TSDJ BOG SP - 11001-3107-001-2021-00120-02-(07-10-2021)

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE BOGOTÁ

SALA PENAL

Magistrado Ponente

LEONEL ROGELES MORENO

Bogotá, D.C., siete (7) de octubre de dos mil veintiuno (2021).

Radicado: 11001-3107-001-2021-00120-02

Referencia: Acción Tutela Segunda Instancia

Accionante: Johanna Andrea Acevedo Acevedo

Accionado: Ministerio del Trabajo

Derecho: Trabajo Decisión: Confirma Acta No. 133 del 7 de octubre de 2021

ASUNTO

El tribunal resuelve la impugnación interpuesta por Johanna Andrea Acevedo Acevedo contra el fallo proferido el 3 de septiembre de 2021, por medio del cual el Juzgado 1º Penal del Circuito Especializado de Bogotá no accedió al amparo invocado.

DEMANDA

La accionante manifestó que el Ministerio del Trabajo tiene las siguientes obligaciones:

1. Gestionar el empleo para los participantes de las Empresas Asociativas de Trabajo -en adelante E.A.T.- (artículo 23 de la Ley 10 de 1991)Radicación: 11001-3107-001-2021-00120-02

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2. Coordinar, apoyar y promover el desarrollo de los asociados a las

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2. Coordinar, apoyar y promover el desarrollo de los asociados a las EAT (artículos 19 del Decreto 1 100 de 1992 y 2.2.8.2.19 del Decreto 1072 de 2015).

3. Crear un sistema de información sobre los servicios que prestan las EAT (artículos 21 del Decreto 1100 de 1992 y 2.2.8.2.21 del Decreto 1072 de 2015).

4. Fomentar políticas y estrategias para la generación de empleo estable, y es el responsable de liderar lo concerniente a la política pública de inspección, vigilancia y control del empleo (Decreto 4108 de 2011).

Agregó que la “Corporación Nacional de EAT ” como entidad “agrupadora de segundo nivel”, desde el año 2017 ha “sensibilizado” al Sena como entidad responsable del cumplimiento de la Ley 10 de 1991 y el Decreto 1100 de 1992.

Expuso que a través de diferentes acciones judiciales y extrajudiciales esa corporación logró que el Sena : i) creara la materia “formalización de EAT”; ii) expidiera el plan operativo del 7 de marzo de 2021 de EAT 1; iii) capacitara, certificara y evaluara una población superior a 7000 personas a nivel nacional, y iv) aprobara 3 procesos de emprendimiento que agrupan a más de 3000 personas, quienes hoy podrían ingresar al sistema laboral colombiano a través de las EAT.

Sostuvo que esa entidad desde el año 2017, también ha “sensibilizado”

más de 3000 personas, quienes hoy podrían ingresar al sistema laboral colombiano a través de las EAT.

Sostuvo que esa entidad desde el año 2017, también ha “sensibilizado” al Ministerio de l Trabajo como responsable del cumplimiento de la aludida normatividad, sin embargo esta cartera ministerial ha incumplido con lo de su cargo, toda vez que:

1. Solo en el año 2019 , se hizo una reunión a la que acudió el presidente de la Corporación Nacional de EAT y el viceministro de empleo y capacitación laboral, pero no se logró ningún acuerdo.

1 Mediante una acción de cumplimiento.Radicación: 11001-3107-001-2021-00120-02

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2. Después de otro encuentro , al que asistió el viceministro de relaciones laborales e inspección, se instaló la Mesa Nacional Permanente de las EAT, con el objetivo de cumplir con la Ley 10 de 1991 y el Decreto 1100 de 1992.

3. El 16 de diciembre de 2019 en las oficinas del Sena , con presencia de delegados de los Ministerios del Trabajo y de Comercio, Industria y Turismo, de la Dirección Nacional de Planeación, de las cajas de compensación familiar, de fundaciones promotoras de emprendimiento a nivel nacional , entre otros , se instaló la mesa nacional de EAT, y se dispuso que la segunda reunión se realizaría el 21 de enero de 2020, pero por temas de vacaciones se postergó a febrero, luego debido al cambio de ministro, a marzo, y con ocasión de la pandemia, aún no se ha realizado.

21 de enero de 2020, pero por temas de vacaciones se postergó a febrero, luego debido al cambio de ministro, a marzo, y con ocasión de la pandemia, aún no se ha realizado.

4. En respuesta a la petición formulada por la aludida corporación, referente al seguimiento a la mesa nacional permanente de EAT, el Ministerio del Trabajo informó que había cumplido con la ley, lo cual no era cierto.

5. En consecuencia, la corporación EAT radicó solicitud de aclaración, pero el aludido ministerio remitió por competencia sus peticiones al

SENA.

6. Sin embargo, el 3 de junio el SENA manifestó que “cumplir con esta obligatoriedad que es del MINISTERIO DE TRABAJO, desbordaba sus alcances institucionales”, por lo que le solicitaron al Ministerio del Trabajo una reunión de carácter urgente, pero esa petición no fue atendida.

7. Con ocasión de la interposición de una acción de tutela, el 9 de junio de 2021 se realizó la reunión, a la que no asistió el ministro de trabajo, sino la directora de generación y protección del empleo y subsidio familiar, quien se limitó a indicar que informaría al ministroRadicación: 11001-3107-001-2021-00120-02

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de los temas tratados, pero no se levantó un acta, ni se llegó a un acuerdo.

Solicitó que como consecuencia del amparo de su derec ho fundamental al trabajo, se ordene al Ministerio del Trabajo:

1. Garantizar y proteger su derecho fundamental al trabajo mediante

acuerdo.

Solicitó que como consecuencia del amparo de su derec ho fundamental al trabajo, se ordene al Ministerio del Trabajo:

1. Garantizar y proteger su derecho fundamental al trabajo mediante las EAT.

2. Dar cumplimiento a lo establecido en el documento del año 2019.

3. Que cumpla con su función de coordinar y gestionar la mesa nacional permanente de EAT.

4. Crear un protocolo y procedimiento para la protección del derecho al trabajo de la población interesada en emprender y formalizarse laboralmente mediante EAT.

ACTUACIÓN

El Juzgado 1º Penal del Circuito Especializado de Bogotá, el 13 de julio de 2021 avocó la acción y corrió traslado de la demanda a la accionada. El 26 de julio profirió el fallo, a través del cual no accedió al amparo invocado.

Mediante auto del pasado 19 de agosto , este despacho declaró la nulidad de la sentencia de primer nivel, para que se integrara debidamente el contradictorio con el Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA-, la Corporación Nacional de Empresas Asociativas de Trabajo -EATy la Comisión Intersectorial para la Economía Solidaria.

La asesora de la oficina jurídica del Ministerio de Trabajo señaló que de conformidad con el artículo 21 de la Ley 10 de 1991 el Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA, t iene la función de promover la organización de Empresas Asociativas de Trabajo -EAT, y de brindarles el apoyo administrativoRadicación: 11001-3107-001-2021-00120-02

Accionante: Johanna Andrea Acevedo Acevedo

Empresas Asociativas de Trabajo -EAT, y de brindarles el apoyo administrativoRadicación: 11001-3107-001-2021-00120-02

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y técnico que requieran , a través de los procesos de capacitación y la transferencia de tecnología.

Informó que esa entidad estructuró el Plan Operativo de Apoyo a las EAT, al cual se le ha hecho seguimiento.

Expuso que los compromisos establecidos en la Ley 10 de 1991, fueron atendidos en el período 1994 a 1998 a través de la implementación de la Política Nacional para la Microempresa. Así mismo, las obligaciones propias de la cartera laboral, incorporadas en el Decreto Ley 4108 de 2011, han sido atendidas de forma regular por las Direcciones Territoriales del Ministerio del Trabajo, y las obligaciones asignadas al SENA hacen parte del Plan Operativo de Apoyo a las EAT, las cuales se encuentran en ejecución.

Sostuvo que la política pública de inspección, vigilancia y control del trabajo “-Comprometidos con el Trabajo Decente 2019 – 2030”, no integra líneas de acción que de forma específica hagan referencia a las Empresas Asociativas de Trabajo, por lo tanto, no es posible estar incumpliendo las mismas.

Adujo que las obligaciones propias de la cartera laboral en materia de inspección, vigilancia y control, incorporadas en el Decreto Ley 4108 de 2011 y las disposiciones contenidas en tratados internacionales aplicables a las Empresas Asociativas de Trabaj o - EAT, son atendidas de forma regular u ordinaria por las Direcciones Territoriales y Oficinas Especiales del Ministerio

y las disposiciones contenidas en tratados internacionales aplicables a las Empresas Asociativas de Trabaj o - EAT, son atendidas de forma regular u ordinaria por las Direcciones Territoriales y Oficinas Especiales del Ministerio del Trabajo, las cuales, operan en todos los departamentos del país.

Aclaró que, la “Mesa Nacional de Empresas Asociativa de Trabajo”, es una iniciativa de origen privado, no un espacio creado u ordenado por la ley o reglamento alguno , ya que ninguna disposición normativa ordena la creación de esa mesa.

Precisó que en el año 2019 las entidades del Gobierno Nacional, en la primera sesión de dicha mesa, participaron en calidad de invitad as a unRadicación: 11001-3107-001-2021-00120-02

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espacio informal convocado por particulares, no en la condición de gestores o promotores de dicha iniciativa.

Agregó que en cumplimiento del artículo 164 de la Ley 1955 de 2019 se creó la Comisión Intersectorial para la Economía Solidaria , entidad encargada de coordinar y orientar la formulación y ejecución de políticas, planes, programas y acciones necesarias para la implementación transversal e integral de la política pública de la economía solidaria a nivel nacional; así como, su articulación con otras políticas de desarrollo económico y empresarial con especial énfasis en la economía solidaria rural y campesina, el fomento de la equidad de género, el emprendimiento y asociatividad de la juventud y los trabajadores, entre otros grupos de especial protección.

Señaló que, de acuerdo con el Decreto 1340 de 2020, esa instancia es

el fomento de la equidad de género, el emprendimiento y asociatividad de la juventud y los trabajadores, entre otros grupos de especial protección.

Señaló que, de acuerdo con el Decreto 1340 de 2020, esa instancia es la encargada de discutir sobre el d esarrollo de las políticas, planes, programas y acciones necesarias para el crecimiento y consolidación del sector solidario en el país , que incluye de forma expresa a las Empresas Asociativas de Trabajo.

De otro lado, en cuanto a la formalidad empresarial, afirmó que es competencia del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo -Documento CONPES 3956 de 2019-.

Finalmente, indicó que no ha vulnerado los derechos fundamentales de la demandante, y que la a cción de tutela tiene su origen en actos administrativos de contenido general, impersonal y abstracto , por lo que de conformidad con la jurisprudencia de l a Corte Constitucional 2 esta debe declararse improcedente, máxime que no se acreditó la existencia de un perjuicio irremediable.

El representante de la Superintendencia de la Economía Solidaria señaló que se han venido realizando mesas de trabajo , en atención a la “POLÍTICA PÚBLICA DE INSPECCIÓN, VIGILANCIA Y CONTROL DEL EMPLEO COMPROMETIDOS CON EL TRABAJO DECENTE 2019 – 2030”, reuniones en las

2 Sentencias T-1073/07, C-132/18, SU-037/09 y SU 077/2018.Radicación: 11001-3107-001-2021-00120-02

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que no se ha invitado ni ha participado la Superintendencia de la Economía Solidaria, ya que no tiene injerencia en el asunto, toda vez que por mandato constitucional, corresponde al Presidente de la República ejercer por conducto de la Superintendencia de la Economía Solidaria las funciones de inspección, vigilancia y control sobre las entidades que conforman el sector de la economía solidaria, que no se encuentran sometidas a la supervisión especializada del Estado, tal como lo dispone el artículo 981 de la Ley 795 de 2003.

Precisó que las Empresas Asociativas de Trabajo (EAT) no son vigiladas por la Superintendencia de la Economía Solidaria 3, pues esa función le corresponde al Ministerio del Trabajo, representado en la Subdirección de Trabajo Asociativo e Informal, a través de las Direcciones Regionales de Trabajo y Seguridad Social.

En cuanto a la Comisión Intersectorial del Sector de la Economía Solidaria, expuso que, según el artículo 3 del Decreto 1340 de 2020 , hacen parte de esta: el Vicepresidente de la República (quien la preside), el Ministro del Trabajo o su delegado, el ministro de Hacienda y Crédito Público o su delegado, el ministro de Agricultura y Desarrollo Rural o su delegado, el ministro de Salud y Protección Social o su delegado, el ministro de Comercio, Industria y Turismo o su delegado, el director del Departamento Nacional de Planeación o su delegado, el superintendente de la Economía Solidaria o su Delegado y el director de la Unidad Administrativa Especial de

Industria y Turismo o su delegado, el director del Departamento Nacional de Planeación o su delegado, el superintendente de la Economía Solidaria o su Delegado y el director de la Unidad Administrativa Especial de Organizaciones Solidarias o su delegado . E jerce la secretaría técnica el Ministerio del Trabajo, de conformidad con el artículo 7º del Decreto 1340 de 2020.

Solicitó la desvinculación por falta de legitimación en la cau sa por pasiva.

El representante de la Corporación Nacional de Empresas Asociativas de Trabajo señaló que estas son entidades con ánimo de lucro y por tal razón

3 Ley 10 del 21 de enero de 1991y el Decreto reglamentario 1100 del 1º de julio de 1992.Radicación: 11001-3107-001-2021-00120-02

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no están representadas en la Comisi ón Intersectorial de la Economía Solidaria, de conformidad con el decreto 1340 del 2020.

Expuso que el Ministerio de Trabajo ha sido negligente tanto en la gestión de la política pública, como con el cumplimiento de la ley de EAT, ya que, pese a que se inauguró la mesa nacional permanente de empresas asociativas de trabajo y se acordó que continuaría n desarrollándose periódicamente los protocolos para efectuar la acción conjunta, el 15 de Julio del año 2021 informó que había trasladado esas competencias al Director de Empleo y Trabajo del SENA, y no continuó con las mesas de trabajo.

El Servicio Nacional de Aprendizaje -SENAse abstuvo de pronunciarse

Director de Empleo y Trabajo del SENA, y no continuó con las mesas de trabajo.

El Servicio Nacional de Aprendizaje -SENAse abstuvo de pronunciarse

DECISIÓN DE PRIMERA INSTANCIA

Mediante fallo del pasado 3 de septiembre, el juzgado de primer grado negó el amparo deprecado, para lo cual argumentó que l a demandante cuenta con los mecanismos de defensa judicial idóneos para hacer valer sus pretensiones y resolver la controversia planteada, como lo son las acciones de cumplimiento o popular , máxime que no acreditó la existencia de un perjuicio irremediable.

Expuso además, que la tutelante no planteó la vulneración concreta de su derecho fundamental al trabajo, ni precisó la forma en que est e era trasgredido por parte de la cartera ministerial demandada, sino que se limitó a hacer referencia a las normas que presuntamente eran incumplidas por la demandada, y para ello contaba con las mencionadas acciones.

IMPUGNACIÓN

La accionante impugnó el fallo y argumentó que el Ministerio del Trabajo no cumplió con las obligaciones consignadas el artículo 19 del decreto 1100 de 1992.Radicación: 11001-3107-001-2021-00120-02

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CONSIDERACIONES

1. Competencia

La colegiatura se encuentra habilitada para revisar la decisión impugnada de conformidad con los artículos 32 y 37 del Decreto 2591 de 1991.

2. Problema jurídico:

1. Competencia

La colegiatura se encuentra habilitada para revisar la decisión impugnada de conformidad con los artículos 32 y 37 del Decreto 2591 de 1991.

2. Problema jurídico:

Corresponde a esta corporación determinar si la s entidades demandada y/o las vinculadas han vulnerado los derechos cuya protección reclama Johanna Andrea Acevedo Acevedo , o alguna otra prerrogativa fundamental, de suerte que proceda la revocatoria de la decisión impugnada.

3. Solución

El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando estén siendo vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública, o de un pa rticular en los casos expresamente señalados en la ley.

El numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 destaca el carácter subsidiario de esta institución jurídica, tras disponer que la acción de tutela solamente procede cuando no existan otros recursos o medios de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Frente a la acción de cumplimiento y su procedencia subsidiaria respecto de la acción de tutela, la Corte Constitucional en sentencia SU 077 de 2018 precisó:Radicación: 11001-3107-001-2021-00120-02

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“La acción de cumplimiento es un mecanismo judicial mediante el cual se

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“La acción de cumplimiento es un mecanismo judicial mediante el cual se pretende obtener cumplimiento a mandatos expresos contenidos en normas con fuerza material de ley o actos administrativos. Se trat a de una acción subsidiaria respecto de la acción de la tutela, de manera que esta última es prevalente cuando lo que se busca es la protección directa de derechos constitucionales fundamentales que pueden verse vulnerados o amenazados por la omisión de un a autoridad. En contraste, cuando la pretensión se dirige a que se garanticen derechos de orden legal o que la administración aplique un mandato legal o administrativo, específico y determinado, procede la acción de cumplimiento…”.

En el caso objeto de estudio, la demandante pretende que se ordene al Ministerio del Trabajo cumplir con su función de coordinar y gestionar la mesa nacional permanente de EAT , de conformidad con las obligaciones consagradas en el artículo 23 de la Ley 10 de 1991.

Sin embargo, como se advirtió en el fallo de primer grado , Acevedo Acevedo no precisó de qué manera sus derechos fundamentales se están viendo afectados con la aparente omisión de la referida cartera ministerial . Además, se advierte la improcedencia del amparo invocado, precisamente en virtud de la subsidiariedad que caracteriza a esta acción constitucional, toda vez que la tutelante tiene a su alcance la acción de cumplimiento, tal como lo precisó la citada jurisprudencia SU 077.

De otra parte, la demandante no asumió la carga argumentativa que le correspondía de acreditar que se produciría un daño inminente y de ostensible

como lo precisó la citada jurisprudencia SU 077.

De otra parte, la demandante no asumió la carga argumentativa que le correspondía de acreditar que se produciría un daño inminente y de ostensible magnitud de no accederse a sus pretensiones, ya que nada indicó al respecto.

En síntesis, la pretensión de la accionante desborda la competencia del juez constitucional, en atención a que la tutela no constituye un mecanismo alternativo, ni adicional para plantear debates jurídicos que tienen asignada jurisdicción específica, idónea y eficaz, a lo cual se suma que no se evidencia un perjuicio irremediable que amerite el amparo tutelar así sea como mecanismo transitorio, razones suficientes para confirmar el fallo impugnado.Radicación: 11001-3107-001-2021-00120-02

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DECISIÓN

Por lo expuesto, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, en Sala de Decisión Penal , administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de fecha, origen y contenido relacionados en el cuerpo de este pronunciamiento.

SEGUNDO: NOTIFICAR el presente proveído a las partes por el medio más expedito y REMITIR el expediente para su eventual revisión a la Corte

Constitucional.

Notifíquese y cúmplase

José Joaquín Urbano Martínez Jairo José Agudelo Parra Magistrado Magistrado