URF - Estudio Hoja de ruta del subsector solidario de ahorro y crédito (2022)

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Descripción Este documento presenta una hoja de ruta con acciones a implementar en los próximos cinco años , con el objetivo de fortalecer el subsector solidario de ahorro y crédito en Colombia. Las acciones que se proponen son resultado de un proceso de evaluación y contrastación del marco normativo actual frente a las necesidades del subsector, sus particularidades y las buenas prácticas internacionales. La hoja de ruta tiene como finalidad generar un marco normativo que propicie un sistema competitivo, resiliente e inclusivo. Para ello, se plantean 11 acciones que abordan los siguientes cinco objetivos estratégicos: a) fortalecimiento de la estructura de subsector , b) consolidación de la red de seguridad, c) actualización de la regulación prudencial, d) consolida ción de las prácticas de buen gobierno y e) promoción de la inclusión financiera. Asimismo, este documento presenta un cronograma de ejecución entre 2023 y 2027, junto con indicadores de cumplimiento e impacto que serán objeto de seguimiento anual por parte de la URF.

ESTUDIO

Unidad de Proyección Normativa y Estudios de Regulación Financiera (URF)

Subdirección de Regulación prudencial

Daniel Quintero Castro, Subdirector Derenis López Meza, Asesora Andrés Felipe Clavijo Bolaños, Profesional Especializado

Bogotá D.C., agosto de 2022

Agradecimientos a la Corporación Andina

Daniel Quintero Castro, Subdirector Derenis López Meza, Asesora Andrés Felipe Clavijo Bolaños, Profesional Especializado

Bogotá D.C., agosto de 2022

Agradecimientos a la Corporación Andina de Fomento (CAF), a Miguel Arango (CAF), a Antonio Sarmiento, a Ricardo Durán, a Marco Reyes y a Alexis Santana (equipo consultor) por el apoyo técnico prestado para el desarrollo del presente documento.

Hoja de ruta del subsector solidario de ahorro y crédito3 | Página

1. INTRODUCCIÓN .......................................................................................................................................... 4

2. DESCRIPCIÓN DEL SUBSECTOR ............................................................................................................. 5

3. VISIÓN Y OBJETIVOS ESTRATÉGICOS DE LA HOJA DE RUTA ............................................................. 9 3.1. FORTALECIMIENTO DE LA ESTRUCTURA DEL SUBSECTOR ............................................................. 10 3.2. CONSOLIDACIÓN DE LA RED DE SEGURIDAD ..................................................................................... 12 3.3. FORTALECIMIENTO DE LA REGULACIÓN PRUDENCIAL ..................................................................... 17 3.4. CONSOLIDAR LAS PRÁCTICAS DE BUEN GOBIERNO ......................................................................... 20 3.5. PROFUNDIZACIÓN DE LA INCLUSIÓN FINANCIERA ............................................................................. 22

4. HOJA DE RUTA - CRONOGRAMA ............................................................................................................ 24

5. INDICADORES ........................................................................................................................................... 26

6. CONCLUSIONES ....................................................................................................................................... 27

7. COMENTARIOS ......................................................................................................................................... 28

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1. INTRODUCCIÓN El Gobierno nacional ha impulsado y expedido múltiples iniciativas regulatorias en los últimos siete años orientadas a

7. COMENTARIOS ......................................................................................................................................... 28

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1. INTRODUCCIÓN El Gobierno nacional ha impulsado y expedido múltiples iniciativas regulatorias en los últimos siete años orientadas a fortalecer la regulación prudencial del subsector solidario de ahorro y crédito en Colombia , conformado por cooperativas de ahorro y crédito, cooperativas multiactivas e integrales con sección de ahorro y crédito, fondos de empleados y asociaciones mutuales1.

Estas iniciativas han propendido por robustecer la solidez patrimonial de estas entidades y preservar la confianza que depositan en ellas sus asociados. En particular, se han expedido normas en materia de suficiencia patrimonial, buen gobierno y gestión de riesgos de liquidez y crédito. Lo anterior, reconociendo los aportes de estas organizaciones a la inclusión financiera y al desarrollo económico y social de sus asociados. Para consolidar estos objetivos, en 2020, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la URF se propusieron realizar un ejercicio, dentro del marco de la Política Pública “para un mayor desarrollo del sistema financiero”, que tenía como finalidad identificar las brechas entre la normatividad actual aplicable al subsector y la que resultaría recomendable considerando las características particulares de dichas entidades y las mejores prácticas internacionales. Esta propuesta hace parte del objetivo estratégico denominado “Consolidar la seguridad y la estabilidad financiera”2 y se materializó a través de una cooperación técnica con la Corporación Andina de Fomento (CAF) , la cual permitió la contratación de un grupo de expertos del subsector solidario de ahorro y crédito, quienes realizaron un estudio con

y se materializó a través de una cooperación técnica con la Corporación Andina de Fomento (CAF) , la cual permitió la contratación de un grupo de expertos del subsector solidario de ahorro y crédito, quienes realizaron un estudio con el fin de evaluar la efectividad de la normatividad actual, identificar vacíos normativos y proponer ajustes para fortalecer el subsector a la luz de las mejores prácticas locales e internacionales. En este documento se incorporan los resultados de dicho estudio y se fija una propuesta de trabajo para los próximos cinco años siguiendo una estrategia de expedición de normas articulada y gradual, que responda a una visión de mediano y largo plazo para el subsector. Además de esta introducción, este documento contiene las siguientes seis secciones: en la segunda se presenta una descripción del subsector con la que se exponen los datos más relevantes de su estado actual; en la tercera se presenta la visión y los objetivos estratégicos de la hoja de ruta detallando para cada uno de ellos el contexto local, la experiencia internacional y acciones propuestas para los próximos cinco años ; la cuarta sección contiene un cronograma de ejecución y priorización; la quinta, contiene indicadores de cumplimiento e impacto; la sexta indica las conclusiones del documento; y la quinta expone los principales comentarios recibidos.

1 La composición del subsector fue reconocida regulatoriamente por primera vez con el Decreto 1997 de 2019 al delimitar el rango de acción de la Comisión Intersectorial de Coordinación del Subsector de la Economía Solidaria (CCAC) que presta servicios de ahorro y crédito. 2 http://www.urf.gov.co/webcenter/ShowProperty?nodeId=/ConexionContent/WCC_CLUSTER-1617305 | Página

2. DESCRIPCIÓN DEL SUBSECTOR Composición y modelo de negocio

2 http://www.urf.gov.co/webcenter/ShowProperty?nodeId=/ConexionContent/WCC_CLUSTER-1617305 | Página

2. DESCRIPCIÓN DEL SUBSECTOR Composición y modelo de negocio El subsector solidario de ahorro y crédito se compone de aproximadamente 1. 631 organizaciones vigiladas por la Superintendencia de la Economía Solidaria (SES)3, que cuentan con autorización legal para captar ahorros de sus asociados. Entre estas se encuentran 176 cooperativas de ahorro y crédito (CAC) 4; 1.400 fondos de empleados (FE); y 55 asociaciones mutuales (MUT)5 que prestan servicios de ahorro y crédito.

Las entidades del subsector comparten características generales de la economía solidaria como: a) ser organizaciones sin ánimo de lucro; b) estar constituidas alrededor de un vínculo común de asociación; c) tener como objetivo satisfacer necesidades de sus afiliados; y d) que estos simultáneamente son aportantes y gestores de la entidad6. No obstante, cada tipo de organización cuenta con particularidades que diferencian su modelo de negocio. Las CAC se caracterizan por tener un vínculo de asociación generalmente abierto, al cual se pueden asociar personas naturales y jurídicas sin importar si pertenecen o no a una misma empresa, actividad económica o ubicación geográfica7. El marco legal les exige aportes sociales mínimos para su constitución, lo cual ha permitido la consolidación de una adecuada estructura operativa y que su base social cuente con una mayor capacidad económica8. Por su parte, l os FE son empresas asociativas c onstituidas por trabajadores dependientes y subordinados de entidades públicas o privadas, y contratistas, que comparten un vínculo de asociación conformado por: a) una misma

económica8. Por su parte, l os FE son empresas asociativas c onstituidas por trabajadores dependientes y subordinados de entidades públicas o privadas, y contratistas, que comparten un vínculo de asociación conformado por: a) una misma institución o empresa, b) varías sociedades en las que se declare unidad de empre sa o conformen un grupo empresarial o c) varías empresas independientes entre sí que desarrollen una misma actividad económica9. En este sentido, los FE se caracterizan por contar con un vínculo de asociación generalmente cerrado que permite que sus actividades de ahorro y crédito se enlacen con descuentos directos de nómina y cuenten con un apoyo patronal. Cuando el vínculo de asociación es abierto, los FE tienen más similitudes que diferencias con las CAC10. Finalmente, las MUT son asociaciones de personas naturales o jurídicas sin ánimo de lucro que se comprometen a realizar contribuciones no reembolsables a un fondo social mutual con el objetivo de ayudarse mutuamente en el desarrollo de actividades relacionadas con la previsión, promoción y protección so cial11. Las MUT que ofrecen servicios de ahorro y crédito se han caracterizado por operar como un vehículo de inclusión financiera en zonas apartadas del país, en especial para personas que no tienen acceso a mecanismos digitales o al sistema financiero tradicional. Representatividad A diciembre de 2020, el subsector solidario de ahorro y crédito reportó activos por aproximadamente $28,6 billones , equivalentes al 3,7% del total de activos de los establecimientos de crédito (EC) ($768,8 billones). En el subsector, las CAC son el tipo de organización más grande con un 58,7% del total de activos, seguido de los FE (40,9%) y las MUT (0,7%).

las CAC son el tipo de organización más grande con un 58,7% del total de activos, seguido de los FE (40,9%) y las MUT (0,7%).

3 Cifras a diciembre de 2021. 4 Entre las cooperativas se encuentran las especializadas en ahorro y crédito y las multiactivas e integrales con sección de ahorro y crédito. 5 De las 111 MUT vigiladas por la SES, sólo 51 cuentan con saldos en sus operaciones de ahorro y crédito. 6 Artículo 6 de la Ley 454 de 1998. 7 Artículo 21 de la Ley 79 de 1988. 8 Artículo 42 de la Ley 454 de 1998. 9 Artículo 4 del Decreto Ley 1481 de 1989. 10 A marzo de 2021, 13 FE de categoría intermedia reportaron que su base social proviene de 20 a 228 entidades patronales que en su mayoría son independientes entre sí. 11 Artículo 2 de la Ley 2143 de 2021.6 | Página

Gráfico 1 – Composición por activos

Fuente: URF con datos de la SES Las CAC son a su vez las entidades de mayor tamaño del subsector a nivel individual. A diciembre de 2020, los activos de una CAC promedio ascendían a $95 mil millones (MM), mientras que los de un FE promedio a $8,1 MM y los de una MUT promedio a $5,2 MM. Así, el tamaño de una CAC promedio es equivalente a 11,6 veces el de un FE y a 19,3 veces el de una MUT.

En cuanto a su tejido social, el subsector destaca por agrupar un número significativo de asociados y contar con una amplia presencia geográfica. A diciembre de 2020, el número de afiliados ascendió a 4,4 millonesequivalentes al

En cuanto a su tejido social, el subsector destaca por agrupar un número significativo de asociados y contar con una amplia presencia geográfica. A diciembre de 2020, el número de afiliados ascendió a 4,4 millonesequivalentes al 8,7% de la población colombiana12, distribuidos en 29 de los 32 departamentos del país. También es importante resaltar que las organizaciones del subsector operan con un número reducido de empleados. Las CAC tienen en promedio 60 empleados, mientras que los FE y las MUT operan con 10 en promedio. Actividad de ahorro y crédito Cartera La cartera bruta del subsector solidario de ahorro y crédito cerró en $20,8 billones a diciembre de 2020equivalentes al 4,05% de la cartera bruta de los EC ($512,8 billones). El subsector concentra su cartera en el segmento de consumo, la cual representa el 75,2% de la cartera total en las CAC, el 89,4% en los FE y el 94,1% en las MUT. Los indicadores de calidad de cartera por riesgo (ICR) del subsector se han mantenido estables en los últimos años en niveles inferiores al 7%, evidenciando una exposición moderada si se compara con el ICR de los EC para la modalidad de consumo (12,2%). A nivel desagregado, el ICR de las organizaciones del subsector presenta diferencias que responden a las particularidades de sus modelos de negocio, siendo los FE los menos expuesto al riesgo del crédito (ver gráfica 2 – ICR).

Gráfica 2 – Indicadores de cartera

12 Conforme a las cifras del DANE, Colombia contaba con 50.372.424 habitantes en el 2020.7 | Página

Fuente: Equipo consultor con datos de la SES

Gráfica 2 – Indicadores de cartera

12 Conforme a las cifras del DANE, Colombia contaba con 50.372.424 habitantes en el 2020.7 | Página

Fuente: Equipo consultor con datos de la SES El ICR de los FE ha oscilado alrededor del 3% en los últimos años. Este resultado es acorde con su vínculo de asociación cerrado que les permite mantener elevados niveles de recaudo mediante libranza (81,7%)13 (ver gráfica 2 – Libranza). No obstante, la cartera de los FE está expuesta al riesgo de concentración patronal que no existe en las CAC o en las MUT debido a la diversidad de su vínculo de asociación14.

Las CAC se encuentran en un punto medio con un ICR promedio de 5,6% en los últimos años. Su exposición es acorde con su vínculo de asociación abierto que limita su capacidad para establecer recaudos por libranza (35,6%). En todo caso, su cartera riesgosa se encuentra adecuadamente cubierta con provisiones que superan en más del 100% su saldo expuesto (ver gráfica 2 - Cubrimiento). Por su parte, las MUT presentan los mayores niveles de exposición al riesgo de crédito con un ICR promedio de 6,4% en los últimos años. Su exposición es acorde con el perfil crediticio de su base social y con un bajo nivel de reca udo por libranza (27,9%). A simismo, las MUT presentan bajos niveles de cubrimiento con provisiones de su cartera riesgosa (50%) (ver gráfica 2 - Cubrimiento). Deudores El subsector cuenta con un total de 1,6 millones de deudores, que al compararlos con su s 4,4 millones de afiliados

riesgosa (50%) (ver gráfica 2 - Cubrimiento). Deudores El subsector cuenta con un total de 1,6 millones de deudores, que al compararlos con su s 4,4 millones de afiliados evidencian un espacio de profundización entre su misma base social. Ejercicios de la SES , a junio de 2021, revelan que los asociados de las CAC sólo suplen el 25% de sus necesidades de financiación con el subsector solidario; mientras que el 75% restante lo adquieren con el sector financiero tradicional. Ahorro El subsector solidario se financia principalmente con depósitos que capta de sus afiliados. A diciembre de 2020, esta fuente de fondeo representó el 88,8% del total de pasivos de las CAC, el 84,3% en los FE y el 87,5% en las MUT. El fondeo mayorista que provee el sector financiero tradicional es poco representativo para el subsector, considerando que, en agregado, dichas obligaciones tan solo representan el 4,0% del pasivo. A diciembre de 2020, el subsector solidario presentó un saldo de $16,8 billones de depósitos - equivalentes al 3,4% del total en los EC ($489,5 billones). Los depósitos se concentran principalmente en las CAC (57,5%), seguidas de los FE (41,5%) y de las MUT (1,1%). Considerando que las CAC son el único tipo de organización con acceso al seguro de depósitos del Fondo de Garantías de Entidades Cooperativas (Fogacoop) , la anterior distribución implica que el 42,5% de los depósitos de los asociados al subsector no cuentan con dicha cobertura.

13 Es necesario resaltar que la libranza por sí sola no garantiza de manera absoluta el pago de la obligación, pues este instrumento de recaudo

que el 42,5% de los depósitos de los asociados al subsector no cuentan con dicha cobertura.

13 Es necesario resaltar que la libranza por sí sola no garantiza de manera absoluta el pago de la obligación, pues este instrumento de recaudo está sujeto a riesgos operativos y jurídicos de las pagadurías, así como de eventuales retrasos temporales en el pago de nómina por parte de los empleadores. 14 Se entiende por riesgo de concentración patronal la probabilidad que un FE experimente pérdidas a causa de problemas financieros en los empleadores de sus asociados, los cuales pueden retirar sus apoyos y verse obligada a realizar procesos de desvinculación del personal.8 | Página

La composición de los depósitos y su estructura de plazos difiere por tipo de organización. En las CAC el 90,0% de su ahorro se compone de instrumentos de corto plazo como lo son las cuentas de ahorro (29,9%) y los CDAT (60,1%) –emitidos en su mayoría a plazos inferiores a un año (80,6%). Los FE se caracterizan por contar con un fondeo más estable debido a la elevada participación del ahorro permanente (70,7%); no obstante, esta característica se ha ido reduciendo con modificaciones estatutarias que autorizan su retiro parcial. Las MUT presentan un punto medio con 59% de su fondeo en instrumentos de corto plazo y 31% en instrumentos de largo plazo (ver gráfica 3). Gráfica 3 – Composición de los depósitos

Fuente: Consultores con datos de la SES Para garantizar la atención oportuna de sus obligaciones, la regulación exige al subsector la constitución de un fondo

Gráfica 3 – Composición de los depósitos

Fuente: Consultores con datos de la SES Para garantizar la atención oportuna de sus obligaciones, la regulación exige al subsector la constitución de un fondo de liquidez equivalente al 10% del saldo de los depósitos y exigibilidades; excepto para el ahorro permanente que no es susceptible de retiro parcial cuyo requisito es del 2%. En promedio , durante los últimos cuatro años , las organizaciones mantuvieron un fondo de liquidez equivalente al 10,8% de los depósitos en las CAC, 9,1% en los FE y 12,9% en las MUT.

Estructura patrimonial El subsector solidario reportó a diciembre de 2020 un patrimonio de $9,2 billones - equivalentes al 32,4% de sus activos, lo cual evidencia un elevado respaldo y un apalancamiento moderado si se compara con la razón patrimonio/activo de los EC (13,6%). En términos de cantidad, las CAC y los FE presentan los mayores niveles de patrimonio respecto a su activo (35,0% y 29,1%), mientras que las MUT presentan un nivel inferior (16,2%). En términos de calidad, el patrimonio del subsector se concentra en capital social y reservas patrimoniales. Lo anterior, en mayor medida para las CAC (87,9%) y los FE (80,8%) y en menor medida para las MUT (53,4%) 15. El capital mínimo irreductible, el cual se constituye como el instrumento de más alta calidad, presenta a su vez una elevada participación con respecto al patrimonio equivalente a 32,1% en las CAC, 15,0% en los FE y 42,4% en las MUT. En todo caso, los instrumentos patrimoniales de los tres tipos de organizaciones presentan diferencias considerables.

participación con respecto al patrimonio equivalente a 32,1% en las CAC, 15,0% en los FE y 42,4% en las MUT. En todo caso, los instrumentos patrimoniales de los tres tipos de organizaciones presentan diferencias considerables. Por una parte, las contribuciones económicas de las MUT, que son un instrumento equiparable a los aportes sociales de las CAC y los FE, tienen un mayor grado de perpetuidad considerando que no son reembolsables en caso de desvinculación del asociado. Por otra part e, los aportes sociales de las CAC y los FE tienen una mayor capacidad para cubrir pérdidas esperadas considerando que legalmente obran como garantía de los créditos que otorguen estas entidades16.

15 Este indicador para los EC equivale al 59,5%. 16 En los FE el ahorro permanente, a pesar de no ser un instrumento patrimonial, obra también como garantía de los créditos otorgados.9 | Página

Particularidades intragrupo El elevado número de entidades del subsector propicia la existencia de marcadas diferencias al interior de cada tipo de organización. De un análisis de segmentación por tamaño realizado por el equipo consultor se obtuvieron las siguientes conclusiones: a) El peso de los gastos administrativos y provisiones de cartera captura una mayor proporción del ingreso en las MUT y los FE de menor tamaño (91,5% y 79,1%), respecto de las entidades más grandes (60,7 y 45%). Esta diferencia no es considerable en las CAC, dado que su tamaño les permite beneficiarse de economías de escala. b) Las CAC y los FE de menor tamaño no presentan indicadores financieros de menor calidad respecto a las entidades más grandes. La relación de solvencia/solidez de las entidades pequeñas supera la de las más grandes en CAC

b) Las CAC y los FE de menor tamaño no presentan indicadores financieros de menor calidad respecto a las entidades más grandes. La relación de solvencia/solidez de las entidades pequeñas supera la de las más grandes en CAC (43,1% vs 26,6%) y en FE (36,7% vs 20,0%) 17. El ICR tampoco cambia de manera importante en las entidades pequeñas frente a las grandes en CAC (7,1% vs 6,9%) ni en FE (4,0% vs 3,3%). c) Las MUT pequeñas están más expuestas que las grandes al riesgo de crédito (ICR: 15,5% vs 5,4% - Cubrimiento: 64,6% vs 82,0%). No obstante, un estimativo de la relación de solvencia muestra que las 5 MUT más pequeñas tendrían un indicador de 52,0% evidenciando un amplio margen para cubrir pé rdidas no esperadas. Por el contrario, las 5 MUT más grandes no cumplirían con el mínimo estándar del 9%. Estas conclusiones indican que, en términos generales, las entidades más pequeñas no tienen indicadores financieros que permitan intuir una menor resiliencia patrimonial. No obstante, enfrentan costos administrativos y por provisiones que acaparan una mayor cantidad de sus ingresos. En este sentido, se considera pertinente evaluar la aplicabilidad del estándar internacional de contar con una segmentación regulatoria proporcional al tamaño de las organizaciones y las características de su modelo de negocio, entre otros criterios18, que, en todo caso, preserve su estabilidad.

3. VISIÓN Y OBJETIVOS ESTRATÉGICOS DE LA HOJA DE RUTA “Para el año 2027, el subsector solidario de ahorro y crédito contará con un marco regulatorio que propicie un sistema competitivo, resiliente e inclusivo.”19

3. VISIÓN Y OBJETIVOS ESTRATÉGICOS DE LA HOJA DE RUTA “Para el año 2027, el subsector solidario de ahorro y crédito contará con un marco regulatorio que propicie un sistema competitivo, resiliente e inclusivo.”19

Para fomentar la competitividad, se propone una nueva estructura que fortalezca el funcionamiento d e las organizaciones y que, a través de economías de esc ala, reduzca el costo del cumplimiento regulatorio para las entidades más pequeñas. Para propiciar la resiliencia, se buscará la adopción de las mejores prácticas de regulación prudencial y buen gobierno, ajustadas a la naturaleza del subsector, y se consolidará la red de seguridad . Para promover la inclusión, se buscará el fortalecimiento de los esquemas de transaccionalidad del subsector, y la creación de un régimen especial de protección al consumidor que atienda las particularidades y características del mismo. Considerando lo anterior, la presente hoja de ruta plantea los siguientes cinco objetivos estratégicos con acciones que buscan la consecución de los componentes de la visión:  Fortalecer de la estructura del subsector  Actualizar el esquema de regulación prudencial  Consolidar la red de seguridad  Consolidar las prácticas de buen gobierno  Promover la inclusión financiera

17 Indicador de solidez estimado para FE de categoría básica e intermedia. 18 Ver documento: “Strong and simple” del Banco Central de Inglaterra disponible en https://www.bankofengland.co.uk/ - /media/boe/files/prudential-regulation/discussion-paper/2021/dp121.pdf?la=en&hash=BAF03DB89BF248EE72D75096249C796B84916CFF

19 Esta perspectiva recoge la visión fijad a por el gobierno en el “Documento de Política para un mayor desarrollo del sistema financiero”, elaborado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con el apoyo técnico de la URF, en 2020.10 | Página

Para el efecto, a continuación, se expone el alcance de cada uno de estos objetivos, y se presentan diferentes recomendaciones regulatorias y no regulatorias que permitan alcanzarlos, partiendo de un análisis de su contexto local y la experiencia internacional. 3.1. FORTALECIMIENTO DE LA ESTRUCTURA DEL SUBSECTOR A través de este objetivo se busca una optimización de la regulación que aplica a cada una de las organizaciones que componen el subsector para que, considerando sus particularidades y la heterogeneidad al interior de las mismas, se estructure un esquema regulatorio acorde con su naturaleza, funcionamiento, exposición estructural al riesgo y nichos de mercado.

Contexto interno El alcance de las operaciones que pueden desarrollar cada una de las organizaciones que compone el subsector se ha establecido en diferentes cuerpos normativos con carácter de ley: Ley 454 de 1998 para CAC, el Decreto Ley 1481 para FE y la Ley 2143 de 2021 para MUT. Su desarrollo, independiente y en distintos momentos, ha propiciado la existencia de asimetrías regulatorias entre figuras jurídicas diferentes pero que desarrollan una misma actividad. En la práctica, se evidencian FE con un vínculo de asociación abierto que asemeja su operatividad al de una CAC, así como MUT que actúan como vehículo de financiación de entidades solidarias que no se encuentran autorizadas para captar recursos de sus asociados, como cooperativas de aporte y crédito.

así como MUT que actúan como vehículo de financiación de entidades solidarias que no se encuentran autorizadas para captar recursos de sus asociados, como cooperativas de aporte y crédito. La heterogeneidad del subsector, entre tipo de organizaciones y al interior de estas, implica a su vez desafíos para su regulación y supervisión. Por ejemplo: a) las entidades más pequeñas enfrentan dificultades para el cumplimiento de las normas que les aplican; b) los niveles de supervisión y las categorías regulatorias no están totalmente sincronizados20; y c) algunas entidades (CAC y MUT) pres tan servicios de ahorro y crédito en condiciones de multiactividad, lo cual dificulta la gestión de riesgos. Estos aspectos evidencian la necesidad de contar con una adecuada caracterización de las organizaciones del subsector que precise su naturaleza, semejanzas y diferencias. De esta forma se podrán sentar las bases para determinar el tipo de regulación y supervisión que debe aplicar a cada tipo de organización.

Experiencia internacional Son múltiples los tipos de organizaciones de la economía solidaria que desarrollan actividades de ahorro y crédito 21 en los países de referencia22. En la mayoría de ellos, el marco normativo diferencia de manera clara las finalidades y características de cada tipo de organización. En todo caso, es recurrente la recomendación de eliminar las asimetrías regulatorias no justificadas entre distintas entidades que desarrollan una misma actividad. Adicionalmente, existe un elevado grado de heterogenei dad al interior de cada tipo de organización. Ante esta situación, los países de referencia han implementado una segmentación de las entidades por nivel de activos, la

20 La estructura de niveles de supervisión dispuesto en el Decreto 1068 de 2015 (Libro 2, Parte 11, Título 1) opera a la par que las categorías

20 La estructura de niveles de supervisión dispuesto en el Decreto 1068 de 2015 (Libro 2, Parte 11, Título 1) opera a la par que las categorías de regulación prudencial incorporadas por el Decreto 344 de 2017 para FE: mientras las categorías regulatorias de los FE (plenas, intermedias y básicas) depende del monto de activos de las organizaciones, los niveles de supervisión para estas organizaciones se encuen tran en un mismo nivel y pueden ser trasladados a juicio del supervisor y conforme condiciones particulares de la respectiva organización. 21 Además de las cooperativas, la actividad de ahorro y crédito también la desarrollan organizaciones solidarias como: las cajas de ahorro y las sociedades financieras populares en México; las cajas de ahorro, los bancos mutuales y las asociaciones mutualistas para vivienda en Ecuador; las asociaciones solidaristas en Costa Rica; y las cajas de ahorro en Alemania. 22 Los países de referencia son: México, Ecuador, Costa Rica, Alemania, Estados Unidos y Canadá.11 | Página

complejidad de sus servicios y la suficiencia de su capital 23. Estas categorías determina n su exigencia regulatoria , principalmente en materia de gestión de riesgos; su nivel de supervisión; la complejidad de sus operaciones; su acceso a la cobertura del seguro de depósitos y su acceso al banco central, entre otros aspectos. Por otra parte, la experiencia internacional muestra una baja tolerancia al desarrollo de la multiactividad dado que dificulta la identificación, gestión y monitoreo de riesgos y promueve la existencia de subsidios cru