URF - Fortalecimiento de la Gobernanza Regulatoria en Colombia (2021)

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Fortalecimiento de la Gobernanza Regulatoria en Colombia a través de Evaluaciones de Impacto basadas en Evidencia

Evaluaciones Ex Post

Decreto 2673 de 2012 "Por el cual se modifica el Título I del Libro 34 de la Parte 2 del Decreto número 2555 de 2010 en lo relacionado con el uso de red y se dictan otras disposiciones"

Unidad de Proyección Normativa y Estudios de Regulación Financiera (URF)

Reporte Final de Evaluación 1

Noviembre de 2021

1 Esta evaluación fue realizada por los asesores Diana Carolina Mesa Téllez, Camila Gamba Tiusabá y Aníbal Yamhure Ramírez, bajo la dirección de los subdirectores de la URF Ana María Prieto y Camilo Hernández; y con el apoyo del equipo designado por el Grupo Banco Mundial: José Velásquez, Ana Paola Gómez y Alfredo Castaño. Este reporte expresa la visión de la URF, las opiniones, errores y omisiones son su responsabilidad, por lo que no reflejan la opinión del Departamento Nacional de Planeación, el Banco Mundial, la International Finance Corporation (IFC) , ni de las personas y entidades que fueron consultadas para su desarrollo. Agradecemos al equipo de Mejora regulatoria del Departamento Nacional de Planeación, a los consultores del Banco Mundial y de la IFC, así como al apoyo de Invest in Bogotá. También agradecemos las di scusiones y los valiosos comentarios de la Delegatura de Investigación y Desarrollo de la Superintendencia Financiera de Colombia, a Óscar Martínez Amaya, Ana

Fernanda Maiguashca, Derenis López, Mariana Aya, Estela Martínez, Camilo González, Alejandra Agud elo, Pilar Cabrera, Stephanie Majerowicz, a los equipos de Bancolombia, Liberty Seguros, Suramericana de Seguros, Protección, Fiduciaria de Occidente, Fasecolda y a las entidades que diligenciaron el requerimiento de información.2

CONTENIDO RESUMEN EJECUTIVO ................................ ................................ ................................ .... 4

INTRODUCCIÓN ................................ ................................ ................................ ............... 6

CONSULTA PÚBLICA ................................ ................................ ................................ ....... 8

CONTEXTO ................................ ................................ ................................ ..................... 10

EVALUACIÓN DE IMPACTOS ................................ ................................ ........................ 15

Preguntas de la evaluación ................................ ................................ .......................... 15 Consideraciones sobre la información ................................ ................................ .......... 17 Análisis ................................ ................................ ................................ ......................... 18 Sección 1 – Análisis sobre la suscripción de contratos. ................................ ............ 19 Sección 2 – Oferta de productos y servicios financieros de ahorro de largo plazo, inversión y seguros ................................ ................................ ................................ ... 25 Sección 3 – Situaciones externas, inesperadas a la regulación ................................ 43 Sección 4 – Otros factores que pudieron afectar la eficacia de la regulación ............ 46

CONCLUSIONES ................................ ................................ ................................ ............ 49

RECOMENDACIONES A LA REGULACIÓN OBJETO DE ESTUDIO ............................. 52

RECOMENDACIONES METODOLÓGICAS ................................ ................................ .... 53

BIBLIOGRAFÍA ................................ ................................ ................................ ................ 55

ANEXOS ................................ ................................ ................................ .......................... 56

Anexo 1: Consulta Pública (Detalles) ................................ ................................ ........... 56 Anexo 2: Diseño de la Evaluación ................................ ................................ ................ 63

I. DISEÑO PRELIMINAR DE LA EVALUACIÓN ................................ .......................... 65

Introducción................................ ................................ ................................ .................. 65

Anexo 1: Consulta Pública (Detalles) ................................ ................................ ........... 56 Anexo 2: Diseño de la Evaluación ................................ ................................ ................ 63

I. DISEÑO PRELIMINAR DE LA EVALUACIÓN ................................ .......................... 65

Introducción................................ ................................ ................................ .................. 65 Objetivo(s) de la Evaluación ................................ ................................ ......................... 71 Problemas y Objetivos Originales ................................ ................................ ................. 71 Línea base y punto de comparación o Contrafactual ................................ .................... 763

Requerimientos de Información ................................ ................................ .................... 76 Consulta Pública ................................ ................................ ................................ .......... 77

II. HOJA DE RUTA ................................ ................................ ................................ ....... 78

Anexo 3: Fuentes de la información ................................ ................................ ............. 79 Anexo 4: Canales de comercialización ................................ ................................ ......... 814

RESUMEN EJECUTIVO El presente reporte contiene la evaluación ex post al Decreto 2673 de 2012 y sus normas complementarias, regulación relativa al funcionamiento de los contratos de uso de red. Estos contratos son un instrumento jurídico en virtud del cual una entidad financiera le permite a otra el uso de su red para la promoción y gestión de las operaciones autorizadas a la entidad usuaria de la r ed, bajo la responsabilidad de esta última . La evaluación tuvo como propósito evaluar si la regulación introducida por el Decreto 2673 de 2012 y sus normas complementarias fue efectiva en lograr facilitar el acceso a la información y vinculación a una ampl ia gama de productos y servicios financieros a la población colombiana, con un particular énfasis en aquellos de ahorro de largo plazo, inversión y seguros, teniendo en cuenta el efecto deseado de la regulación de incrementar la cobertura de operaciones de las entidades financieras autorizadas a ofrecer servicios mediante el uso de red.

seguros, teniendo en cuenta el efecto deseado de la regulación de incrementar la cobertura de operaciones de las entidades financieras autorizadas a ofrecer servicios mediante el uso de red. Como resultado de la evaluación, se recomienda al Director de la URF que la entidad estudie modificaciones a la regulación aplicable al contrato de uso de red en los siguientes aspectos: (i) permitir que las entidades aseguradoras puedan suscribir contratos con entidades distintas a los establecimientos de crédito , (ii) modificar la lista de operaciones permitidas, así como la necesidad de mantener el trámite de no objeción para todos los productos y servicios, (iii) incluir de manera expresa la asignación de responsabilidades en los productos en que medie la asesoría y (iv) dar mayor claridad respecto de que el trámite que se surte ante la Superintendencia Financiera de Colombia es de no objeción. Mediante la evaluación se encontró que la regulación aplicable a los contratos de uso de red, particularmente la introducida p or el Decreto 2673 de 2012 y sus normas complementarias, ha sido efectiv a en cumplir su objetivo de facilitarle el acceso a la información y vinculación a una amplia gama de productos y servicios financieros a la población colombiana. En particular, las in dustrias aseguradora, bancaria, fiduciaria y de comisionistas de bolsa han sido usuarios activos en la suscripción de estos contratos logrando a partir de este instrumento jurídico incrementar su cobertura geográfica sin tener presencia física . En esta mis ma línea, existe una relación positiva entre la regulación aplicable a los contratos de uso de red y la colocación de productos especializados de ahorro de largo plazo, inversión y seguros. Sin perjuicio de lo anterior, se encontró que existen oportunidade s de mejora, las cuales

aplicable a los contratos de uso de red y la colocación de productos especializados de ahorro de largo plazo, inversión y seguros. Sin perjuicio de lo anterior, se encontró que existen oportunidade s de mejora, las cuales deben ser evaluadas por la URF a fin de determinar la conveniencia o necesidad de efectuar ajustes a la regulación vigente. Por una parte , se encontró que la regulación vigente no permite que las entidades aseguradoras puedan suscribir en calidad de usuarias contratos de uso de red con5

entidades distintas a los establecimientos de crédito , lo que reduce el alcance que puede tener la figura en la oferta y penetración de seguros en los distintos territorios del país. De otro lado , se encontró que el listado de productos y operaciones permitidos para la distribución y ejecución por medio del contrato de uso de red puede encontrarse desactualizado. Así mismo se observaron diferencias de interpretación respecto al al trámite de no objeción y su este debía surtirse en todos los casos . Al respecto , las entidades resaltaron que surtir este proceso implica costos en los que no tienen que incurrir si contratan otro tipo de canales para la distribución de algunos de los productos y servicios permitidos en el uso de red. De igual modo, se encontró qu e algunos actores del mercado consideran que existe incertidumbre respecto de la asignación de responsabilidad de las partes del contrato en aquellos productos que implican el ejercicio del deber de asesoría. En este sentido, la regulación podría ser modificada para asignar de manera expresa la responsabilidad de la entidad usuaria y la entidad prestadora en los relativo al ejercicio del deber de asesoría. Finalmente, el documento también aborda algunas consideraciones para las futuras evaluaciones ex post que planee realizar la URF , en el sentido de considerar estrategias

entidad usuaria y la entidad prestadora en los relativo al ejercicio del deber de asesoría. Finalmente, el documento también aborda algunas consideraciones para las futuras evaluaciones ex post que planee realizar la URF , en el sentido de considerar estrategias para la recolección de datos desde etapas previas a la ejecución de la evaluación. Esto con el fin de contar con conclusiones generalizadas y, que permitan evaluar con mayor grado de certeza los impactos de la regulación expedida.6

INTRODUCCIÓN El presente reporte se enmarca dentro del proyecto “Fortalecimiento de la Gobernanza Regulatoria en Colombia a través de Evaluaciones de Impacto basadas en Evidencia" surgido del acuerdo de cooperación entre el Departamento Nacional de Planeación (DNP), el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo (MINCIT), Colombia Productiva (CP), Invest in Bogotá (IIB) y la Corporación Financiera Internacional (IFC), entidad del Grupo Banco Mundial, con el apoyo financiero de la Cooperación Económica y Desarrollo de Su iza

(SECO).

El objetivo general del proyecto consiste en “Mejorar la transparencia, la eficiencia y la previsibilidad del entorno regulatorio en Colombia mediante la identificación, implementación y fortalecimiento de buenas prácticas regulatorias (BPR)”, que incluyen enfoques basados en evidencia para la producción y revisión de la regulación. Para alcanzar dicho objetivo se fijaron dos componentes complementarios que apuntan a mejorar la calidad del flujo e inventario regulatorio en Colombia, los cuales son: (i) Definir y aplicar diferentes metodologías para una revisión ex post de la regulación existente (ii) Apoyar la configuración de un sistema de evaluación de impacto regulatorio ex ante a nivel nacional y subnacional. El objetivo del primer componente es llevar a cabo la implementación de seis revisiones ex

existente (ii) Apoyar la configuración de un sistema de evaluación de impacto regulatorio ex ante a nivel nacional y subnacional. El objetivo del primer componente es llevar a cabo la implementación de seis revisiones ex post, con un enfoque en las regulaciones que afectan a los sectores o actividades económicas que tienen un impacto significativo en el sector privado y en la competitividad. Como parte de este componente se seleccionó el Decreto 2673 de 2012 2, objeto de la presente evaluación, la cual se desarrolló entre abril y noviembre de 2021. La Unidad de Proyección Normativa y Estudios de Regulación Financiera efectuó en 2020 una autoevaluación sobre el funcionamiento de su ciclo regulatorio, con el propósito de identificar las oportunidades de mejora existentes y desarrollar una hoja de ruta pa ra su implementación. Como resultado de este ejercicio, la entidad identificó que una de las etapas que requieren fortalecimiento es la de seguimiento y evaluación ex post de la normatividad que se proyecta en la entidad, función que fue dada a la entidad en el Decreto 4172 de 2012. En esta línea, la presente evaluación ex post es el resultado de un ejercicio adelantado con el Grupo del Banco Mundial (en adelante “GBM”) y el Departamento de Planeación Nacional

2 La participación de la URF en la realización de la evaluación se formalizó mediante escrito con número de radicado No. 20216630369632 del DNP, de 9 de abril del 2021, dirigido al Director General del DNP y firmado por el Director General de la Unidad.7

(en adelante “DNP”). Se trata de un primer piloto adelantado por la URF , con el propósito de avanzar en el desarrollo de las capacidades requeridas pa ra que la entidad pueda monitorear y evaluar el impacto de las normas que regulan las actividades financiera,

(en adelante “DNP”). Se trata de un primer piloto adelantado por la URF , con el propósito de avanzar en el desarrollo de las capacidades requeridas pa ra que la entidad pueda monitorear y evaluar el impacto de las normas que regulan las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier o tra actividad que implique el uso, aprovechamiento o inversión de recursos captados del público en Colombia. La evaluación que se presenta a continuación se efectuó sobre el Decreto 2673 de 2012 y sus normas complementarias. El marco regulatorio mencionado desarrolla el funcionamiento de los contratos de uso de red, permite a ciertas entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia suscribirlos y regula las condiciones que deben cumplir dichos contratos para poder ejecutarse conf orme al ordenamiento jurídico colombiano. Estos contratos de red son un instrumento jurídico en virtud del cual una entidad financiera le permite a otra el uso de su red 3 para la promoción y gestión de las operaciones autorizadas a la entidad usuaria de l a red, bajo la responsabilidad de esta última (Gráfico 1). Gráfico 1 Contratos de uso de red para la promoción y gestión de operaciones autorizadas

Fuente: Elaboración propia.

El Decreto 2673 de 2012 tuvo como propósito incrementar el alcance de los contratos de uso de red que se consolidó inicialmente en el Decreto 2555 de 2010 , con el objetivo principal de facilitar el acceso a la información y la vinculación de productos y se rvicios financieros a la población colombiana a través de la ampliación de la cobertura en la prestación de servicios de las entidades sin la necesidad de que todas ellas tuviesen

principal de facilitar el acceso a la información y la vinculación de productos y se rvicios financieros a la población colombiana a través de la ampliación de la cobertura en la prestación de servicios de las entidades sin la necesidad de que todas ellas tuviesen presencia física en cada ciudad y municipio del país . En este sentido, el Decreto 2673 de 2012 permitió que un mayor número de entidades financieras y sus sistemas de

3 Forman parte de la red los canales presenciales y no presenciales, los empleados y los sistemas de información que tenga habilitados el respectivo prestador. Son sistemas de información, el conjunto de elementos tecnológicos orientados al tratamiento y admi nistración de datos destinados a la realización de las operaciones autorizadas por el art. 2.34.1.1.2 del Decreto 2555 de 2010. Son canales presenciales aquellos en los que el consumidor financiero asiste personalmente al mismo, tales como las oficinas, lo s cajeros automáticos, los receptores de cheques, los receptores de dinero en efectivo y los datáfonos (POS, incluye PIN Pad). Son canales no presenciales aquellos en los que el consumidor financiero es atendido de manera remota, tales como la banca móvil , el internet, los sistemas de audio respuesta (IVR), los centros de atención telefónica (Call Center, Contact Center) y los sistemas de acceso remoto para clientes.8

información, entre los que se cuentan los canales no presenciales, pudiesen hacer uso de este mecanismo para la promoción y colocación de sus p roductos financieros. También permitió que una misma entidad pudiese fungir como prestadora y usuaria de la red y aumentó el número de operaciones autorizadas en el marco de estos contratos. Con el objetivo de validar si las normas relativas a los contrato s de uso de red lograron

permitió que una misma entidad pudiese fungir como prestadora y usuaria de la red y aumentó el número de operaciones autorizadas en el marco de estos contratos. Con el objetivo de validar si las normas relativas a los contrato s de uso de red lograron facilitar el acceso a la información y la vinculación de usuarios a una mayor gama de productos y servicios financieros, el presente ejercicio tiene como objetivo general evaluar la eficacia de la regulación aplicable a los contratos de uso de red, particularmente la introducida por el Decreto 2673 de 2012 y sus normas complementarias, en el cumplimiento de sus objetivos . Así, la evaluación tiene como propósito comprobar si la regulación redundó en (i) un mayor número de contratos suscritos para uso de red y en (ii) mayores niveles de oferta y colocación de productos y servicios financieros mediante el uso de red. CONSULTA PÚBLICA La consulta pública se desarrolló en cuatro etapas. En la primera etapa se sostuvieron reuniones bilaterales a modo de entrevista entre la URF , el equipo consultor de la evaluación y entidades fiduciarias, administradoras de fondos de pensiones, aseguradoras, bancos y la Superintendencia Financiera de Colombia 4. Esta etapa estuvo enfocada en entender la implementación de la norma desde las distintas licencias y productos, los impactos de las modificaciones a la norma, así como la motivación de las entidades para suscribir los contratos de red. También se discutieron las oportunidades de mejora de la regulación y las alternativas regulatorias que pueden competir con este mecanismo . Las discusiones fueron uno de los principales insumos del documento de diseño de la evaluación elaborado por el equipo de la URF. En la segunda etapa se socializó el documento de diseño de la evaluación con expertos en

discusiones fueron uno de los principales insumos del documento de diseño de la evaluación elaborado por el equipo de la URF. En la segunda etapa se socializó el documento de diseño de la evaluación con expertos en inclusión e innovación financiera, así como con exfuncionarios de nivel asesor y directivo de la antigua Dirección de Regulación Financiera del Ministerio de Hacienda (hoy escindida para formar la URF) que en su momento participaron en la elaboración de la regulación objeto de la evaluación y funcionarios de algunas entidades vigiladas, quienes participaron activamente en la implementación de la regulación en sus respectivas entidades desde

2012. Esta socialización permitió validar y ajustar el alcance y los objetivos de la evaluación, así como las problemáticas de implementación de la regulación sobre contratos de uso de red, en particular del Decreto 2673 de 2012.

Resultado de esta etapa se compilaron y analizaron los comentarios con el fin de acoger aquellos que, por su relevancia y pertinencia para el objetivo de la evaluación, proponían

4 Entre las entidades con las que se sostuvieron esas entrevistas iniciales estuvieron: Ba ncolombia, Scotiabank Colpatria, Seguros Liberty, Protección y Fiduciaria de Occidente.9

modificaciones al documento. Los comentarios más relevantes se pueden clasificar en tres categorías: i) definición de la problemática vigente ; ii) evaluación de los costos y los beneficios de la norma; y iii) descripción del canal de impacto de la intervención regulatoria para los objetivos propuestos y los resultados obtenidos. Sobre la definición de la problemática vigente , los comentarios indagaron acerca de la pertinencia de clasificar como una problemática de la regulación la tendencia a la

para los objetivos propuestos y los resultados obtenidos. Sobre la definición de la problemática vigente , los comentarios indagaron acerca de la pertinencia de clasificar como una problemática de la regulación la tendencia a la suscripción de contratos entre entidades que pertenecen al mismo conglomerado , porque consideran que se trata de un comportamiento que responde a incentivos asociados a eficiencias en la promoción de productos sin que afecte negativamente la oferta de productos. Por otro lado, sugirieron incorporar como problemática la falta de incentivos para suscribir contratos de doble vía o la imposibilidad de suscribir contratos con entidades no financieras. Sobre el segundo elemento , las personas consultadas sugir ieron que se revisara el costo y el beneficio de la regulación, teniendo en cuenta elementos como el costo de la asesoría (que en todo caso no es causado por la regulación de la figura de uso de red sino que es atribuible a las normas relativas a la actividad de asesoría) , las comisiones cobradas por las entidades prestadoras de la red, la definición de esquemas de riesgos y la capacitación a personas que no conocen los productos que se ofrecen. Finalmente, sobre el tercer punto, los consultados prop usieron que se detall ara la correspondencia entre los objetivos, los canales de impacto y los resultados de la regulación, lo cual facilitaría la definición de indicadores y de requerimiento de información para evaluar la regulación. El análisis de los comentarios hace parte del Anexo 1 de este documento. En ese orden de ideas, las modificaciones al documento de diseño de la evaluación se concentraron en el ajuste de la problemática vigente y los canales de impacto, así como modificaciones de forma y red acción al mismo. El documento de Diseño de la Evaluación hace parte del Anexo 2 de este documento.

concentraron en el ajuste de la problemática vigente y los canales de impacto, así como modificaciones de forma y red acción al mismo. El documento de Diseño de la Evaluación hace parte del Anexo 2 de este documento. La tercera etapa de la consulta tuvo como objetivo recolectar información de las entidades financieras sobre los contratos de uso de red. Se solicitó informa ción de los contratos suscritos, los productos que ofrecen a través de la red de otras entidades, series históricas de oferta y colocación de los productos y los canales más utilizados, así como información de la oferta y colocación a nivel municipal. La solicitud tuvo carácter voluntario y se envió a los establecimientos de crédito, las sociedades fidu ciarias, las comisionistas de bolsa, las entidades aseguradoras y las administradoras de fondos de pensiones. Se recibió información parcial de 14 entidades financieras, entre aseguradoras, sociedades comisionistas de bolsa, fiduciarias, establecimientos de crédito y administradoras de fondos de pensiones y cesantías.10

CONTEXTO La presente sección tiene como propósito proporcionarle al lector el contexto en el que se propusieron y desarrollaron los contratos de uso de red en general y , en particular, el contenido del Decreto 2673 de 2012, mediante el cual se modificó la regulación aplicable a este tipo de contratos; la regulación complementaria introducida por el Decreto 034 de 2015 en relación con la comercialización masiva de seguros en el marco del uso de red ; y la Circular Externa 049 de 2015 de la Superintendencia Financiera de Colombia , que instrumentó la prestación de servicios y comercialización de productos a través del uso de red de las entidades vigiladas . En este sentido, la sección presenta el objetivo que

Circular Externa 049 de 2015 de la Superintendencia Financiera de Colombia , que instrumentó la prestación de servicios y comercialización de productos a través del uso de red de las entidades vigiladas . En este sentido, la sección presenta el objetivo que originalmente pretendió abordar la regulación, relativo a facilitar el acceso a los usuarios a una mayor gama de productos y servicios financieros a través de la ampliación de la cobertura en la prestación de servicios de las entidades sin la necesidad de que todas ellas tuviesen presencia física en cada ciudad y municipio del país . Asimismo, explica los hitos relevantes para la regulación aplicable a los contratos de red, así como la razón por la cual se consideró pertinente tomar el año 2012 como línea base de la medición y desarrollo del contrafactual. Finalmente, presenta algunos de l os retos actuales que se han identificado respecto de la regulación vigente, los cuales refuerzan la importancia de realizar esta evaluación y pretenden ser verificados en el transcurso del ejercicio. De acuerdo con el primer Reporte de Inclusión Financiera (Banca de las Oportunidades, 2012), a 2011 el índice de profundización financiera5 para Colombia era del 35,5%; mientras que para Chile y Brasil alcanzaba el 90,2% y 57 ,0%, respectivamente. De otro lado , el mismo reporte señalaba que el porcentaje de la población adulta que tenía al menos un producto financiero era del 30,3% y destacaba que, aunque la tendencia en este último indicador era creciente, quedaba un amplio camino por recorrer. La tendencia creciente en los indicadores de inclusión financiera y uso de productos financieros presentados en el 2011 se atribuyó en parte a la ampliación de los canales de atención de las entidades financieras , principalmente en términos de corresponsales .

La tendencia creciente en los indicadores de inclusión financiera y uso de productos financieros presentados en el 2011 se atribuyó en parte a la ampliación de los canales de atención de las entidades financieras , principalmente en términos de corresponsales . Asimismo, se desta có que en términos geográficos la presencia de las entidades presentaba disparidades importantes que podrían limitar el crecimiento potencial en términos de uso e inclusión. Así, por ejemplo, se mostraba que la presencia a través de oficinas de los estableci mientos de crédito y cooperativas era de 2,1 por cada 10.000 habitantes para los municipios con población inferior a 10.000 habitantes, mientras que en aquellos con población entre 50.000 y 100.000 habitantes era de 4,86.

5 Medido como la proporción de la cartera total sobre el PIB. 6Banca de las Oportunidades y Superintendencia Financiera de Colombia, 2012, p. 32.11

Lo anterior, sin embargo, mostrab a una mejora importante respecto a la cobertura de entidades financieras, las cuales, para 2006, estaban presentes en apenas el 25%7 de los municipios8, la mayoría de estos con población superior a 100.000 habitantes (ver gráfico 2). Gráfico 2 Número total en Establecimientos de Crédito de oficinas y Corresponsables Bancarios (CB) según tamaño poblacional (diciembre de 2011)

Fuente: Reporte de Inclusión financiera (Banca de las oportunidades, 2012)

En el marco de este escenario, uno de los retos que presentaba el país en materia de inclusión financiera radicaba en que para algunos usuarios era difícil acceder a información y vincularse a una gama amplia de productos y servicios financieros. Como se mostró

En el marco de este escenario, uno de los retos que presentaba el país en materia de inclusión financiera radicaba en que para algunos usuarios era difícil acceder a información y vincularse a una gama amplia de productos y servicios financieros. Como se mostró anteriormente, una razón que puede explicar este problema es que la oferta de productos y servicios financieros en el territorio nacional era baja y su distribución era desigual entre las ciudades principales y las ciudades intermedias y pequeñas, lo que evidenciaba una oportunidad de mejora en la cobertura en la prestación de servicios. Así las cosas, aun cuando las entidades financieras podían ofrecer una amplia gama de productos y servicios financieros, éstos no s e encontraban disponibles en canales físicos para la población colombiana, en proporciones similares. Una posible explicación detrás de esta disparidad en la oferta es que los costos de tener presencia física en lugares donde el potencial de colocación o contratación de algunos productos pudiera ser bajo no se veían compensados por los retornos esperados para las entidades. Como posible causa adicional a la problemática ya mencionada se encontraban las importantes limitaciones que enfrentaba el país respecto al nivel de educación financiera . En efecto, la baja educación financiera presenta una barrera para la demanda por productos

7 Excluyendo del cómputo a las oficinas del Banco Agrario. 8 Comisión intersectorial para la inclusión financiera,2016).12

y servicios financieros (Cohen & Nelson , 2011), así como para la diversificación en el portafolio de productos (Abreu & Mendes, 2010; Gaudecker, 2015) por parte de los hogares. De acuerdo con la Encuesta Nacional de