago de los servicios de salud a cargo de las entidades prestadoras en el marco de accidentes de tránsito. De ahí que no se pueda omitir el rol que dichas compañías desempeñan en materia de Seguridad Social en Salud, como responsables del pago y/o recaudadoras de recursos de dicho sistema. ii) Cumple resaltar que la Superintendencia Nacional de Salud ejerce competencia a prevención con el juez laboral, por cuanto el numeral 4° del artículo 2° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social le asignó a dicho juzgador el conocimiento de  “las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza

de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan”. Ahora bien, el artículo 8° de la Ley 100 de 1993 establece que el Sistema de Seguridad Social Integral está compuesto por “los regímenes generales establecidos para pensiones,  salud, riesgos profesionales y los servicios sociales complementarios”; por tanto, la jurisdicción ordinaria, especialidad laboral y de seguridad social, conoce, entre otros asuntos, de las controversias que se susciten en razón del servicio público de salud, como componente del “sistema de seguridad social integral” y, por esa razón, la Corte Constitucional tuvo oportunidad de precisar que  “en el caso de las atribuciones judiciales asignadas en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 a laContinuación de auto que resuelve conflicto de competencia. Exp. No. 2019-176

9 Superintendencia Nacional de Salud [adicionadas por el canon 126 de la Ley 1438 de 2011], dicha entidad desplaza, a prevención, a los jueces laborales del circuito, cuya segunda instancia está asignada a la Sala Laboral de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial. En ese orden de ideas, las decisiones judiciales de la Superintendencia Nacional de Salud serán apelables ante las Salas Laborales de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, como superiores jerárquicos de los jueces que fueron desplazados por la referida entidad administrativa de su función de decidir en primera instancia.”8 Si lo anterior es así, esto es, que la referida autoridad jurisdiccional (SNS) desplaza en su competencia al juez laboral, resulta

incontestable que la Superintendencia Financiera de Colombia no se encuentra facultada para asumir el conocimiento de la presente controversia, pues si como ya se precisó, las compañías expedidoras del SOAT son agentes del Sistema General de Seguridad Social en Salud, al ser las responsables, entre otras, del pago de las indemnizaciones a que haya lugar en el marco de accidentes de tránsito, dicha problemática, a saber: las “referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan” ( num. 4°, art 2°, CPTSS), es de competencia del juzgador laboral, a quien la susodicha entidad con facultades jurisdiccionales desplaza a prevención; así que no hay duda que desde el punto de vista de la naturaleza del asunto, es una controversia declarativa que le corresponde resolver, de conformidad con lo previsto en el parágrafo 6° del artículo 24 del C.G.P. En conclusión, por tratarse de una controversia entre dos entidades del sistema general de seguridad social integral y de obligaciones surgidas por la prestación de servicios médicos en el marco de las relaciones que regula la Ley 100 de 1993 9 , el conocimiento de la presente controversia le compete a la jurisdicción ordinaria, especialidad laboral y de seguridad social, quien fuera desplazada en el presente asunto por la Superintendencia Nacional de Salud en uso de sus facultades jurisdiccionales.

No se olvide que “el deber contractual o extracontractual de los responsables del pago (EPS, aseguradoras, SOAT o FOSYGA), consistente en reconocer a los prestadores de servicios, la atención que

Salud en uso de sus facultades jurisdiccionales.

No se olvide que “el deber contractual o extracontractual de los responsables del pago (EPS, aseguradoras, SOAT o FOSYGA), consistente en reconocer a los prestadores de servicios, la atención que

8 Sentencia C-119 de 2008. 9 Véase artículos 167, 244.Continuación de auto que resuelve conflicto de competencia. Exp. No. 2019-176

10 estos dispensen a los beneficiarios en general de las distintas coberturas del SGSSS, tiene origen en los precisos y rigurosos lineamientos del sistema y las relaciones que el mismo comprende”, a tal punto “que existen cuerpos normativos del sector dedicados exclusivamente a dicha materia, con lo que cabe incluso sostener que existe tod[a] una disciplina dedicada a las ‘Relaciones entre Entidades Prestadoras y Pagadoras de Servicios de Salud’, como bien lo denomina el Ministerio del ramo” , subsistema “cuya nutrida regulación, notablemente distante [y complementaria] del estatuto mercantil, configura justamente la materia de que se ocupa la disciplina jurídica de la seguridad social” (CSJ, APL2642-2017, 23 de marzo de 2017, exp. 110010230000201600178-00, SCC). Con base en las anteriores razones, la Sala dispondrá que el proceso se remita a la Superintendencia Nacional de Salud, para que continúe con el conocimiento del asunto. DECISIÓN Por lo expuesto, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, en Sala Mixta de Decisión,

RESUELVE Primero. DECLARAR que es la Superintendencia Nacional de Salud quien debe conocer del proceso de la referencia. Segundo. En consecuencia, por Secretaría remítanse las diligencias a dicha autoridad administrativa con funciones jurisdiccionales. Tercero. Mediante telegrama comuníquese lo aquí resuelto a la Superintendencia Financiera de Colombia.

NOTIFÍQUESE

MANUEL ALFONSO ZAMUDIO MORA

Magistrado Sala Civil

WILLIAM SALAMANCA DAZA

Magistrado Sala Penal

HUGO ALEXANDER RÍOS GARAY

Magistrado Sala Laboral