TSDJ Manizales - SP2012-00012-02 C

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Incidente Desacato: 2012-0012-01

Accionante: Celso de Jesús Arias Loaiza

Accionado: COLPENSIONES Confirma sanción

República de Colombia Tribunal Superior de Manizales Sala Penal

TRIBUNAL SUPERIOR DE MANIZALES

SALA DE DECISION PENAL

Magistrada ponente: GLORIA LIGIA CASTAÑO DUQUE Aprobado Acta n.º 228 de la fecha. H: 5:30 p.m.

Manizales, dieciocho (18) de julio del dos mil catorce (2014)

1. ASUNTO.

Procede la Sala a través de la presente providencia a resolver la consulta de la decisión de la Juez Primera de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Manizales, Caldas, en la que sancionó a los doctores MAURICIO OLIVERA GONZÁLEZ, HÉCTOR EDUARDO PATIÑO JIMÉNEZ e ISABEL CRISTINA MARTÍNEZ MENDOZA, en sus calidades de Presidente Nacional, Vicepresidente de beneficios y prestaciones y Gerente de Reconocimiento de pensiones de la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES COLPENSIONES E.I.C.E., con cinco (5) días de arresto y multa equivalente a cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes, por desacato al fallo de tutela n.° 31 proferido el veintisiete (27) de febrero de dos mil doce (2012), por medio del cual se amparó el derecho fundamental de petición del

señor CELSO DE JESÚS ARIAS LOAIZA.

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2. ANTECEDENTES. 2.1. Conforme al haber procesal, se tiene que el señor CELSO DE JESÚS ARIAS LOAIZA, a través de apoderada judicial, interpuso acción de tutela contra el INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES EN LIQUIDACIÓN, por la presunta vulneración de su derecho fundamental de petición. 2.2. La demanda de tutela fue tramitada por el Juzgado Primero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Manizales, Caldas, que tuteló los derechos fundamentales invocados mediante providencia n.º 31 del veintisiete (27) de febrero de dos mil doce (2012). El fallo resolvió lo siguiente: “PRIMERO: TUTELAR EL DERECHO FUNDAMENTAL DE PETICIÓN del señor CELSO DE JESÚS ARIAS LOAIZA HENAO, conforme se dejó plasmado en la parte considerativa de la decisión. “SEGUNDO: ORDENAR A LA (sic) INSTITUTO DEL SEGURO SOCIALSECCIONAL CALDAS, que dentro de las Cuarenta y Ocho (48) horas siguientes a la notificación del fallo, proceda a resolver el derecho de petición presentado por la accionante el 21 de noviembre de 2011 y notifique debidamente la respuesta emitida, informando el trámite que le ha dado al derecho de petición objeto de la presente acción de tutela.1” (Los resaltados son del texto original). 2.3. El veinticinco (25) de julio de dos mil doce (2012) la

apoderada judicial del accionante informó al Juzgado que el fallo mencionado no se había cumplido. 1 Folio 6 del expediente. Página 3

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República de Colombia Tribunal Superior de Manizales Sala Penal 2.4. El veintiséis (26) de julio de dos mil doce (2012) el Despacho, teniendo en cuenta la información ofrecida por la accionante dispuso vincular al trámite a los Gerentes Seccionales de Caldas y Cundinamarca del INSTITUTO DEL SEGURO SOCIAL. 2.5. El veintisiete (27) de agosto de dos mil doce (2012) se dispuso el inicio del incidente de desacato. El trece (13) de noviembre de dos mil doce (2012) el Juzgado dispuso oficiar al Gerente y al Director Jurídico del Instituto del Seguro Social en liquidación para que procedieran a comunicar a COLPENSIONES la decisión del veintisiete (27) de febrero de dos mil doce (2012) y le suministrara a esa entidad los documentos necesarios que aún se encontraran en su poder para que COLPENSIONES procediera a su cumplimiento. Adicionalmente se requirió a COLPENSIONES para que en conjunto con el ISS se diera cumplimiento efectivo al fallo. 2.6. El treinta (30) de noviembre de dos mil doce (2012) se insistió en dichos requerimientos y el dieciocho (18) de diciembre de dos mil doce (2012) ordenó informar a COLPENSIONES que el

ISS ya había exportado a esa entidad el expediente del señor CELSO DE JESÙS ARIAS LOAIZA y que le otorgaba plazo de un (1) mes para que diera cumplimiento al fallo. Página 4

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República de Colombia Tribunal Superior de Manizales Sala Penal 2.7. El cuatro (4) de marzo de dos mil trece (2013) se declaró que el fallo se estimaba cumplido por el ISS cuando exportara el expediente a COLPENSIONES y por esta segunda entidad cuando respondiera administrativamente y de fondo la solicitud del accionante y es así como concluyó que la primera entidad ya había cumplido el fallo, no así COLPENSIONES, advirtiendo que la Gerente Nacional de Reconocimiento de la Administradora Colombiana de Pensiones debía proceder a ello en un término de veinte (20) días. 2.8. El veintiuno (21) de mayo de dos mil trece (2013) se inició formalmente el desacato en contra del Presidente Nacional de COLPENSIONES, del Director PAC y de la Gerente Nacional de Reconocimiento, Vicepresidente de Beneficios y Gerente Nacional de Defensa Judicial de COLPENSIONES. 2.9. El catorce (14) de agosto de dos mil trece (2013) se dispuso solicitar al accionante información para establecer en qué grupo se hallaba de conformidad con lo dispuesto en el Auto 110 del 5 de junio de 2013. 2.10. El dieciséis (16) de mayo de dos mil catorce (2014),

acotándose que se habían vencido todos los plazos dispuestos en la jurisprudencia, se requirió a COPENSIONES el cumplimiento inmediato del fallo de tutela, exigencia que se hizo nuevamente el nueve (9) de junio de la misma anualidad. Página 5

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República de Colombia Tribunal Superior de Manizales Sala Penal 2.11. El cuatro (4) de julio de dos mil catorce (2014) se profirió la decisión que le puso fin al trámite y en ella la Juez hizo las siguientes consideraciones: Estimó que el incumplimiento que daba lugar a la sanción por desacato se acreditaba a partir de la actitud asumida por COLPENSIONES, pues ni siquiera se aportó información, al menos sumaria, de la realización de trámites tendientes al cumplimiento de la acción de tutela. A la hora de establecer si el incumplimiento de la orden corresponde a una conducta culposa o dolosa por parte del Presidente nacional de la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES y demás funcionarios encargados del cumplimiento, o si se ha acreditado alguna causal que los exima de la responsabilidad disciplinaria. Concentrada en ese tópico, la Juez adujo que de conformidad con las comunicaciones escritas que fueron debidamente notificadas al accionado, se evidencia que estos requerimientos lejos de ser atendidos más bien fueron ignorados por las personas encargadas legalmente de cumplir la orden judicial, aun habiéndoseles concedido un plazo razonable y dentro

del cual se supone entrarían a satisfacer el derecho fundamental vulnerado al accionante, situación que permite comprobar el desobedecimiento a la obligación que les asiste de brindar respuesta de fondo a las solicitudes que ante ellos se presentan. Página 6

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República de Colombia Tribunal Superior de Manizales Sala Penal Agregó que la entidad también pasó por alto el ejercicio del derecho de defensa y de contradicción que les permitiera, si hubiere sido el caso, presentar ante el Juez Constitucional situaciones que comprobaran su diligencia y gestión frente al asunto y que a la postre muy seguramente traerían consigo causales de exoneración de responsabilidad. Consideró que ese acontecer omisivo imputable a la entidad accionada en cabeza de su Presidente nacional, Vicepresidente de beneficios y prestaciones y Gerente Nacional de reconocimiento de COLPENSIONES, desborda cualquier tipo de consideración, pues no solo prescinden de dar respuesta a las afiliados, sino que también obvian atender de forma oportuna y diligente las sentencias y los requerimientos judiciales que al respecto se le hacen, situación que ciertamente conduce a comprobar que la entidad persiste injustificadamente en el detrimento del derecho fundamental de petición que le fue amparado al accionante.

3. CONSIDERACIONES DE LA SALA. 3.1. Finalidad del incidente de desacato.

La finalidad del incidente de desacato es la de sancionar al responsable o responsables por el incumplimiento de un fallo de

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República de Colombia Tribunal Superior de Manizales Sala Penal tutela, tal como lo dispone el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991: “La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de deis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales…”. Lo anterior conduce a señalar que cuando se está adelantando un incidente de esta naturaleza, tal trámite necesariamente implica para el Juez, previo a imponer la sanción por desacato, la comprobación de la responsabilidad subjetiva del funcionario o funcionarios que han omitido el cumplimiento de la sentencia de tutela y determinar el grado de ésta: a título de culpa o dolo de la persona que está obligada a cumplir el fallo de tutela. Además de esto, como el trámite del desacato implica el ejercicio de potestad sancionatoria, es imperativo para el juez el respeto del debido proceso y del derecho de defensa que se garantizan dándole la oportunidad al sancionado de ejercer el derecho de contradicción. En estas condiciones, se vislumbra que para el caso en concreto es imperioso revisar las actuales disposiciones del Gobierno Nacional contenidas en el Decreto 2013 del 28 de septiembre de 2012 (Por el cual se suprime el Instituto de Seguros Sociales ISS, se ordena su liquidación, y se dictan otras disposiciones), mediante el cual el Presidente

de la República en uso de sus facultades legales decretó que los trámites adelantados desde el 30 de septiembre de la presente anualidad contra el ISS debían ser atendidos por Página 8

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República de Colombia Tribunal Superior de Manizales Sala Penal COLPENSIONES como nueva administradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida. De igual forma en su articulado se refirió a las diligencias que debían ser adelantadas por la entidad frente a las acciones constitucionales existentes en contra de la misma. Así, establece el artículo 3° de dicho Decreto: “Artículo 3°. Prohibición para iniciar Nuevas Actividades. El Instituto de Seguros Sociales en liquidación a partir de la vigencia del presente decreto, no podrá iniciar nuevas actividades en desarrollo de su objeto social y conservará su capacidad jurídica únicamente para expedir actos, realizar operaciones y celebrar contratos necesarios para su liquidación. “Así mismo, conservará su capacidad para seguir adelantando los procesos de cobro coactivo por conceptos de aportes a la seguridad social que se encuentran en curso a la entrada en vigencia del presente decreto. Los recursos que se recauden por este concepto serán trasladados de manera inmediata a las entidades titulares de cada uno de los aportes cobrados, salvo aquellos que correspondan al Instituto de Seguros Sociales en Liquidación. “Una vez culmine la liquidación dicha función será trasladada a quien determine el Gobierno Nacional. “En todo caso, el Instituto de Seguros Sociales en Liquidación, dentro de los seis (6) meses

siguientes a la entrada en vigencia del presente decreto, presentará a COLPENSIONES un informe detallado de las acciones y del estado de cada uno de los procesos de cobro coactivo, así como de los recaudos que dentro de los mismos se hayan obtenido. “Excepcionalmente, con el objeto de no afectar la prestación del servicio público en pensiones, y por un término no superior a seis (6) meses, el Instituto de Seguros Sociales en Liquidación seguirá ejerciendo la defensa en las acciones de tutela relacionadas con la administración del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, que se encuentren en curso al momento de entrada en vigencia del presente decreto. El cumplimiento de los fallos de tutela relacionados con la Administración del Régimen de Prima Media con Prestación Definida corresponde a COLPENSIONES. “Una vez notificadas las órdenes de tutela el Instituto de Seguros Sociales en liquidación procederá de inmediato a comunicar a COLPENSIONES el contenido de la decisión y suministrará los soportes y documentos necesarios que aún se encuentren en su poder para que COLPENSIONES proceda a su cumplimiento. De lo anterior, el Instituto de Seguros Sociales en liquidación informará al Juez competente. (Negrillas fuera del texto). Ceñidos a una interpretación gramatical, es claro que el Gobierno Nacional determinó de esta manera las funciones Página 9

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República de Colombia Tribunal Superior de Manizales Sala Penal asignadas a la nueva Administradora del Régimen de Prima

Media, en lo referente, entre otras, al diligenciamiento y responsabilidad respecto de las actuaciones judiciales de mayor prioridad, como en este caso son las relacionadas con el cumplimiento de Acciones de Tutela instauradas contra el ISS en liquidación. Derivado de lo anterior, es preciso estudiar si en el caso concreto no se han cumplido las órdenes emanadas del Juez de primer nivel, lo que conllevaría a confirmar la sanción impuesta. 3.2. El caso concreto. Pues bien, el juez que decide la consulta del incidente de desacato, en palabras de la Corte Constitucional2, debe verificar: (i) a quién va dirigida la orden; (ii) cuál fue el término otorgado para ejecutarla; (iii) y el alcance de la misma, con el fin de determinar si se ha cumplido con la orden emanada en la sentencia de tutela o, si por el contrario, persiste la vulneración del derecho fundamental inicialmente alegado, debiéndose sancionar a la persona encargada de realizar los trámites tendientes a su cumplimiento. 2 Sentencia T-512 de 2011: “Esto, con el objeto de concluir si el destinatario de la orden la cumplió de forma oportuna y completa (conducta esperada). (Sentencias T-553 de 2002 y T368 de 2005). // Adicionalmente, el juez del desacato debe verificar si efectivamente se incumplió la orden impartida a través de la sentencia de tutela y, de existir el incumplimiento, debe identificar si fue integral o parcial. Una vez verificado el incumplimiento debe identificar las razones por las cuales se produjo con el fin de establecer las medidas necesarias para

proteger efectivamente el derecho (…)” Página 10

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República de Colombia Tribunal Superior de Manizales Sala Penal 3.2.1. En el presente caso, la decisión del Juez de Instancia dentro del trámite de tutela, fue la de proteger el derecho fundamental de petición, vulnerado al afectado por parte del Instituto de los Seguros Sociales y la Aseguradora Colombiana de PensionesCOLPENSIONES-. Quiere decir lo anterior que en el momento de ser emitido el fallo de tutela se evidenció la conculcación al derecho fundamental invocado dentro del trámite constitucional por parte de la entidad que hoy está llamada a responder, de conformidad con lo dispuesto en los numerales 1° y 3° del artículo 3° del Decreto 2011 de 2012 ya en cita. 3.2.2. Ahora bien, no puede perderse de vista que el trámite incidental debe respetar los derechos fundamentales de las partes, al ser un trámite judicial que resulta amparado por el debido proceso. En este sentido, el funcionario deberá: “(1) comunicar al incumplido sobre la iniciación del mismo y darle la oportunidad para que informe la razón por la cual no ha dado cumplimiento a la orden y presente sus argumentos de defensa. Es preciso decir que el responsable podrá alegar dificultad grave para cumplir la orden, pero sólo en el evento en que ella sea absolutamente de imposible cumplimiento3, lo cual debe demostrar por cualquier medio probatorio; así mismo, debe (2) practicar las pruebas que se le soliciten y las que considere

conducentes son indispensables para adoptar la decisión; (3) notificar la decisión; y, en caso de que haya lugar a ello, (4) remitir el expediente en consulta ante el superior”4. Y dentro de las facultades del juez en cuanto a sus poderes disciplinarios estos se avienen a los postulados del derecho sancionador, necesitando el Fallador en cada caso concreto la certeza sobre la responsabilidad subjetiva de la persona 3 Cfr. Corte Constitucional. Sentencias T-635 de 2001 y T-086 de 2003, ya citada. 4 Corte Constitucional, Sentencia T-459 de 2003. Página 11

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República de Colombia Tribunal Superior de Manizales Sala Penal encargada de cumplir con la orden de tutela. Al respecto la Corte Constitucional ha establecido: “6.2.3. Ahora bien, siendo el incidente de desacato un mecanismo de coerción que tienen a su disposición los jueces en desarrollo de sus facultades disciplinarias, el mismo está cobijado por los principios del derecho sancionador, y específicamente por las garantías que éste otorga al disciplinado. Así las cosas, en el trámite del desacato siempre será necesario demostrar la responsabilidad subjetiva en el incumplimiento del fallo de tutela. Sobre el particular esta Corporación ha señalado”: “30.- Así mismo, el juez de tutela al tramitar el respetivo incidente tiene el deber constitucional de indagar por la presencia de elementos que van dirigidos a

demostrar la responsabilidad subjetiva de quien incurre en desacato, por tanto dentro del proceso debe aparecer probada la negligencia de la persona que desconoció el referido fallo, lo cual conlleva a que no pueda presumirse la responsabilidad por el sólo hecho del incumplimiento. De acuerdo con ello, el juzgador tiene la obligación de determinar a partir de la verificación de la existencia de responsabilidad subjetiva del accionado cuál debe ser la sanción adecuada – proporcionada y razonable – a los hechos5.’ “31.- De acuerdo con las anteriores consideraciones se tiene que, al ser el desacato un mecanismo de coerción que surge en virtud de las facultades disciplinaria de los jueces a partir de las cuales pueden imponer sanciones consistentes en multas o arresto, éstas tienen que seguir los principios del derecho sancionador. En este orden de ideas, siempre será necesario demostrar que el incumplimiento de la orden fue producto de la existencia de responsabilidad subjetiva por parte del accionado, es decir, debe haber negligencia comprobada de la persona para el incumplimiento del fallo, quedando eliminada la presunción de la responsabilidad por el sólo hecho del incumplimiento. “32.- En este punto cabe recordar que, la mera adecuación de la conducta del accionado con base en la simple y elemental relación de causalidad material conlleva a la utilización del concepto de responsabilidad objetiva, la cual está prohibida por la Constitución y la Ley en materia sancionatoria. Esto quiere decir que entre el comportamiento del demandado y el resultado siempre debe mediar un nexo causal sustentado en la culpa o el dolo.”6 (Subrayas fuera de texto). 5 Cfr. T-1113 de 2005.

6 Corte Constitucional, Sentencia T-171 de 2009. Página 12

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República de Colombia Tribunal Superior de Manizales Sala Penal De igual manera, debe acreditarse el conocimiento que debe tener la autoridad accionada de la orden jurisdiccional de índole constitucional que fue proferida en su contra. Dicho conocimiento se erige en el referente del aspecto subjetivo que debe constatarse en el incumplimiento base de la eventual sanción. 3.3. El incidente de desacato La foliatura allegada a la Corporación enseña la diligencia del Despacho de primer grado a la hora de intentar la notificación de todas las decisiones expedidas en el trámite constitucional. La Juez de instancia permitió espacios temporales para que COLPENSIONES emitiera la decisión que tantas veces se le había solicitado, demostrando con ello que no desconoció la complejidad de la situación administrativa que surgió a partir del necesario traslado de obligaciones que devino de la liquidación del Instituto de los Seguros Sociales. No menos hincapié merece el adosamiento al expediente de las planillas de correo que dan cuenta del envío de los oficios que fueron dirigidos a la entidad accionada y de las solicitudes de plazo presentadas por el Gerente Nacional de Defensa Judicial (E) de COLPENSIONES (Cfr. Fls. 31 a 34, 54 a 56, 63 a 66, 4 folios sin numerar entre el 78 y 79, 109, 114 y 135 -fte).

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República de Colombia Tribunal Superior de Manizales Sala Penal Todas esas diligencias dan cuenta de los esfuerzos de la juez de instancia por garantizarle a la entidad demandada la posibilidad de adelantar las gestiones que estimara pertinentes para evitar la imposición de la sanción que aquí se revisa. Aquellas también son útiles para evidenciar que las Directivas de COLPENSIONES conocían de la existencia de este trámite y, por supuesto de la obligación de efectuar las gestiones administrativas encaminadas a que al señor CELSO DE JESÚS ARIAS LOAIZA se le resolvieran de fondo sus pretensiones pensionales. Ahora bien, como es costumbre de esta Colegiatura se intentó verificar si, dado el evidente paso del tiempo, se habían satisfecho las pretensiones del accionante y de paso cumplido la orden del juez de instancia; sin embargo, dicha tarea arrojó resultados negativos. De conformidad con la constancia que obra a folio 139 del expediente, esta Corporación, sin tener obligación alguna, pues la misma le corresponde exclusivamente al Fallador de primer grado, se dio a la tarea de indagar a la apoderada judicial de la accionante al respecto y es así como esta informó no haber sido notificada de decisión alguna proveniente de COLPENSIONES. Así las cosas, la respuesta que demanda el señor CELSO DE JESÚS ARIAS LOAIZA sigue pendiente, luego, es necesario Página 14

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República de Colombia Tribunal Superior de Manizales Sala Penal concluir que en este asunto la autoridad demandada ha demostrado absoluta indiferencia no solo en frente del aparato jurisdiccional, sino de sus superiores funciones de garantizar la dignidad humana de sus afiliados, quienes en la mayoría de los casos son personas de la tercera edad o posiblemente se encuentran en situación de debilidad manifiesta y esperan prontitud de la administración a la hora de definir si son merecedoras de una retribución en derecho por todos los años dedicados a laborar. Lo anterior necesariamente apunta a la confirmación de la decisión de instancia, en tanto se pudo constatar la renuencia injustificada de los funcionarios encargados de cumplir o hacer cumplir el fallo de tutela que protegió los derechos fundamentales

del señor CELSO DE JESÚ ARIAS LOAIZA.

En razón de lo brevemente expuesto, el TRIBUNAL

SUPERIOR DE MANIZALES, SALA DE DECISIÓN DE

ASUNTOS PENALES PARA ADOLESCENTES, RESUELVE PRIMERO: CONFIRMAR la sanción impuesta por el Juzgado Primero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Manizales, Caldas, a los doctores MAURICIO OLIVERA GONZÁLEZ, HÉCTOR EDUARDO PATIÑO JIMÉNEZ e ISABEL CRISTINA MARTÍNEZ MENDOZA, en sus calidades de Página 15

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República de Colombia Tribunal Superior de Manizales Sala Penal Presidente Nacional, Vicepresidente de beneficios y prestaciones y Gerente de Reconocimiento de pensiones de la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES COLPENSIONES E.I.C.E., con cinco (5) días de arresto y multa equivalente a cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes, por desacato al fallo de tutela n.° 31 proferido el veintisiete (27) de febrero de dos mil doce (2012), por medio del cual se amparó el derecho fundamental de petición del

señor CELSO DE JESÚS ARIAS LOAIZA.

SEGUNDO: Contra la presente decisión no procede recurso alguno.

Notifíquese y cúmplase Los Magistrados,

GLORIA LIGIA CASTAÑO DUQUE

DENNYS MARINA GARZÓN ORDUÑA

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Johana Franco Herrera Secretaria