TSDJ PPN - Sentencia 19001310500120251012701 de 2025

CLAUDIA CECILIA TORO RAMÍREZ

Magistrada Ponente

| | | | --- | --- | | Proceso: | Impugnación Tutela | | Radicación: | 19-001-31-05-001-2025-10127-01 | | Accionante: | ETN | | Accionados: | ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-ADRES | | Juzgado Primera Instancia: | Primero Laboral del Circuito de Popayán | | Asunto: | Derecho de petición-Modifica sentencia | | Fecha: | Veintinueve (29) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) |

1. ASUNTO

Decide la Sala la impugnación formulada por la accionada en contra del fallo proferido el 27 de agosto de 2025 por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Popayán-Cauca, dentro de la Acción de Tutela instaurada por la presunta vulneración del derecho de petición del actor.

II. ANTECEDENTES

1. Hechos.

II. ANTECEDENTES

1. Hechos.

A través de su apoderado judicial, el actor explicó que el ADRES le informó que el día 8 diciembre de 2018 el vehículo automotor de placa AOK04B– del que se dijo se encuentra a su nombre se vio involucrado en un accidente de tránsito, debiendo la accionada el 22 de octubre de 2021 pagar la reclamación No.11803021 - 11803022 por concepto de servicios en salud por valor de $6.826.390 y como parte del deber de repetición (artículo 114 del Decreto Ley 019 de 2012 - puede declarar la obligación de reembolso y recuperar por jurisdicción coactiva los pagos hechos con cargo a la Subcuenta ECAT) expidió la Resolución No. 39729 del 18 de abril de 2024 por la cual se impuso la obligación de pagar al actor la suma de $7.078.034,00, valor indexado al 18 de abril de 2024”, ordenándose su notificación personal mediante oficio No.20241222424971 del 19/6/2024 remitido a la dirección vereda la Esperanza de la ciudad de Cúcuta – Norte de Santander. La cual no concuerda con la dirección del actor, quien reside desde hace más de 20 años en el municipio de El Tambo – Cauca.

Dicha notificación se surtió posteriormente mediante aviso por publicación fijada en cartelera entre los días 4 de octubre del 2024 al 10 de octubre del 2024, por tanto, para efectos legales se entendería perfeccionada el 11 de octubre de aquella anualidad.

Conforme a lo expuesto el 4 de junio de 2025 radicó una petición vía web ante la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, la cual quedó registrada en el correo electrónico adminsmtp@adres.gov.co, solicitándole:

1. EXPEDIR acto administrativo que declare la CADUCIDAD de la facultad para ordenar el pago derivado de las reclamaciones No. 11803021 – 11803022 reconocidas y pagadas por la ADRES por concepto de servicios en salud y transporte y/o indemnización a las víctimas de accidentes de tránsito ocasionados por el vehículo automotor de placa AOK04B el 8 de diciembre de 2018. 2) REVOCAR y/o privar de efectos a la Resolución No. 39729 de 2024. 3) TERMINAR cualquier proceso coactivo que se haya iniciado al amparo de la Resolución No. 39729 de 2024 y por tanto LEVANTAR cualesquiera medidas cautelares que la ADRES haya adoptado en virtud de, mismo que deberá terminarse. En subsidio 4) ENTREGAR copia de todos los actos administrativos, mediante los cuales se hayan suspendido términos en los procesos y trámites administrativos que adelanta la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad en Salud (ADRES) entre el 22 de octubre de 2021 y el 29 de mayo de 2025. 5) INFORMAR las razones por las que el oficio No. 20241222424971 calendado 19/6/2024, fue remitido a la dirección vereda la Esperanza de la Ciudad de Cúcuta – Norte de Santander, aportando las pruebas y evidencias por las que se tuvo por aquella como dirección de notificaciones. 6) ENTREGAR copia de la Resolución No. 172588 del 25 de noviembre de 2024 “Por medio de la cual se libra mandamiento de pago” y comprobante de notificación. Y en caso de negarse todas estas solicitudes, precisar de manera clara y comprensible las razones que sustentan dicha determinación.

Indicó que el 25 de julio de se le notificó de la Resolución No. 63913 de 2025 “Por medio de la cual se rechaza por extemporáneo un recurso de reposición” porque “mediante consecutivo de entrada Orfeo No. 20241221764181 del 4 de junio de 2025, interpuso recurso de reposición en contra de la Resolución No. 39729 del 18 de abril de 2024” y que al ser la misma extemporánea daba lugar al rechazo del recurso por extemporáneo. Sin hacer ningún pronunciamiento frente a los demás puntos del petitum y a la fecha de interposición de esta acción se encuentra fenecido el término para contestar la petición del 4 de junio.

Señala que la accionada cometió un error en la Resolución No. 63913 de 2025 afirmado que se trataba de un recurso de reposición en contra de la Resolución No. 39729 del 18 de abril de 2024, cuando lo que se elevó fue una petición a la que el ADRES debe emitir una respuesta congruente, de fondo y que resuelva materialmente la solicitud conforme con el marco jurídico que resulte aplicable – como manifestación del derecho al debido proceso.

De otra parte, considera que el ADRES debe informar “las razones por las que el oficio No. 20241222424971 calendado 19/6/2024, fue remitido a la dirección Vereda la Esperanza de la Ciudad de Cúcuta – Norte de Santander, aportando las pruebas y evidencias por las que se tuvo por aquella como dirección de notificaciones” so pena de que se declare la ineficacia de la notificación personal o por aviso de la Resolución No. 39729 del 18 de abril de 2024, al haber manifiestamente cercenado el derecho a la defensa y contradicción

1. Pretensiones.

Solicitó la protección del derecho fundamental de petición y debido proceso; en consecuencia, se ordenara a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES, dar respuesta de fondo y congruente a la petición radicada el 4 de junio de 2025. Y declarar la ineficacia de la notificación de la Resolución No. 39729 del 18 de abril de 2024 para en su lugar surtir nuevamente el acto de enteramiento mediante la notificación electrónica a su prohijado en la dirección indicada.

1. Contestación de la demanda de tutela

La entidad accionada, luego de reseñar las normas referentes a su naturaleza jurídica y el marco normativo del derecho fundamental de petición y del tema de accidentes de tránsito, explicó su organigrama, señalando a los funcionarios encargados del eventual cumplimiento del fallo y solicitó ampliar el plazo para contestar la acción de tutela.

La sentencia impugnada.

El despacho de instancia, en la sentencia objeto de impugnación, entre otros, dispuso:

La sentencia impugnada.

El despacho de instancia, en la sentencia objeto de impugnación, entre otros, dispuso:

“PRIMERO: DECLARAR la IMPROCEDENCIA de la presente acción de tutela, respecto del derecho fundamental al debido proceso, para obtener la declaratoria de ineficacia de los actos de notificación de la Resolución 39729 de 18 de abril de 2024, por las razones expuestas en la parte considerativa de este proveído.---SEGUNDO: TUTELAR el derecho fundamental de petición invocado por el señor ETN, el cual ha sido vulnerado por la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD -ADRES-, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.---TERCERO: ORDENAR a la accionada ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DESEGURIDAD SOCIAL EN SALUD -ADRESque, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente providencia, emita una respuesta de fondo y completa a la petición radicada el 4 de junio de 2025, por el accionante, a través de apoderado judicial.”

Como fundamento de la decisión, señalo que; del contenido de la solicitud elevada el 4 de junio de 2025 por el actor, se entiende que fueron 3 solicitudes principales y 3 subsidiarias, pero que de ellas, ni del resto del escrito se podía asumir que se estuviera formulando recurso de reposición en contra de la Resolución N° 39729 de 2024, aunado a ello, no era posible considerar la petición como un recurso, puesto que contiene peticiones que no tienen relación con la resolución antes mencionada, ya que dicha solicitud hace referencia a la entrega de actos administrativos y la entrega de la Resolución N° 172588 de 25 de noviembre de 2024. Concluyendo que, aunque la citada petición se tomase como recurso, de todas maneras, el pronunciamiento de la Administradora tanto en su parte considerativa como en su parte resolutiva no satisface la petición del actor, puesto que no resuelve ninguna de las solicitudes presentadas.

5. La impugnación.

La entidad accionada solicitó aclaración y en subsidio impugnó el fallo de primera instancia, argumentando que en la sentencia que resolvió la tutela presentada, existe la imposición de cargas al funcionario incorrecto, puesto que no se debió condenar a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES-, sino, que debió ser a la Dirección de Otras Prestaciones, puesto que es la dependencia competente para dar cumplimiento a la providencia.

III. CONSIDERACIONES.

1. Competencia.

De conformidad con lo establecido en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala es competente para conocer en segunda instancia de la presente acción de tutela.

1. Problema Jurídico.

III. CONSIDERACIONES.

1. Competencia.

De conformidad con lo establecido en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala es competente para conocer en segunda instancia de la presente acción de tutela.

1. Problema Jurídico.

De acuerdo con los planteamientos que anteceden, corresponde a la Sala determinar si: ¿Hay lugar a modificar la sentencia impugnada por cuanto no se especificó la oficina de la accionada que debe cumplir la orden de tutela?

La respuesta al problema jurídico planteado es positiva. Atendiendo al artículo 13 y numeral 2º del artículo 29 del Decreto 2591 de 1991, se modificará la sentencia impugnada.

3. Requisitos de procedibilidad.

1. Legitimación en la causa por activa, toda vez que el accionante es persona natural, mayor de edad, es la titular del derecho fundamental que alega como vulnerado y actúa a través de apoderado judicial, conforme lo exige el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991.

1. Legitimación en la causa por pasiva respecto de la entidad accionada, se trata de una autoridad pública, dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente como lo es la Administradora de Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, a quien se le atribuye la vulneración del derecho fundamental por omisión.

1. Inmediatez: Se acredita este requisito, porque la solicitud del actor data del 04 de junio de 2025 y la presente acción se interpuso el 12 de agosto.[[1]](#footnote-1)

1. Subsidiariedad: El artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 señalan que la procedencia de la acción de tutela está ligada al principio de subsidiariedad, el cual, contiene 3 hipótesis:

• Cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial y en ese sentido, la Corte reconoce “la validez y viabilidad de los medios y recursos ordinarios de protección judicial, como dispositivos legítimos y prevalentes para la salvaguarda de los derechos”.Por lo tanto, las personas están obligadas a hacer uso de los recursos ordinarios y extraordinarios que el sistema judicial les provee para conjurar la situación que amenaza o lesiona sus derechos; esto con el fin de impedir el uso indebido de este mecanismo constitucional como vía preferente o instancia judicial adicional de protección. Sin embargo, existen 2 excepciones a esta regla: - Cuando el medio de defensa judicial dispuesto por la ley para resolver las controversias no es idóneo o eficaz, caso en el que procede el amparo como mecanismo definitivo. - Cuando el medio de defensa judicial es idóneo, pero no impide la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual la acción de tutela procede como mecanismo transitorio: En este evento la protección se ordena de forma temporal (artículo 10º del Decreto 2591 de 1991), por el término que la autoridad judicial competente utilice para decidir de fondo la situación del afectado. Y exige verificar: (i) una afectación inminente del derecho-elemento temporal respecto del daño; (ii) la urgencia de las medidas para remediar o prevenir el perjuicio irremediable; (iii) la gravedad del perjuicio -grado o impacto de la afectación del derecho; y (iv) el carácter impostergable de las medidas para la efectiva protección de las garantías fundamentales en riesgo. Pues el juez de tutela no puede suplantar al juez ordinario.[[2]](#footnote-2)

Así las cosas, la alta Corporación Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede de manera directa para proteger el derecho de petición, por ser un derecho fundamental de aplicación inmediata.

“Este Tribunal ha considerado que la acción de tutela es el mecanismo procedente para determinar la violación del derecho de petición. En esa dirección, la sentencia T-084 de 2015 sostuvo que “la tutela es un mecanismo idóneo para proteger el derecho de petición de los administrados, toda vez que por medio del mismo se accede a muchos otros derechos constitucionales”. De acuerdo con lo anterior, la Corte ha estimado “que el ordenamiento jurídico colombiano no tiene previsto un medio de defensa judicial idóneo ni eficaz diferente de la acción de tutela, de modo que quien resulte afectado por la vulneración a este derecho fundamental no dispone de ningún mecanismo ordinario de naturaleza judicial que le permita efectivizar el mismo”.[[3]](#footnote-3)

4. Derecho de Petición.

La jurisprudencia constitucional ha señalado que el artículo 23 de la Constitución dispone que “toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución.” Esta garantía ha sido denominada derecho fundamental de petición, con el cual se promueve un canal de diálogo entre los administrados y la administración, “cuya fluidez y eficacia constituye una exigencia impostergable para los ordenamientos organizados bajo la insignia del Estado Democrático de Derecho”. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, esta garantía tiene dos componentes esenciales: (i) la posibilidad de formular peticiones respetuosas ante las autoridades, y como correlativo a ello, (ii) la garantía de que se otorgue respuesta de fondo, eficaz, oportuna y congruente con lo solicitado. Con fundamento en ello, su núcleo esencial se circunscribe a la formulación de la petición, a la pronta resolución, a la existencia de una respuesta de fondo y a la notificación de la decisión al peticionario.

Así ha determinado que los elementos del núcleo esencial del derecho de petición se describen de la siguiente manera:

1. La pronta resolución: Consiste en que las solicitudes formuladas ante autoridades o particulares deben ser resueltas en el menor tiempo posible, sin que se exceda el término fijado por la ley para tal efecto. (15 días hábiles siguientes a la recepción de la solicitud para dar respuesta).

2. La respuesta de fondo: Las autoridades y los particulares debe responder materialmente a las peticiones, que deben observar las siguientes condiciones: i) claridad, esto es que la misma sea inteligible y que contenga argumentos de fácil comprensión; ii) precisión: La respuesta atiende directamente a lo solicitado por el ciudadano y se excluya toda información impertinente y que conlleve a respuestas evasivas o elusivas; iii) congruencia: La respuesta esté conforme con lo solicitado; y iv) consecuencia: en relación con el trámite dentro del cual la solicitud es presentada, “de manera que, si la respuesta se produce con motivo de un derecho de petición elevado dentro de un procedimiento del que conoce la autoridad de la cual el interesado requiere la información, no basta con ofrecer una respuesta como si se tratara de una petición aislada o ex novo, sino que, si resulta relevante, debe darse cuenta del trámite que se ha surtido y de las razones por las cuales la petición resulta o no procedente”. Sin embargo, el ámbito de protección constitucional de la petición se circunscribe al derecho, a la solicitud y a tener una contestación para la misma, en ningún caso implica otorgar lo pedido por el interesado.

3. La notificación de la decisión: Se debe poner al ciudadano en conocimiento de la decisión proferida por las autoridades, ya que lo contrario, implicaría la desprotección del derecho de petición. Y su razón de ser radica en la posibilidad de impugnar la respuesta correspondiente. Siendo la administración o el particular quien tiene la carga probatoria de demostrar que notificó al solicitante su decisión.

De otra parte, los elementos estructurales de este derecho, que se extraen del artículo 23 de la Constitución, son:

a) Toda persona tiene derecho a presentar peticiones a las autoridades por motivos de interés general o particular: La titularidad del derecho no se agota en las personas naturales, sino que se extiende a las jurídicas.

b) Puede ser presentado de forma escrita o verbal: La norma constitucional (art.23 C.N.) ampara las expresiones verbales del derecho de petición y no otorga trato diferente al de las solicitudes escritas, por lo que deben atenderse de la misma manera por las entidades públicas. El artículo 15 de la Ley 1755 de 2015 prescribe que las peticiones podrán presentarse verbalmente, de lo cual el funcionario dejará constancia que se entregará al peticionario si la solicita. Las solicitudes pueden presentarse a través de cualquier medio idóneo para la comunicación o transferencia de datos. Aunque se faculta a las autoridades para exigir que ciertas peticiones se presenten por escrito, como en formularios e instrumentos estandarizados para facilitar su diligenciamiento.

c) Las peticiones deben ser formuladas de manera respetuosa: El ejercicio de este derecho, sólo genera obligaciones y merece protección constitucional si se formuló en esos términos. Pero el rechazo de las peticiones irrespetuosas es excepcional y de interpretación restringida, pues la administración no puede “tachar toda solicitud de irreverente o descortés con el fin de sustraerse de la obligación de responder las peticiones”.

d) La informalidad en la petición: Por lo que no es necesaria la expresa invocación del derecho o del artículo 23 de la Constitución, para que las autoridades o particulares así lo entiendan. El artículo 15 de la Ley 1755 de 2015, indicó que toda actuación que sea iniciada ante las autoridades implica el ejercicio del derecho de petición, sin que sea necesaria su expresa invocación. Y a través de éste se podrá solicitar: i) el reconocimiento de un derecho, ii) la intervención de una entidad o funcionario, iii) la resolución de una situación jurídica, iv) la prestación de un servicio, v) información, vi) consulta, examen y copias de documentos, consultas, quejas, denuncias y reclamos, e interposición de recursos, entre otras actuaciones. La informalidad en la petición también tiene que ver con que su ejercicio es, por regla general, gratuito y puede realizarse sin necesidad de representación a través de abogado, o de persona mayor, si es menor de edad.

e) Prontitud en la resolución de la petición: La oportunidad en la respuesta a la petición es de la esencia del derecho, toda vez que si esta se produce en forma tardía haría nugatoria la pronta resolución que exige la disposición constitucional.

f) El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales: La Corte ha considerado que cuando el derecho de petición se formula ante particulares, es necesario separar tres situaciones específicas: i) Cuando el particular presta un servicio público o cuando realiza funciones de autoridad, ii) cuando el derecho de petición constituye un medio para obtener la efectividad de otro derecho fundamental, caso en el que puede protegerse de manera inmediata iii) cuando el particular demandado no actúa como autoridad, el derecho de petición, será un derecho fundamental sólo cuando el legislador lo reglamente.

5. Caso concreto.

El accionante a través de su apoderado judicial pretende que la accionada le brinde respuesta de fondo a su petición radicada el 4 de junio de 2025, referente a un procedimiento de cobro coactivo que dicha entidad viene adelantando contra el actor, por un recobro de unas reclamaciones que debió pagar el ADRES con ocasión de un accidente de tránsito ocasionado por un vehículo que aparece a su nombre.

La A quo en el ordinal tercero de la sentencia impugnada ordenó a “la accionada ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD -ADRESque, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente providencia, emita una respuesta de fondo y completa a la petición radicada el 4 de junio de 2025, por el accionante, a través de apoderado judicial.”

La entidad accionada impugnó la anterior decisión, argumentando que la “Dirección De Otras Prestaciones” cumple con las funciones de planeamiento, seguimiento, reconocimiento, pago y auditoria, Protección Social de las víctimas de Accidentes de Tránsito -ECAT, por lo que la orden de tutela debe imponerse a la Directora de la Dirección de Otras Prestaciones: YCEBo y a la Directora Administrativa y Financiera: LMCF, ya que son las dependencias competentes para dar cumplimiento a lo ordenado.

El artículo 13 del Decreto 2591 de 1991 señala que “La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental. Si uno u otro hubiesen actuado en cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un superior, o con su autorización o aprobación, la acción se entenderá dirigida contra ambos, sin perjuicio de lo que se decida en el fallo. De ignorarse la identidad de la autoridad pública, la acción se tendrá por ejercida contra el superior…” Y el artículo 29 del mismo Decreto señala que el fallo de tutela, entre otros, deberá contener “2. La identificación del sujeto o sujetos de quien provenga la amenaza o vulneración.”

Conforme a lo expuesto se modificará el ordinal tercero de la sentencia impugnada, para en su lugar ordenar el cumplimiento de la orden de tutela al representante legal de la entidad y a las funcionarias señaladas en el escrito de impugnación.

IV. DECISIÓN

En razón y mérito de lo expuesto, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán, administrando justicia, en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

RESUELVE:

PRIMERO: MODIFICAR el ordinal TERCERO de lasentencia proferida el 27 de agosto de 2025 por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Popayán-Cauca, que tuteló el derecho fundamental del accionante, el cual quedará así:

“TERCERO: ORDENAR al representante legal de la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD -ADRES o quien haga sus veces y a las doctoras YASMIN CECILIA ESCAMILLA BADILLO en su calidad de Directora ( e ) de Otras Prestaciones Sociales o quien haga sus veces y LUZ MYRIAM CIRO FLOREZ en su calidad de Directora Administrativa y Financiera o quien haga sus veces o del(a) funcionario(a) competente, que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente providencia, emita una respuesta de fondo y completa a la petición radicada el 4 de junio de 2025, por el accionante, a través de apoderado judicial.”

SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia objeto de impugnación.

TERCERO: NOTIFICAR esta sentencia a las partes por el medio más expedito, según lo previsto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

CUARTO: DISPONER la remisión del expediente a la Corte Constitucional para la eventual revisión del presente fallo de tutela, atendiendo las oportunidades allí previstas En cumplimiento de las disposiciones contenidas en el Acuerdo PCSJA20-11594 del 13 de julio de 2020 del Consejo Superior de la Judicatura.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE

CLAUDIA CECILIA TORO RAMIREZ

Magistrada Ponente

CARLOS EDUARDO CARVAJAL VALENCIA

Magistrado

LEONIDAS RODRIGUEZ CORTES

Magistrado

CLAUDIA CECILIA TORO RAMIREZ

Magistrada Ponente

CARLOS EDUARDO CARVAJAL VALENCIA

Magistrado

LEONIDAS RODRIGUEZ CORTES

Magistrado

1. PDF 003ActaReparto-expediente digital. ↑ 2. Sentencia T034 de 2021. ↑ 3. Sentencia T-206 de 2018. ↑