TSDJ PEI SCF - 66170311000120240043602-(26-11-2024)

P á g i n a | 1 T RIBUNAL S UPERIOR DE P EREIRA MP D U B E R N E Y G R I S A L E S H E R R E R A El siguiente es el documento presentado por el Magistrado Ponente que sirvió de base para proferir la providencia dentro del presente proceso. El contenido total y fiel de la decisión debe ser verificado en la respectiva Secretaría.

ACCIÓN DE TUTELA / REQUISITOS DE PROCEDENCIA /

SUBSIDIARIEDAD DE LA TUTELA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS TUTELA CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS – Reglas de procedencia excepcional.

La Corte enseña que el juez de tutela no puede sustituir al administrativo en la definición de la validez de las decisiones de las autoridades; en efecto, tiene explicado que, por regla general, es improcedente la acción de tutela frente a actos administrativos; entonces, quien pretenda controvertirlos, debe ejercitar al mecanismo ordinario procesal dispuesto por el legislador… … Para superar la subsidiariedad, estatuyó los siguientes requisitos concomitantes: “(…) (i) que la actuación administrativa de la cual hace parte el acto no haya concluido; (ii) que el acto acusado defina una situación especial y sustancial que se proyecte en la decisión final; y (iii) que ocasione la vulneración o amenaza real de un derecho constitucional fundamental (…) ST2-0442-2024

A SUNTO : S ENTENCIA DE TUTELA EN SEGUNDA INSTANCIA A CCIONANTE : U BERNEY M ARÍN V ILLADA A CCIONADOS : C ONTRALORÍA M UNICIPAL DE D OSQUEBRADAS Y OTROS R ADICACIÓN : 66170-31-10-001-2024-00436-02 ( 4737)

A CCIONADOS : C ONTRALORÍA M UNICIPAL DE D OSQUEBRADAS Y OTROS R ADICACIÓN : 66170-31-10-001-2024-00436-02 ( 4737) T EMAS : I NMEDIATEZ - S UBSIDIARIEDAD – I MPROCEDENCIA P ROCEDENCIA : J UZGADO 1º DE F AMILIA DE D OSQUEBRADAS M G . SUSTANCIADOR : D UBERNEY G RISALES H ERRERA A CTA NÚMERO : 673 DE 26-11-2024

V EINTISÉIS (26) DE NOVIEMBRE DE DOS MIL VEINTICUATRO (2024).

1. E L ASUNTO PARA DECIDIR La impugnación en este trámite constitucional, luego de agotada la actuación de primer grado.P á g i n a | 2

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2. L A SÍNTESIS FÁCTICA Informa el actor que el 02-02-2024 reclamó a la Contraloría Municipal de Dosquebradas la exclusión del boletín de responsables fiscales conforme al parágrafo 4º, artículo 42, Ley 1952 y pese a que la mesa de trabajo de cobro coactivo conceptuó que es posible la exclusión por “pérdida de fuerza ejecutoria del acto” , desestimó el ruego y condicionó la resolución favorable al pago que se está cobrando por la jurisdicción coactiva de la tesorería municipal.

Luego formuló idéntica petición ante la Contraloría General de la República y el 30-05-2024 negó porque el reporte es competencia de la

favorable al pago que se está cobrando por la jurisdicción coactiva de la tesorería municipal. Luego formuló idéntica petición ante la Contraloría General de la República y el 30-05-2024 negó porque el reporte es competencia de la Contraloría Municipal y la cancelación solo es viable cuando se acredite el pago, se anule la decisión un juez administrativo o por revocatoria directa [ art.60, Ley 610 ], sin estimar que el registro no es sancionatorio y está sometido a plazo, según la CC. Agrega que el resarcimiento del detrimento patrimonial está garantizado con la ejecución de la sentencia del Tribunal Administrativo de Risaralda del 14-12-2023 en el proceso radicado 2023-00009-02 ( J-2118-2023); que se superó el plazo de los diez (10) años contado desde el 06-12-2010 fecha de expedición del acto administrativo que declaró la responsabilidad fiscal; y, que se preserva la inhabilidad para acceder a cargos públicos o contratar con el Estado de forma arbitraria (cuaderno No.1, subcarpeta C01, pdf No.003).

3. L OS DERECHOS INVOCADOS Y LA PETICIÓN DE PROTECCIÓN La dignidad humana, la igualdad, el trabajo, la rectificación información en bancos de datos de entidades públicas y privadas, la libertad, la elegibilidad política, el debido proceso y la seguridad jurídica. Solicitó ordenar laP á g i n a | 3

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exclusión del boletín de responsables fiscales (cuaderno No.1, subcarpeta C01, pdf No.003).

MP D U B E R N E Y G R I S A L E S H E R R E R A

exclusión del boletín de responsables fiscales (cuaderno No.1, subcarpeta C01, pdf No.003).

4. L A SINOPSIS DE LA CRÓNICA PROCESAL

4.1. E L TRÁMITE. El 14-08-2024 se admitió ( cuaderno No.1, subcarpeta C02, pdf No.002); el 28-08-2024 se falló (ibidem, subcarpeta C02, pdf No.007); y, el 0609-2024 se concedió la impugnación (ibidem, subcarpeta C03, pdf No.002) . En esta instancia, el 02-10-2024 se anuló el trámite y se retornó el asunto ( cuaderno No.2, subcarpeta C05, pdf No.006 ). El 03-10-2024 se ajustó por el juzgado (cuaderno No.1, subcarpeta C02, pdf No.009); el 16-10-2024 se falló de nuevo (cuaderno No.1, subcarpeta C02, pdf No.018); y, 25-10-2024 se concedió la impugnación (cuaderno No.1, subcarpeta C05, pdf No.002). 4.2. L A SENTENCIA . Negó el amparo por inexistencia de vulneración. La inclusión en el boletín de responsables fiscales de la Contraloría General de la República es un deber legal de la autoridad como consecuencia de la sanción administrativa que pesa contra el actor; además, aún no ha

resarcido el detrimento patrimonial como responsable fiscal; y, las decisiones en el trámite de cobro coactivo son susceptibles de control ante los jueces administrativos (ibidem, subcarpeta C02, pdf No.018). 4.3. L A IMPUGNACIÓN. El interesado solicitó revocar y amparar porque: (i) En modo alguno ataca el proceso de jurisdicción coactiva, sino la negativa de las autoridades de levantar la anotación, conforme a la Ley 1952; (ii) El pago de la obligación fiscal está asegurado con el eventual remate de los bienes aprisionados por la tesorería municipal; (iii) Reclama aplicar el artículo 42-4º, Ley 1952, por el cumplimiento del plazo; (iv) Limitar la exclusión al pago trasgrede la Ley 1952; (v) Las decisiones atacadas carecen de recursos; y, (vi) La decisión de las autoridades desatiende la C101 de 2018 (ib., subcarpeta C05, pdf No.001).P á g i n a | 4

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5. L A FUNDAMENTACIÓN JURÍDICA PARA RESOLVER 5.1. L A COMPETENCIA FUNCIONAL. La tiene esta Sala, por ser la superiora jerárquica del despacho cognoscente [Art. 32, D.2591/1991]. 5.2. E L PROBLEMA JURÍDICO POR RESOLVER . ¿Es procedente confirmar, modificar o revocar la sentencia del Juzgado 1º de Familia de Dosquebradas, según la impugnación?

5.3. L OS PRESUPUESTOS GENERALES DE PROCEDENCIA

modificar o revocar la sentencia del Juzgado 1º de Familia de Dosquebradas, según la impugnación? 5.3. L OS PRESUPUESTOS GENERALES DE PROCEDENCIA 5.3.1. L A LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA. Por activa, la tiene el promotor porque reclamó la exclusión del registro en el boletín de responsables fiscales (ib., subcarpeta C01, pdf No.004 ); y, en el extremo pasivo: la (i) Directora de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva de la Contraloría Municipal de Dosquebradas y la (ii) Contraloría Delegada para Responsabilidad Fiscal, Intervención Judicial y Cobro Coactivo por proferir las respuestas rebatidas por el actor y ser competentes para resolver [ Ley 610 ] ( ib., subcarpeta C01, pdf No.004). 5.3.2. L A INMEDIATEZ. El artículo 86, CP, regula la acción de tutela como un mecanismo para la protección inmediata de los derechos fundamentales de toda persona, cuando quiera que resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad o un particular.

Este requisito: “(…) impone la carga al demandante de presentar la acción de tutela en un término prudente y razonable (…)” , por lo tanto, “(…) el juez de tutela no podrá conocer de un asunto, y menos aún conceder la protección (…), cuando la solicitud se haga de manera tardía (…)” ( 2020)1 . Aquello porque: “(…) el transcurso de un lapso importante entre la presunta violación de derechos fundamentales y la presentación de la acción de tutela «es indicativo de la menor gravedad de la

1 CC. T-075 de 2020.P á g i n a | 5

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presentación de la acción de tutela «es indicativo de la menor gravedad de la

1 CC. T-075 de 2020.P á g i n a | 5

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T RIBUNAL S UPERIOR DE P EREIRA MP D U B E R N E Y G R I S A L E S H E R R E R A vulneración alegada o de la poca importancia que tendría el perjuicio que ella causa (…)” ( 2021)2 . Criterio reiterado por la CC (2024)3 . Se satisface, pues la acción se formuló el 12-08-2024 (ib., subcarpeta C01, pdf No.01), cinco meses y once (11) días después de que recibiera la respuesta de la Contraloría Municipal el 23-02-2024 y dos (2) después de que recibiera la respuesta del delegado de la Contraloría General el 29-05-2024 ( ib., subcarpeta C01, pdf No.04, folios 15-20 y 9-11 ), es decir, dentro del plazo general de los seis ( 6 ) meses, fijado por la doctrina constitucional 4 , como razonable. 5.3.3. L A SUBSIDIARIEDAD. La Corte5 enseña que el juez de tutela no puede sustituir al administrativo en la definición de la validez de las decisiones de las autoridades; en efecto, tiene explicado que, por regla general, es improcedente la acción de tutela frente a actos administrativos; entonces, quien pretenda controvertirlos, debe ejercitar al mecanismo ordinario

procesal dispuesto por el legislador6 -7 . Hay tres ( 3) excepciones que guardan en común la existencia de la herramienta judicial: (i) La tutela transitoria para evitar un perjuicio irremediable8 ; (ii) La falta de legitimación para impugnarlos ante el juez competente9 ; y, (iii) Cuando la cuestión debatida es eminentemente constitucional10. Salvo que se acredite la ineficacia del medio ordinario o el eventual acaecimiento de un perjuicio irremediable , el interesado, previo a ejercitar este mecanismo, debe agotar las herramientas defensivas que tenga a su disposición, puesto que no fue creado ni destinado a suplir los

2 CC. T-131 de 2021. 3 CC. T-051 de 2024, T-026 de 2023 y T-005 de 2022, entre muchas. 4 CC. SU-037 de 2019 y SU-499 de 2016. 5 CC. T-137 de 2020, T-236 de 2019 y T-572 de 2016 y T-203 de 1993. 6 CC. T-315 de 1998, SU-458 de 1993 y T-1998 de 2001. 7 CC. T-722 de 2014, T-247 de 2015 y T-572 de 2015 y T-425 de 2019, entre otras. 8 CC. T-225 de 1993, T-082 de 2016, T-095 de 2016, T-019 de 2018 y T-323 de 2019. 9 CC. T-046 de 1995 referida en las T-722 de 2014 y T-572 de 2015.

10 CC. T-100 de 1994, T-256 de 1995, T-325 de 1995, T-455 de 1996, T-459 de 1996, T-083 de 1997, SU-133 de 1998 y T-247 de 2015, entre otras.P á g i n a | 6

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T RIBUNAL S UPERIOR DE P EREIRA MP D U B E R N E Y G R I S A L E S H E R R E R A procedimientos ordinarios, ni para enmendar los errores o descuidos de las partes en el proceso: “(…) la acción de tutela es improcedente cuando con ella se pretenden sustituir mecanismos ordinarios de defensa que, por negligencia, descuido o incuria de quien solicita el amparo constitucional, no fueron utilizados a su debido tiempo” 11. Postura reiterada por la CC 12 y acogido por la CSJ13. En tratándose de actos administrativos de trámite, que “(…) comprenden los preparatorios, de ejecución y, en general, todos los actos de impulso procesal (…)” , es decir, los que no crean, modifican o extinguen una situación jurídica, sino que contribuyen con su realización, la CC 14 ha expuesto, con arreglo al artículo 75, CPACA, que la tutela solo procede “(…) cuando constituya una medida preventiva, (…) encaminada a que la autoridad encauce su actuación conforme a los preceptos constitucionales que amparan los derechos fundamentales, y a que el desarrollo de su actividad sea regular desde el punto de vista constitucional y, consecuencialmente, el acto definitivo que expida sea legítimo, es decir, ajustado al principio de legalidad (...)”. Para superar la subsidiariedad, estatuyó los siguientes requisitos

vista constitucional y, consecuencialmente, el acto definitivo que expida sea legítimo, es decir, ajustado al principio de legalidad (...)”. Para superar la subsidiariedad, estatuyó los siguientes requisitos concomitantes: “(…) (i) que la actuación administrativa de la cual hace parte el acto no haya concluido; (ii) que el acto acusado defina una situación especial y sustancial que se proyecte en la decisión final; y (iii) que ocasione la vulneración o amenaza real de un derecho constitucional fundamental (…)”15. Aun cuando se trate de un análisis de procedencia, el tercer presupuesto implica estudiar si se vulneró o amenazó el debido proceso con la actuación cuestionada. Y, en torno a la tutela contra actos administrativos definitivos importa destacar que la CC 16, previo análisis de los medios judiciales ordinarios

11 CC. T-567 de 1998. 12 CC. T-053 de 2020, T-422 de 2019, T-359 de 2019, C-132 de 2018, T-037 de 2016, T-120 de 2016 y T-662 de 2013. 13 CSJ. STC1558-2022, STC5531-2020, STC147-2020, STC3931-2016 y STC6121-2015. 14 CC. SU-077 de 2018. 15 CC. Auto 172A de 2004, SU-617 de 2013 y T-030 de 2015, iteradas en la SU-077 de 2018. 16 CC. T-381 de 2022.P á g i n a | 7

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T RIBUNAL S UPERIOR DE P EREIRA MP D U B E R N E Y G R I S A L E S H E R R E R A de control, ha sido enfática en reiterar la improcedencia general de la tutela, pues: “ (…) la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es, en principio, un mecanismo de defensa judicial idóneo y eficaz para proteger los derechos fundamentales (…), al estar dotado de herramientas propicias para, entre otras cosas, suspender los efectos de actos administrativos que generen perjuicios irremediables a los demandantes, en cualquier etapa del proceso y sin que el rechazo inicial de la solicitud, sea obstáculo para que posteriormente sean solicitadas las cautelas necesarias (…)” (Resaltado original). Y esta tesis la patrocina la Alta Colegiatura ( 2023)17 y la comparte la Sala de Casación Civil de la CSJ ( 2022)18, órgano de cierre de esta Magistratura: … el proceso contencioso administrativo» sí es idóneo y eficaz para hacer frente a ese escrutinio, ya que allí es viable instar el decreto de las medidas cautelares, entre ellas la «suspensión del acto administrativo» en cuestión acorde con lo estatuido en el precepto 231 de la Ley 1437 de 2011; ello a fin de neutralizar temporalmente sus efectos y así conjurar el «perjuicio irremediable» que de él pudiere derivar” (CSJ STC3327-2019, reiterada el 07 abr. 2021, STC35762021)… Negrilla original Es criterio iterado en recientes decisiones ( 2024)19 y acogido de forma pacífica por esta Corporación en múltiples ocasiones (2023)20.

6. E L CASO CONCRETO Se modificará el fallo opugnado para declarar improcedente la tutela. Se incumple la subsidiariedad y basta para dar al traste con las pretensiones.

17 CC. T-149 de 2023. 18 CSJ. STC6441-2022, STC5112-2021, STC11836-2019, STC1390-2018, STC6880-2016, STC76862016, STC8200-2016 y STC8324-2016. 19 CSJ. STC3642-2024, STC3642-2023, STC2658-2021 y STC2842-2021, entre muchas. 20 TSP, Sala Civil – Familia. ST2-0012-2023, ST2-0386-2021, ST2-0107-2021 y ST2-0007-2021 y fallos del (i) 09-10-2019, MP: Grisales H., No.2019-00366-01; (ii) 17-09-2020, MP: Grisales H., No.2020-00042-01; (iii) 09-10-2019, MP: Grisales H., No.2019-00366-01; (iv) 04-10-2019, MP. Grisales H., No.2019-00144-01; y, (v) 30-09-2019, MP: Grisales H., No.2019-00142-01.P á g i n a | 8

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T RIBUNAL S UPERIOR DE P EREIRA MP D U B E R N E Y G R I S A L E S H E R R E R A Las respuestas rebatidas son susceptibles de discutirse ante el juez administrativo. No son decisiones de trámite, de ejecución ni preparatorias, sino de fondo; y a tal conclusión se llega dado que las autoridades resolvieron de forma definitiva los reclamos del interesado ( Ib., pdf No.002, folios 3). Trátase de decisiones que develan la voluntad de la administración de supeditar la exclusión de su nombre del boletín de responsables fiscales al eventual pago de la sanción que se impuso, a la nulidad de los actos administrativos de responsabilidad fiscal o a la revocatoria directa, según el artículo 60, Ley 610 . Explica la CC (2022) 21 con base en criterio del CE: … [l]as decisiones de la Administración producto de la conclusión de un procedimiento administrativo o aquellas que hagan imposible la continuación de una actuación o que decidan de fondo el asunto son las únicas susceptibles de control de legalidad por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (…). De ahí que, (…), los “actos preparatorios, de trámite y de ejecución que, como tales, se limitan a preparar, impulsar la actuación administrativa, o dar cumplimiento a la decisión no [sean] demandables.

… «Son susceptibles de control judicial aquellos actos administrativos que contienen la manifestación de la voluntad de la Administración y definen la situación del interesado , así como los de trámite que imposibiliten continuar con la actuación, pero se excluyen de dicho control los de simple gestión y ejecución».

… algunos actos administrativos no pueden ser sometidos al

voluntad de la Administración y definen la situación del interesado , así como los de trámite que imposibiliten continuar con la actuación, pero se excluyen de dicho control los de simple gestión y ejecución».

… algunos actos administrativos no pueden ser sometidos al control ejercido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Así ocurre en el caso emblemático de los actos de trámite y de ejecución. En atención a que únicamente tienen por objeto procurar el avance de la actuación administrativa, motivo por el cual rara vez acarrean la adopción de decisiones sustanciales, capaces de afectar los derechos de los administrados, no pueden ser demandados a través de los medios de control… (Negrilla de la Sala).

21 CC. SU-067 de 2022.P á g i n a | 9

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T RIBUNAL S UPERIOR DE P EREIRA MP D U B E R N E Y G R I S A L E S H E R R E R A Aunque las peticiones del interesado están orientadas a que se excluya del boletín al que se incluyó con ocasión de decisión de responsabilidad fiscal en firme, es inviable que las respuestas se califiquen como actos de trámite porque carecen de incidencia en la resolución del proceso de cobro coactivo PCC002-2012 que se adelanta en su contra, a más de que ni siquiera se impartieron en el trámite. No se pueden catalogar como actos de ejecución porque con suma

claridad dirimen la controversia sobre el derecho a ser excluido del boletín que es tema diferente al decreto o práctica de medidas cautelares tendientes a garantizar la ejecución de la decisión final de responsabilidad. Resuelven una situación sustancial como es la inhabilidad para acceder a cargos públicos: “(…) Los representantes legales, así como los nominadores y demás funcionarios competentes, deberán abstenerse de nombrar, dar posesión o celebrar cualquier tipo de contrato con quienes aparezcan en el boletín de responsables (…)” [ art.60, inciso 3º, Ley 610 ] y es motivo suficiente para concluir que tienen la virtualidad de afectar los derechos del promotor. Entonces, pueden controvertirse por el actor ante el juez administrativo con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 22 [ art.138, CPACA] e, incluso, solicitar cautelas [Arts.229 y 230-3º, CPACA]23-24. La existencia medidas previas desvirtúa la inminencia de un posible daño irreparable. Posición unánime, expuesta en precedente horizontal de esta Sala del Tribunal 25 fundada en jurisprudencia de la CSJ 26. Del mismo criterio es la alta corporación constitucional27:

22 CC. T-548 de 2010 y T-738 de 2014. 23 CC. T-610 de 2017, SU-553 de 2015, T-748 de 2015 y T-329 de 2009, entre otras. 24 CSJ. STC11836-2019, STC1390-2018, STC6880-2016, STC7686-2016, STC8200-2016 y

STC8324-2016. 25 TSP, Sala Civil – Familia. Sentencias del (i) 17-09-2020, MP: Grisales H., No.2020-00042-01; (ii) 23-08-2019; MP: Arcila R, No.2019-00038-01; (iii) 02-09-2019; MP: Saraza N., No.2015-0046501; (iv) 13-09-2019, MP: Sánchez C., No.2019-00251-01. 26 CSJ. STC8090-2021 y STC1422-2019, entre otras. 27 CC. T-137 de 2020, T-236 de 2019, T-572 de 2016 y T-733 de 2014.P á g i n a | 10

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T RIBUNAL S UPERIOR DE P EREIRA MP D U B E R N E Y G R I S A L E S H E R R E R A … en ejercicio de este medio de control, los accionantes tienen la posibilidad de solicitar, ante el juez natural, las medidas cautelares respectivas, como la suspensión provisional del acto administrativo demandado, “que es un mecanismo no menos importante y efectivo que la acción de tutela, el cual se concibe (…) cuando una Entidad vulnera en forma manifiesta los derechos del administrado”. De hecho, estas medidas cautelares también están diseñadas para evitar la consumación de un posible perjuicio irremediable, de modo que a los actores les era exigible acreditar su previo agotamiento… Por lo tanto, también se descarta el amparo temporal para conjurar la posible consumación de un perjuicio irremediable. La autoridad judicial ordinaria, previa solicitud, puede decretar de urgencia, como medida de protección, la suspensión provisional de los

Por lo tanto, también se descarta el amparo temporal para conjurar la posible consumación de un perjuicio irremediable. La autoridad judicial ordinaria, previa solicitud, puede decretar de urgencia, como medida de protección, la suspensión provisional de los efectos de la decisión administrativa: “(…) Desde la presentación de la solicitud y sin previa notificación a la otra parte, el Juez o Magistrado Ponente podrá adoptar una medida cautelar, cuando cumplidos los requisitos para su adopción, se evidencie que por su urgencia, no es posible agotar el trámite previsto en el artículo anterior (…) La medida así adoptada deberá comunicarse y cumplirse inmediatamente (…)” [ Art.234, CPACA] . Conforme se anotó la tutela es improcedente por faltar la residualidad. El interesado debe acudir ante el juez administrativo competente para resolver sobre la aplicación de los artículos 42, Ley 1952 y 60, Ley 610. La íntima relación con la protección del patrimonio público, la inhabilidad para desempeñar cargos públicos y la falta de consonancia de ambas normas en torno al plazo en que cesará la anotación, son juicios que escapan a la órbita del juez constitucional ante la falta de situación excepcional que haga necesaria su intervención. En mérito de los razonamientos jurídicos hechos el T RIBUNAL S UPERIOR DEL D ISTRITO J UDICIAL DE P EREIRA, S ALA DE D ECISIÓN C IVIL – F AMILIA, administrando Justicia, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,P á g i n a | 11

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autoridad de la Ley,P á g i n a | 11

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F A L L A,

1. MODIFICAR la sentencia proferida el 16-10-2024 por el Juzgado 1º de Familia de Dosquebradas para DECLARAR improcedente la tutela por faltar la subsidiariedad.

2. REMITIR este expediente, a la CC para su eventual revisión.

N OTIFÍQUESE,

D UBERNEY G RISALES H ERRERA

M A G I S T R A D O

E DDER J IMMY S ÁNCHEZ C. J AIME A LBERTO S ARAZA

N.

M A G I S T R A D O M A G I S T R A D O

DGH/ODCD/2024