URF - Estudio Subasta del seguro previsional en Colombia (2022)

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Descripción Este estudio contiene un análisis de las características del seguro previsional en Colombia, identifica las principales problemáticas que no permiten su adecuado funcionamiento, presenta avances regulatorios en la materia y propone una serie de medidas para abordar los problemas cuya solución se encuentran al alcance de la facultad reglamentar ia del Gobierno nacional. En particular, se abordan las causas por las cuales no todas las Administradoras de Fondos de Pensiones colombianas logran contratar de manera estable y con total cobertura los riesgos del seguro previsional para todos los afiliados del Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad. Este estudio busca sentar las bases para desarrollar futuras mesas de trabajo con la industria y demás actores interesados en el adecuado funcionamiento del seguro previsional. En este sentido, su objetivo es generar un espacio de discusión y construcción de potenciales soluciones.

ESTUDIO

URF

Subdirección de Regulación prudencial

Daniel Quintero Liliana Walteros Andrés Clavijo

Mayo de 2022

Subasta del seguro previsional en Colombia2 | Página

1. Introducción................................................................................................................................................ 4

2. El seguro previsional en Colombia ............................................................................................................. 5 2.1. Objetivos y características ..................................................................................................................... 8 2.2. Esquema de contratación actual ......................................................................................................... 10 2.3. Evolución del sector ............................................................................................................................. 11

3. Problemas del seguro previsional ............................................................................................................ 14

2.1. Objetivos y características ..................................................................................................................... 8 2.2. Esquema de contratación actual ......................................................................................................... 10 2.3. Evolución del sector ............................................................................................................................. 11

3. Problemas del seguro previsional ............................................................................................................ 14 3.1. Problemas estructurales –Avances y limitantes .................................................................................. 15 3.1.1. Cambios normativos y judiciales ..................................................................................................... 15 3.1.2. Distribución del 3% del IBC ............................................................................................................. 16 3.1.3. Mercado laboral ............................................................................................................................... 17 3.1.4. Monto mínimo de mesada pensional de un salario mínimo ............................................................ 19 3.1.5. Rentabilidad .................................................................................................................................... 20 3.1.6. Propuestas tendientes a solucionar problemas estructurales – Proyecto de Ley 413 de 2020 ...... 21 3.2. Problemas que se abordan con la propuesta de subasta .................................................................... 23 3.2.1. Asimetrías de información para las aseguradoras .......................................................................... 23 3.2.2. Incertidumbre asociada a la modalidad de ocurrencia .................................................................... 23 3.2.3. Heterogeneidad de cobertura para los afiliados .............................................................................. 24 3.2.4. Contratación y pago de renta vitalicia ............................................................................................. 25 3.2.5. Segmentación de afiliados por AFP ................................................................................................ 25 3.2.6. Concentración e integración vertical del mercado ........................................................................... 26

4. Experiencia internacional – Mecanismo de subasta del seguro previsional ............................................ 27 4.1. Chile..................................................................................................................................................... 28 4.2. Perú ..................................................................................................................................................... 29

5. Elementos de la propuesta: Subasta del seguro previsional.................................................................... 29 5.1. Generalidades de la licitación .............................................................................................................. 29

4.1. Chile..................................................................................................................................................... 28 4.2. Perú ..................................................................................................................................................... 29

5. Elementos de la propuesta: Subasta del seguro previsional.................................................................... 29 5.1. Generalidades de la licitación .............................................................................................................. 29 5.1.1. Finalidad .......................................................................................................................................... 29 5.1.2. Objetivos ......................................................................................................................................... 30 5.1.3. Principios rectores ........................................................................................................................... 30 5.1.4. Características de la subasta .......................................................................................................... 30 5.1.5. Aseguradoras Participantes ............................................................................................................ 31 5.2. Proceso y condiciones de la licitación ................................................................................................. 33 5.3. Pliegos de condiciones de la licitación ................................................................................................. 34 5.4. Proceso de presentación de ofertas .................................................................................................... 35 5.5. Proceso de adjudicación de fracciones ............................................................................................... 35

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5.6. Características y procedimiento de la contratación ............................................................................. 36 5.6.1. Seguro bajo la modalidad de aviso ................................................................................................. 36 5.6.2. Trámite de aviso y reclamaciones ................................................................................................... 37 5.6.3. Cese de operaciones ...................................................................................................................... 37 5.6.4. Seguro de participación ................................................................................................................... 38 5.7. Proceso y pago de la prima ................................................................................................................. 38 5.8. Efectos esperados en la tasa del seguro previsional ........................................................................... 38

6. Cronograma mesas de trabajo ................................................................................................................. 39

7. Anexo 1. Características generales para acceder a una pensión ............................................................ 40 1.1 Requisitos generales para acceder a los diferentes tipos de pensión en Colombia. .................................. 40 1.2 Características generales de la renta vitalicia y el retiro programado. ............................................... 42

1.1 Requisitos generales para acceder a los diferentes tipos de pensión en Colombia. .................................. 40 1.2 Características generales de la renta vitalicia y el retiro programado. ............................................... 42 1.3 Características de la pensión invalidez y sobrevivencia, y del auxilio funerario en el RAIS ....................... 43

8. Anexo 2. Comparación de los principales aspectos del régimen pensional privado en Colombia, Chile y

Perú. 44

9. Anexo 3. Comportamiento de las rentas vitalicias en Colombia .............................................................. 464 | Página

1. Introducción El Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad (RAIS) fue creado por la Ley 100 de 1993. Dentro de su objeto y características se encuentra la de garantizar a la población el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte a través del reconocimiento de las pensiones y prestaciones definidas en esta Ley. Para los afiliados de cada Administradora de Fondos de Pensiones (AFP), la Ley contempla un esquema de aseguramiento en el cual compañías aseguradoras de vida, a cambio de una prima, les brindan cobertura a través de un contrato de Seguro Previsional que provee la suma adicional necesaria para completar el capital que financie el monto de la pensión ante la materialización de la invalidez o la muerte del afiliado; así como ampara el pago de incapacidad temporal adicional cuando exista concepto médico favorable de recuperación y otorga un auxilio funerario.

Al analizar la dinámica del Seguro Previsional en Colombia, se observan problemáticas que han encarecido el valor de la tasa de la prima y han generado situaciones en las que se declara desierta la licitación individual del

otorga un auxilio funerario. Al analizar la dinámica del Seguro Previsional en Colombia, se observan problemáticas que han encarecido el valor de la tasa de la prima y han generado situaciones en las que se declara desierta la licitación individual del mismo. Algunos de estos problemas son de carácter estructural y sus potenciales soluciones requieren reformas sustanciales de Le y. Otros problemas hacen referencia a aspectos adicionales que dificultan el adecuado funcionamiento y contratación del seguro previsional, cuya solución se puede abordar a través de la facultad reglamentaria del Gobierno nacional. Un tercer grupo de probl emas se asocia con situaciones y parámetros que impactan al alza el valor de la tasa de la prima del seguro. Al respecto, el Gobierno nacional ha venido trabajando para solucionar varios de los problemas que afectan el mercado del Seguro Previsional. Entr e ellos se encuentran algunos decretos e intervenciones que permiten, entre otros aspectos: la cobertura del deslizamiento del salario mínimo para las rentas vitalicias que ofrecen las entidades aseguradoras; la asignación de ahorros en un esquema de multifondos según el perfil de riesgo y la edad de los afiliados, para mejorar la administración de los recursos y aumentar la rentabilidad de largo plazo; y la ampliación del plazo de emisión de títulos de deuda pública para promover un mejor calce entre activos y pasivos de largo plazo. Por otra parte, el Gobierno nacional ha impulsado propuestas legislativas como el Proyecto de Ley 413 de 2020 que abordó los siguientes aspectos del RAIS, relacionados con el seguro previsional: i) La determinación independiente de la comisión de administración y la tasa de la prima del seguro previsional, cuya fijación al 3% limita la adecuada formación de precios;

que abordó los siguientes aspectos del RAIS, relacionados con el seguro previsional: i) La determinación independiente de la comisión de administración y la tasa de la prima del seguro previsional, cuya fijación al 3% limita la adecuada formación de precios; ii) La asignación de una facultad al Gobierno nacional para diseñar un esquema de cobertura ante riesgos jurídicos derivados de la renta vitalicia, que fomente la participación competitiva de las aseguradoras en el mercado del seguro previsional y evite comportamientos de riesgo moral. iii) La implementación de mecanismos alternativos para atender el pago de rentas vitalicias y garantizar la cobertura de los afiliados frente a los riesgos cubiertos por el seguro previsional en caso que se declare desierta su licitación; iv) La fijación de un mont o mínimo equivalente a 5 SMMLV para optar por la modalidad de pensión por retiro programado, lo cual permite que los riesgos de mercado y longevidad sean asignados únicamente a los afiliados que se encuentran en capacidad financiera de asumirlos y se evite escenarios de cuentas desfinanciadas sin ofertas de rentas vitalicias; v) La flexibilización del esquema multifondos, la derogación de la rentabilidad mínima y la reserva de estabilización, la implementación de la comisión por desempeño, la delegación de ope raciones de inversión y el robustecimiento de los requisitos de gobierno corporativo, entre otras modificaciones que fortalecen la gestión financiera de los fondos y, por ende, reduce n el valor de la suma adicional del seguro previsional.5 | Página

No obstante, dada la complejidad técnica y política que enmarca la realización de ajustes para optimizar la

fortalecen la gestión financiera de los fondos y, por ende, reduce n el valor de la suma adicional del seguro previsional.5 | Página

No obstante, dada la complejidad técnica y política que enmarca la realización de ajustes para optimizar la gestión de los recursos en el RAIS, estas propuestas no avanzaron en el trámite legislativo. Considerando lo anterior, aún persisten múltiples problemas que dificultan la contratación de este seguro para las AFP en los términos que establece la Ley. Entre aquellos problemas cuya solución se podría abordar a través de la facultad reglamentaria del Gobierno nacional se encuentran: i) las asimetrías de información en el proceso de contratación , ii) la incertidumbre asociada al seguro bajo la modalidad de ocurrencia, iii) la heterogeneidad en la cobertura para los afiliados; iv) la contratación y pago de la renta vitalicia , iv) la segmentación de afiliados por parte de las AFP; y v) la concentración e integración vertical del mercado. La necesidad de establecer soluciones a estos problemas motivó, como un primer paso, la elaboración de este estudio, con el que se espera fomentar la discusión y construcción de propuestas normativas que atiendan las particularidades del mercado colombiano. Varios de los elementos que se exponen han sido desarrollados en el pasado por parte de la URF, y coinciden con algunos de los elementos discutidos en el marco de un programa de apoyo técnico adelantado con la división de mercado laboral y seguridad social del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Como segundo paso, este estudio propone un cronograma para desarrollar mesas de trabajo con la industria aseguradora, de pensiones y demás actores interesados en el adecuado funcionamiento del seguro previsional.

de Desarrollo (BID). Como segundo paso, este estudio propone un cronograma para desarrollar mesas de trabajo con la industria aseguradora, de pensiones y demás actores interesados en el adecuado funcionamiento del seguro previsional. Las mesas se realizarán considerando los principales ejes temáticos de la propuesta, como los son: i) problemas abordados y características de la subasta; ii) procesos ante subastas desiertas, adjudicaciones parciales y cese de operaciones de un adjudicatario; iii) Cambio de modalidad de ocurrencia a aviso o reclamación ; iv) operatividad del seguro, pago de la prima y seguro de participación ; v) participación de las asegurado ras del exterior; y vi) conclusiones finales y plan de trabajo. Este estudio está dividido en siete secciones, incluyendo esta introducción. La segunda parte presenta el seguro previsional en Colombia, resaltando su objetivo, características, forma actual de contratación y la evolución reciente del sector. La tercera parte señala las problemáticas del seguro previsional, abordando por separado los problemas estructurales que requieren reformas legalesjunto con sus respectivos avances y limitantes, y los demás problemas que se pueden abordar a través de la facultad regulatoria del Gobierno nacional. La cuarta parte presenta la experiencia internacional de Chile y Perú en la implementación de mecanismos de subasta conjunta. La quinta detalla los elementos de una propuesta de subasta del seguro previsional para Colombia. La sexta aborda los efectos esperados en la tasa de la prima derivados de la eventual aplicación de la propuesta. La séptima establece el cronograma para el desarrollo de las mesas de trabajo.

2. El seguro previsional en Colombia En Colombia, como medida para proporcionar cobertura a contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la

propuesta. La séptima establece el cronograma para el desarrollo de las mesas de trabajo.

2. El seguro previsional en Colombia En Colombia, como medida para proporcionar cobertura a contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, se creó el Sistema General de Pensiones (SGP) a través del cual se efectúa el reconocimiento de pensiones y prestaciones determinadas por Ley. Todos los trabajadores y contratistas deben afiliarse y escoger uno de los regímenes en donde realizar sus cotizaciones con el objetivo de contribuir para su futura pensión.

El SGP está compuesto por dos regímenes con componentes de solidaridad 1, excluyentes entre sí 2: i ) el Régimen Solidario de Prima Media c on Prestación Definida (RPM) y ii ) el RAIS. El RPM es un esquema de reparto, administrado por Colpensiones, en el que las contribuciones van a un fondo común del que se desacumulan recursos para pagar las pensiones; el monto de la pensión está definido como una función del número de semanas cotizadas, el promedio del ingreso base de cotización de los últimos diez años y el grado

1 En los dos regímenes se realizan aportes al Fondo de Solidaridad Pensional con el que se financian pensiones no contributivas, entre otros programas sociales. En el RAIS esta solidaridad también se materializa a través de las garantías de pensión mínima otorgadas por el Gobierno Nacional. 2 Lo que quiere decir que no es posible distribuir las cotizaciones obligatorias entre los dos regímenes; sin perjuicio de la facultad de los afiliados para contratar o ser partícipes en planes de pensiones complementarios dentro o fuera del Sistema General de Pensiones.6 | Página

de pérdida de la capacidad laboral, para el caso de las pensiones de invalidez. En el RAIS, los aportes de cada

afiliados para contratar o ser partícipes en planes de pensiones complementarios dentro o fuera del Sistema General de Pensiones.6 | Página

de pérdida de la capacidad laboral, para el caso de las pensiones de invalidez. En el RAIS, los aportes de cada afiliado van a cuentas de ahorro individual pensional (CAI), que juntas constituyen un patrimonio autónomo, propiedad de los afiliados, denominado fondo de pensiones, y cuya gestión se encuentra a cargo de entidades privadas denominadas AFP3. Dada la temática del presente estudio, nos referiremos principalmente a aspectos relacionados con este último régimen. El RAIS se crea en el país con la Ley 100 de 1993, acogiendo estándares internacionales y con el fin de generar, entre otros, un régimen que aligere las cargas presupuestales que para el Estado representa usar sus recursos para cubrir el desequilibrio entre las cotizaciones y los beneficios en los diferentes regímenes. En el RAIS, las AFP ofrecen la administración de diferentes Fondos de Pensiones, a través de un esquema Multifondos, para que los afiliados, una vez informados, elijan aquellos que se ajusten en mejor forma a sus edades y perfiles de riesgo, o sean asignados por defecto a aquel fondo que mejor represente su situación, cuando el afiliado no haga efectiva su facultad de elección. El objetivo de este régimen consiste en que , con una adecuada conformación de la CAI y una eficiente gestión de los recursos, se procure el mejor retorno posible al final del periodo de acumulación de aportes o hasta cuando el afiliado y/o sus beneficiarios tengan derecho a la pensión. Fase de acumulación. Hace referencia al periodo del tiempo en el que los trabajadores realizan aportes durante su vida laboral, con

posible al final del periodo de acumulación de aportes o hasta cuando el afiliado y/o sus beneficiarios tengan derecho a la pensión. Fase de acumulación. Hace referencia al periodo del tiempo en el que los trabajadores realizan aportes durante su vida laboral, con el fin de cumplir con los requisitos necesarios para acceder al derecho de recibir una pensión al final de esta. Para la acumulación de recursos de los mencionados Fondos, empleadores y trabajadores asumen unas cotizaciones mensuales que se distribuyen en un 75% y 25%4, respectivamente. La tasa de cotización5 al SGP se encuentra actualmente en un mínimo del 16%6 del ingreso base de cotización (IBC) del trabajador, recursos que son distribuidos de la siguiente manera:

Gráfico 1. Distribución de tasa de cotización en Colombia

Fuente: Elaboración URF

El aporte del 3%, que representa la fuente de recursos del seguro previsional discutido en el este documento y que se presenta en el diagrama anterior, se destina al pago de:

a) Comisiones de la AFP y los costos de administración del régimen. b) Primas de seguros para atender las pensiones de invalidez y de sobrevivientes.

3 Estas entidades se constituyen como sociedades anónimas y están sujetas a la supervisión de la Superintendencia Financiera de Colombia. 4 Excepto para contratistas que lo asumen en un 100%. 5 No obstante, la existencia de estos límites de cotización obligatoria, los afiliados al RAIS pueden cotizar, periódica u ocasionalmente valores superiores a aquellos con el fin de incrementar los saldos de sus CAI, o para optar por una pensión mayor, o por un retiro anticipado.

valores superiores a aquellos con el fin de incrementar los saldos de sus CAI, o para optar por una pensión mayor, o por un retiro anticipado. 6 El aporte se incrementa para quienes cotizan al sistema un IBC superior a 4 smlmv, así: afiliados con ingresos entre 4 y 16 smlmv aportan un 0.5% adicional del ingreso base de cotizació n al Fondo de Solidaridad Pensional (FSP); quienes devenguen más de 16 smlmv realizan un aporte adicional destinado exclusivamente la subcuenta de subsistencia del FSP así: un 0.2% de 16 a 17 smlm v, 0.4% de 17 a 18 smlmv, 0.6% de18 a 19 smlmv, 0.8% de 19 a 20 smlmv y, 1% para más de 20 smlmv. 11.5% 1.5% 3% Cuenta de Ahorro Individual Fondo de Garantía de Pensión Mínima Comisión a la AFP y Seguro previsional7 | Página

c) Otros costos asociados al proceso del seguro previsional.

Fase de desacumulación. Con los recursos de la CAI y una vez cumplidos los respectivos requisitos, los afiliados pueden acceder a los diferentes tipos de pensión: a Pensión de Vejez, que incluye pensión anticipada, Pensión de Invalidez o Pensión de sobrevivencia. (Ver en anexo 1.1. los requisitos y condiciones generales de acceso a los diferentes tipos de pensión). En cada uno de estos tipos de pensión, los afiliados o pensionados pueden elegir el pago de sus mesadas pensionales a través de las modalidades de Renta Vitalicia inmediata (RV), Retiro programa do (RP), Retiro

pensión). En cada uno de estos tipos de pensión, los afiliados o pensionados pueden elegir el pago de sus mesadas pensionales a través de las modalidades de Renta Vitalicia inmediata (RV), Retiro programa do (RP), Retiro programado con renta vitalicia diferida (RPRVD) y las demás modalidades que autorice la Superintendencia Financiera de Colombia7. En el anexo 1.2 se describen las principales características de la RV y el RP, teniendo en cuenta que son modalidades que apoy an la contextualización de las demás y constituyen un punto de referencia para abordar el seguro provisional. Las pensiones tienen algunas características particulares que afectan de manera significativa el funcionamiento del SGP. En primer lugar, de acuerdo con la Constitución Política, el valor mínimo de la mesada pensional es de un salario mínimo legal mensual vigente (SMLMV)8. En segundo lugar, el cumplimiento de los requisitos de edad y semanas cotizadas concede el derecho al disfrute de una pensión, a ún en los casos en los que los recursos de la CAI no resulten suficientes para acceder a una pensión mínima9. Finalmente, la CAI del afiliado constituye la principal fuente de financiación 10 para el pago de las mesadas pensionales, junto con el bono pensional, si lo hubiere. Sin embargo, cuando se materializa la invalidez o muerte del afiliado, se presenta un escenario en el cual no se completa a cabalidad con la fase de acumulación, por lo que resulta probable que los recursos de la CAI no sean suficientes para financiar el pago de la pensión. Para brindar cobertura ante estas contingencias, la Ley 100 de 1993 prevé un esquema de asegurami ento para el RAIS, por medio del cual una entidad aseguradora, a cambio de una prima, ofrece cubrir el monto faltante para

brindar cobertura ante estas contingencias, la Ley 100 de 1993 prevé un esquema de asegurami ento para el RAIS, por medio del cual una entidad aseguradora, a cambio de una prima, ofrece cubrir el monto faltante para garantizar que los afiliados que sufren estas contingencias cuentan con los recursos necesarios para adquirir, si así lo desean, una renta vitalicia. El monto faltante11 referido anteriormente se denomina suma adicional. La suma adicional está a cargo de la aseguradora con la cual cada AFP haya contratado el seguro de invalidez y de sobrevivientes, también conocido como seguro previsional; el esquema de contratación contempla la obligación de garantía de renta vitalicia, prevista en el artículo 2.31.1.6.5 del Decreto 2555 de 2010, por medio de la cual aseguradora contratada debe garantizar a sus afiliados y beneficiarios: i) la expedición de un seguro de renta vitalicia inmediata o el retiro programado con renta vitalicia diferido como modalidades para obtener su pensión, cuando así lo solicite expresamente el afiliado, el pensionado o sus beneficiarios según el caso.

7 Artículo 79 de la Ley 100 de 1993. Bajo la autorización de la Superintendencia Financiera de Colombia, actualmente existen las modalidades de Renta Temporal Cierta con Renta Vitalicia de Diferimiento Cierto, Renta Temporal con Renta Vitalicia Diferida, Retiro Programado sin negociación de B ono Pensional y Renta Temporal con Renta Vitalicia Inmediata. Estas modalidades se encuentran reglamentadas en la Circular 013 de 2012 8 Conforme lo prevé el artículo 48 de la Constitución Política de Colombia ninguna pensión podrá ser inferior al smlmv, ni podrán causarse

reglamentadas en la Circular 013 de 2012 8 Conforme lo prevé el artículo 48 de la Constitución Política de Colombia ninguna pensión podrá ser inferior al smlmv, ni podrán causarse pensiones superiores a 25 smlmv con cargo a recursos de naturaleza pública. 9 Si el monto no es suficiente, pero se cumplen el número de semanas mínimas de cotización, el afiliado puede tener acceso al f ondo de garantía de pensión mínima. 10 Las cotizaciones voluntarias del afiliado también constituyen una Fuente de financiación. En caso de invalidez, financian la pensión solo en caso que así lo disponga expresamente el afiliado o cuando se requieran para acceder a la pensión mínima de inv alidez, de lo contrario el pensionado puede disponer libremente del monto de cotizaciones voluntarias no utilizadas. Y si se trata de sobre vivencia, las cotizaciones voluntarias no integran el capital para financiar la pensión, salvo cuando ello sea necesa rio para acceder a la pensión mínima de sobrevivientes. En todo caso, podrá utilizarse para incrementar el valor de la pensión si el afiliado así lo hubiere estipulado o los beneficiarios lo acuerdan; en caso contrario hará parte la masa sucesoral del causante. 11 Para las contingencias de invalidez o muerte del afiliado, la pensión de referencia representa un beneficio definido en funci ón del número de semanas cotizadas, el promedio del ingreso base de cotización de los últimos diez años y el grado de pérdida de la capacidad laboral.8 | Página

1. que el seguro de renta vitalicia comprenda el pago de una pensión mensual no inferior al 100% de la pensión de referencia utilizada para el cálculo del capital necesario. 2.1. Objetivos y características El esquema de seguro previsional contempla la financiación de los siguientes conceptos:

pensión de referencia utilizada para el cálculo del capital necesario. 2.1. Objetivos y características El esquema de seguro previsional contempla la financiación de los siguientes conceptos:  Los recursos faltantes para pagar las pensiones de aquellos afiliados que pierden el 50% o más de su capacidad laboral por cualquier causa de origen no profesional y no provocada intencionalmente. El monto de la pensión representa un beneficio definido y se obtiene de un cálculo respecto del IBC promedio cotizado en los últimos años de aportes, el grado de pérdida de la capacidad laboral y el nú