CCE - Concepto 615 4 de 2021

CCE-DES-FM-17

CARÁCTER VINCULANTE GUÍAS, MANUALES, CIRCULARES Y DOCUMENTOS TIPO […] esta Agencia ha expedido guías, manuales y circulares externas, los cuales pueden ser calificados como herramientas de apoyo a los partícipes de la contratación pública. Esto en la medida en que han sido formulados como instrumentos dirigidos a facilitar las compras y la contratación pública, promoviendo las mejores prácticas, la eficiencia, transparencia y competitividad. Dentro del funcionamiento interno de esta Agencia, los manuales han sido entendidos como documentos que tratan de manera general aspectos fundamentales y elementales de un tema. Su contenido tiende a ser teórico y su finalidad es aclarar los puntos más importantes del asunto abordado. Por ejemplo, la entidad ha elaborado manuales para determinar y verificar los requisitos habilitantes o para el manejo de los acuerdos comerciales en los procesos de contratación. Las guías, por su parte, se han entendido como documentos técnicos que indican generalmente un procedimiento sobre cómo deben operarse ciertos temas por parte de los partícipes del Sistema de Compra Pública. Así, por ejemplo, se han expedido guías de compras públicas socialmente responsables, la guía para la liquidación de los contratos estatales, la cual fija un procedimiento para el efecto o la guía para procesos de contratación de obra pública. OBLIGATORIEDAD – documentos expedidos por la agencia – guías, manuales y circulares […] lo que define la obligatoriedad de determinado acto que expida la entidad no es que se adopte mediante circular externa, sino que el contenido sea de aquellos cuya regulación ha sido

encargada por el legislador o el Presidente de la República a la Agencia Nacional de Contratación Pública. Lo anterior hace referencia a uno de los elementos de los actos administrativos: la competencia. Así las cosas, de acuerdo con esta postura, para que un acto expedido por esta entidad sea obligatorio o vinculante, debe reunir todos los demás elementos de un acto administrativo, entendido éste desde su concepción clásica, como la manifestación unilateral de voluntad de la Administración Pública, en ejercicio de la función administrativa, con el potencial de producir efectos jurídicos. Este enfoque sustantivo o material en relación con la obligatoriedad de las circulares, guías, manuales o documentos tipo se corresponde con las consideraciones de la jurisprudencia del Consejo de Estado al momento de determinar si se está ante un acto de la administración controlable por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, esto es, si se está en presencia de un acto administrativo. GUÍA DE CONTRATACIÓN DE OBRA PÚBLICA – Obligatoriedad La regla de la inalterabilidad es una prohibición que consiste en que las entidades estatales no pueden incluir o modificar en los Documentos del Proceso las condiciones habilitantes, los factores técnicos y económicos de escogencia y los sistemas de ponderación distintos a los señalados en los Documentos Tipo. En consecuencia, las condiciones establecidas en dichos documentos son de obligatorio cumplimiento para las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública que adelanten procesos que deban regirse por su contenido, y no pueden variarse los requisitos fijados en ellos. Por lo tanto, las entidades estatales, al realizar sus Página 1 de 17 procedimientos de selección, solo podrán modificarlos en los aspectos en que los documentos tipo

lo permitan. El fundamento legal vigente de la regla de la inalterabilidad, como expresión de la obligatoriedad de los documentos tipo, se encuentra en el artículo 1 de la Ley 2022 de 2020, según el cual «[…] serán de obligatorio cumplimiento en la actividad contractual de todas las entidades sometidas al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública», pero eso no significa que antes no rigiera, pues así también lo disponía el artículo 4 de la Ley 1882 de 2018. Incluso por vía reglamentaria también quedó consignado en su momento el carácter inmodificable de los pliegos tipo en el artículo 1 de los Decretos 342 de 2019 y 594 de 2020, que adicionaron, respectivamente, los artículos 2.2.1.2.6.1.4. y 2.2.1.2.6.3.4 al Decreto 1082 de 2015. Página 2 de 17 Señor Omar Martínez Blanco Bogotá, D.C. Concepto C – 615 de 2021

Temas: CARÁCTER VINCULANTE GUÍAS, MANUALES, CIRCULARES Y DOCUMENTOS TIPO / OBLIGATORIEDAD – documentos expedidos por la agencia – guías, manuales y circulares / GUÍA DE

CONTRATACIÓN DE OBRA PÚBLICA – Obligatoriedad

Radicación: Respuesta a consulta P20211111010474

Estimada señor Martínez: La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente responde a su consulta del 11 de noviembre de 2021, en ejercicio de la competencia otorgada por el numeral 8 del artículo 11 y el numeral 5 del artículo 3 del Decreto Ley 4170 de 2011.

1. Problema planteado Usted realiza la siguiente pregunta: «[…] me dirijo a ustedes con el fin de solicitarles me informen si los documentos expedidos por la Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente, ya sean circulares, guías o manuales son de obligatorio cumplimiento para las entidades que usan ya sea la plataforma SECOP II o estén obligados a contratar por la Ley 80 de 1.983.

En particular en el documento "Guía para Procesos de Contratación de obra pública" en el literal "B. Factor de calidad en la etapa de selección del Proceso de Contratación" en la página 20 se establece que: Finalmente, la Entidades Estatales deben abstenerse de ponderar como calidad de la obra los siguientes criterios: Calificación de los programas de trabajo. Cronograma de obra. Página 3 de 17 Programas de inversión. Diligenciamiento de los formatos de análisis de precios unitarios - APU -. Las calidades del personal (mayor tiempo de experiencia, mayores logros académicos o mayor disponibilidad de tiempo). Sanciones o multas. Apoyo a la industria nacional. Cumplimiento de las especificaciones técnicas mínimas de la obra. Programas de manejo ambiental obligatorios por el objeto a contratar. Porcentaje solicitado como anticipo. Visita de obra».

2. Consideraciones Para resolver el interrogante planteado se analizarán los siguientes temas: i) carácter vinculante de las guías, manuales y circulares expedidas por Colombia Compra Eficiente, ii) alcance y vigencia de la Guía para Procesos de Contratación de obra pública tras la implementación de los documentos tipo obligatorios Para desarrollar estos puntos, se reiterarán algunos de los argumentos expuestos en los conceptos C-124 de 5 de abril de

2021, C-451 de 31 de agosto de 2021 y C-519 de 23 de septiembre de 2021, en los que se estudió el tema de la obligatoriedad de los documentos expedidos por parte de esta entidad. 2.1. Carácter vinculante de las guías, manuales y circulares expedidas por Colombia Compra Eficiente La Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente fue creada por el Decreto Ley 4170 de 2011, como una Unidad Administrativa Especial, entidad descentralizada de la Rama Ejecutiva del orden nacional, adscrita al Departamento Nacional de Planeación. El legislador determinó que su objetivo sería servir como ente rector de la política de compras y contratación del Estado, como órgano técnico especializado encargado de la tarea de formular políticas públicas, normas y unificar los procesos de contratación estatal, de conformidad con la facultad atribuida por el numeral 2 del artículo 3 del Decreto Ley 4170 de 2011 para «desarrollar, implementar y difundir las políticas públicas, planes, programas, normas, instrumentos y herramientas que faciliten las compras y contratación pública del Estado y promuevan las mejores prácticas, la eficiencia, transparencia y competitividad del mismo, a fin de que se cumplan los principios y procesos generales que deben gobernar la actividad contractual de las entidades públicas». En concordancia con esto, el numeral 5 del mismo artículo otorga la facultad para expedir circulares externas en materia de compras y contratación pública. Página 4 de 17 En ejercicio de estas competencias la Agencia ha expedido diferentes guías, manuales y circulares externas, los cuales pueden ser calificadas como herramientas de

apoyo a los partícipes de la contratación pública. Esto en la medida en que han sido formulados como instrumentos dirigidos a facilitar las compras y la contratación pública, promoviendo las mejores prácticas, la eficiencia, transparencia y competitividad. Con todo, es importante resaltar que el Decreto Ley 4170 de 2011 no contiene de manera expresa los vocablos guía o manual. Por su parte, el artículo 2.2.1.2.5.2 del Decreto 1082 de 2015, a pesar de que se refiere de forma expresa a los manuales y guías, no distingue o precisa el concepto de cada uno1. Bajo estas denominaciones, y otras como instructivos y protocolos, muchas entidades del Estado han adoptado herramientas e instrumentos para definir criterios técnicos, fijar procedimientos, estandarizar procesos y establecer metodologías, no existiendo un significado unívoco que defina cada una de estas categorías2. Dentro del funcionamiento interno de esta Agencia, los manuales han sido entendidos como documentos que tratan de manera general aspectos fundamentales y elementales de un tema. Su contenido tiende a ser teórico y su finalidad es aclarar los 1 «Artículo 2.2.1.2.5.2. Estándares y documentos tipo. Sin perjuicio de la función permanente que el Decreto-Ley 4170 de 2011 le asigna, Colombia Compra Eficiente debe diseñar e implementar los siguientes instrumentos estandarizados y especializados por tipo de obra, bien o servicio a contratar, así como cualquier otro manual o guía que se estime necesario o sea solicitado por los partícipes de la contratación pública:

1. Manuales para el uso de los Acuerdos Marco de Precios.

2. Manuales y guías para: (a) la identificación y cobertura del Riesgo; (b) la determinación de la Capacidad Residual para los contratos de obra pública dependiendo del valor de los mismos; (c) la elaboración y actualización del Plan Anual de Adquisiciones; y (d) el uso del Clasificador de Bienes y Servicios. (Numeral declarado nulo por el Consejo de Estado en sentencia del 11 de abril de 2019 (exp.

52.055) Consejera Ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN.)

3. Pliegos de condiciones tipo para la contratación. (Numeral declarado nulo por el Consejo de Estado en sentencia del 11 de abril de 2019 (exp. 52.055) Consejera Ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN.)

4. Minutas tipo de contratos. (Numeral declarado nulo por el Consejo de Estado en sentencia del 11 de abril de 2019 (exp. 52.055) Consejera Ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN.) 2 Por ejemplo, para Colciencias los manuales «son instrumentos administrativos que se elaboran para determinar en forma explícita, ordenada y sistemática información sobre objetivos, políticas, atribuciones, organización y procedimientos de los órganos de una institución. Se caracterizan por desarrollar criterios generales sobre un tema estratégico y en su mayoría, referencian procedimientos, guías, instructivos, modelos y formatos». Mientras que las guías son «documentos que contienen orientaciones acerca de la forma como se desarrolla una metodologíarelacionada con los procedimientos de la entidad»:

https://www.colciencias.gov.co/sites/default/files/ckeditor_files/G102PR01-procedimiento-elaboracioncontrol.pdf Para la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales los manuales y guías «son documentos técnicos a través de los cuales se estandarizan y se definen criterios y procedimientos de una actividad específica. A través de ellos se indican enfoques, lineamientos, se definen instructivos y se detallan los pasos que deben seguir quienes desarrollan una actividad determinada. El propósito de esta herramienta es el de permitir que las autoridades o a cualquier otro organismo equivalente haga más efectiva su gestión y documente sistemáticamente los criterios considerados durante los procesos de toma de decisiones»: http://portal.anla.gov.co/manuales-y-guias Página 5 de 17 puntos más importantes del asunto abordado. Por ejemplo, la entidad ha elaborado manuales para determinar y verificar los requisitos habilitantes o para el manejo de los acuerdos comerciales en los procesos de contratación. Por su parte, las guías, se han entendido como documentos técnicos que indican generalmente un procedimiento sobre cómo deben operarse ciertos temas por parte de los partícipes del Sistema de Compra Pública. Así, por ejemplo, se han expedido guías de compras públicas socialmente responsables, la guía para la liquidación de los contratos estatales, la cual fija un procedimiento para el efecto o la guía para procesos de contratación de obra pública, sobre la que versa su consulta. Sobre el carácter vinculante del contenido de los guías, manuales y circulares expedidas por Colombia Compra Eficiente han existido diferentes posturas, una en la que prima un enfoque formal y otra que obedece a un enfoque sustantivo. Esta Agencia en el

marco del ejercicio de las funciones antes mencionadas, ha sostenido uno y otro enfoque, en diferentes momentos, por las razones que se explican a continuación. En el año 2016, para la expedición de los guías, manuales y demás instrumentos de buenas prácticas contractuales, la Agencia asumió un criterio según el cual estos documentos solo eran obligatorios cuando se adoptaban mediante una circular externa. Esto por cuanto, las circulares externas, al tener la naturaleza de actos administrativos generales, eran obligatorias siempre que se hubieran publicado en el Diario Oficial. En este sentido, las directrices, manuales, guías o lineamientos que se adoptaren mediante una circular externa, o cualquier otro acto administrativo vinculante, eran obligatorias para los partícipes del Sistema de Compra Pública3, de manera tal que, si las entidades estatales se apartaban de esas buenas prácticas tenían una carga de argumentación que debía quedar consignada de manera expresa en los documentos del proceso. De acuerdo con este criterio, la obligatoriedad de las directrices, pautas, lineamientos u orientaciones proferidas por la Agencia Nacional de Contratación Pública, en ejercicio de sus funciones, estaba determinada por la forma o instrumento mediante la cual se adoptaba. Esto suponía que las circulares externas eran normas de obligatorio cumplimiento, amparadas en el principio de legalidad, mientras que directrices adoptadas bajo la forma de una guía o manual, de no ser adoptadas mediante circular externa, eran meramente facultativas, dado que su rango normativo no pasaba de ser una recomendación de buenas prácticas administrativas. Posteriormente, en el 2017, la Agencia asumió una interpretación diferente sobre el carácter obligatorio de los instrumentos expedidos por la entidad, en la que prima un

3 La Circular Externa Única de Colombia Compra Eficiente señala: “Las circulares externas proferidas por Colombia Compra Eficiente son actos administrativos que contienen mandatos, orientaciones e instrucciones que van dirigidas a las Entidades Estatales y al público en general y son de obligatorio cumplimiento”. Disponibleen: https://www.colombiacompra.gov.co/sites/cce_public/files/cce_circulares/cce_circular_unica.pdf Página 6 de 17 criterio sustantivo, con independencia de la forma o instrumento que se use para adoptar la directriz o conjunto de directrices. De acuerdo con este enfoque, el carácter obligatorio del respectivo instrumento está determinado por la existencia de una competencia legal o reglamentaria para regular el asunto en concreto al que se refiere el documento. En el marco de este enfoque sustantivo, lo que define la obligatoriedad de un determinado instrumento que expida esta entidad no es que se adopte mediante circular externa, sino que su contenido sea de aquellos cuya regulación ha sido encargada por el legislador o el Presidente de la República a la Agencia Nacional de Contratación Pública. Esto comoquiera que esta postura se erige sobre el argumento de que la concurrencia de todos los elementos esenciales de un acto administrativo general4, entre estos la atribución de competencia –elemento subjetivo–, serían los que determinarían la posibilidad de que un instrumento jurídico elaborado por esta Agencia –como una guía, un manual o una circular externa, genere efectos jurídicos obligatorios para sus destinatarios. Estos actos administrativos expedidos por Colombia Compra Eficiente, en atención a una atribución particular de competencia, cumplen la función de darle especificidad al marco jurídico reglamentario, de lo que se deriva su carácter vinculante, distinto de lo que

sucede con los instrumentos expedidos en desarrollo de la función de difusión normativa dispuesta en el artículo 3-2 del Decreto 4170 de 20115. Esto por cuanto, tales 4 El Consejo de Estado estudió la naturaleza jurídica de los actos administrativos, entre ellos sus elementos como son: la competencia, objeto, forma, causa y finalidad, por lo que reunidos forman un acto administrativo. En relación con este punto, el Consejo de Estado ha manifestado: «Los elementos de validez a los que hace alusión la jurisprudencia cuyo desconocimiento acarrea la nulidad del acto administrativo son: i) los sujetos, diferenciados entre activo o quien expide el acto y quien debe gozar de competencia y voluntad para emitirlo, y el pasivo, esto es, sobre quien recaen sus efectos, ii) el objeto o contenido del acto que determina la situación jurídica que se va a afectar con este, que en todo caso debe ser lícito, posible y existente, iii) los motivos o razón de hecho o de derecho determinantes que impulsaron la emisión del acto, iv) los fines o lo que la administración pretende alcanzar con la expedición del acto administrativo, que debe ser el interés general, y v) la formalidad, concepto que encierra indistintamente los de procedimiento, forma y formalidad. Así, el primero indica que para expedir el acto debe seguirse un trámite determinado, el segundo señala que debe ser expedido de acuerdo con su contenido y alcance ya sea mediante leyes, resoluciones, acuerdos, etc., y el tercero advierte los requisitos que debe acatarse para la expedición». Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia del 17 de mayo de 2018, Radicado No. 110010325000201601071, C.P. Rafael

Francisco Suárez Vargas. 5 Al resolver una solicitud de suspensión provisional, presentada en el marco de un proceso de nulidad simple contra la Circular Externa 01 de 2013 expedida por esta Agencia, el Consejo de Estado manifestó lo siguiente sobre la funciones de difusión normativa atribuidas a esta Agencia: «[T]ampoco advierte de manera preliminar esta judicatura elementos de juicio suficientes que le lleven a considerar que en el sub judice ocurrió una violación a la potestad reglamentaria de la que es titular el Presidente de la República como lo pregona el artículo 189.11 de la Carta, pues tiene averiguado provisoriamente que, además de que la obligación de informar no parece haber surgido con ocasión de la expedición de la Circular Externa 01 de 2013 acá demandada, se cuenta con una base jurídica mínima que apoya la competencia de la Agencia Nacional de Contratación Estatal para su expedición pues se sabe que esa Agencia, como Unidad Administrativa Especial, se ubica dentro del sector descentralizado del orden nacional y cuenta dentro de su ámbito funcional con competencias atinentes a la materia de la contratación estatal, esto es, a la actividad administrativa vinculada a la provisión de bienes y/o servicios por cuenta del Estado para la satisfacción de sus necesidades y la realización de los cometidos estatales y ejerce una competencia de orientación o Página 7 de 17 instrumentos, con la naturaleza de actos administrativos de carácter general, impersonal y abstracto, tienen la finalidad de concretar, detallar y facilitar la aplicación de las normas a las que están subordinadas, de forma que sea posible su aplicación. Este enfoque sustantivo o material sobre la obligatoriedad de los documentos

expedidos por esta Agencia con destino a los actores del Sistema de Compra Pública, es concordante con la interpretación que el Consejo de Estado ha dado al alcance de las competencias para expedición de guías, manuales, pliegos tipo y minutas tipo, atribuida por el artículo 159 del Decreto 1510 de 2013 –compilado en el artículo 2.2.1.2.5.2 del Decreto 1082 de 2015–. En la sentencia de 11 de abril de 2019, proferida en el marco de la resolución de una pretensión de nulidad simple presentada contra el artículo 159 ibídem, la Sección Tercera del referido alto tribunal manifestó: «La doctrina las llama normas reglamentarias de segundo o tercer grado, “cuando se expiden con sujeción a un reglamento de la ley o de otro reglamento. Se da así un escalonamiento o cadena de normas reglamentarias, con tantos grados o niveles como sea posible en la estructura jerárquica y territorial del Estado” , reservando los reglamentos de primer grado, a aquellos que frente a la ley, profiere el presidente de la República en ejercicio de la facultad otorgada por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, y a los proferidos por las demás autoridades a las que constitucionalmente se les atribuyó también la posibilidad de reglamentar directamente la ley. Es claro entonces, que en la pirámide normativa que compone el régimen jurídico estatal, en cuya cúspide se halla la Constitución Política, además de la ley, que le sigue en orden y de los decretos reglamentarios, que se hallan a continuación, existe una miríada de normas de carácter general que son de

inferior categoría, y que van descendiendo en la medida en que son proferidas por autoridades ubicadas en niveles administrativos inferiores y que, por lo tanto, van quedando sujetas a aquellas jerárquicamente superiores. Se reitera así mismo, que un acto administrativo de carácter general, lo será en la medida en que contenga unas disposiciones, reglas o normas objetivas, impersonales y abstractas, a las que deban ajustarse los destinatarios indefinidos e indeterminados de la respectiva disposición. Siempre que responda a las características anotadas, un acto administrativo de carácter general puede revestir distintas formas, tales como decretos, resoluciones, reglamentos, acuerdos, circulares, etc. En consecuencia, no es coordinación toda vez que tiene a su cargo la formulación de políticas públicas, esto es, el diseño o gestión de instrumentos de toma de decisión en determinado sector gubernamental dirigido a abordar y proponer soluciones a asuntos de relevancia pública y, concretamente, se le ha atribuido la competencia de “difundir las normas, reglas, procedimientos, medios tecnológicos y mejores prácticas para las compras y la contratación pública (…)”, según las voces del numeral 10° del artículo 3° del Decreto 4170 de 2011, potestad reguladora que, en todo caso, debe ejercerse conforme a la Ley y ajustada a la potestad reglamentaria del Gobierno Nacional». Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, Auto del 14 de agosto de 2017, Radicación 11001-03-26-000-2017-00031-00, (58820), C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

Página 8 de 17 el nombre que recibe el que le otorga la naturaleza de acto administrativo, sino su contenido reglamentario o normativo de obligatoria aplicación, y ello es predicable, incluso, de los manuales expedidos por las distintas autoridades. […] La Sección Tercera del Consejo de Estado no ha sido ajena al reconocimiento de la obligatoriedad que, en general, revisten los distintos manuales expedidos por las entidades estatales en el ámbito de su propia actuación, puesto que se ha considerado como un elemento de juicio fundamental, a tener en cuenta en el juzgamiento de la responsabilidad extracontractual del Estado, para efectos de deducirla o no, respecto de las entidades demandadas y de determinar la responsabilidad personal de los servidores públicos, en la acción de repetición entablada por aquellas en su contra, dependiendo del acatamiento o vulneración de las normas de conducta que les eran exigibles a las entidades y sus funcionarios, contenidas en los diversos manuales, conformados por normas generales, impersonales y abstractas que deben ser acatadas por sus destinatarios […] [L]a Sala que, en relación con los manuales expedidos por Colombia Compra Eficiente, en cuanto los mismos contengan disposiciones que resulten de obligatorio cumplimiento para aquellas entidades a las que están dirigidos, los mismos sin duda constituyen actos administrativos de carácter general, susceptibles, por lo tanto, de ser controlados judicialmente por esta jurisdicción especializada en cuanto a su legalidad».6 De acuerdo con lo expuesto, surge como corolario que, con independencia de la forma que adopte la directriz, el carácter de los documentos expedidos por esta Agencia, está determinado por la existencia de una competencia legal o reglamentaria para regular

el asunto en concreto. En otras palabras, lo que define la obligatoriedad de estos instrumentos no es que se adopte mediante una forma particular, sino que el contenido sea de aquellos cuya regulación ha sido encargada por el legislador o el Presidente de la República a la Agencia Nacional de Contratación Pública, en atención que el objeto misional de esta entidad se encuentra asociado al asunto por regular7. Al no depender la obligatoriedad de las herramientas normativas expedidas por 6 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 11 de abril de 2019, Radicado No. 11001-0326-000-2014-00135-00 (52055), C.P. María Adriana Marín. 7 En línea con lo anterior, esta Agencia señaló en el concepto del 30 de diciembre de 2019 –radicado de entrada 4201913000008497 y radicado de salida: 2201913000009739–, que: «De conformidad con la concepción acogida por la entidad, la obligatoriedad de las herramientas normativas expedida por Colombia Compra Eficiente no depende de la forma con la que se adopten, sino de la existencia de una competencia legal o reglamentaria que faculte a la entidad para expedir la respectiva guía, manual, circular o documento tipo, y que este pueda ser considerado un acto administrativo, por reunir todos sus elementos». Página 9 de 17 Colombia Compra Eficiente de la forma mediante la cual se adopten, el contenido de documentos como guías, manuales o circulares podrá ser de obligatoria observancia, o de mera pauta para fomentar buenas prácticas administrativas, esto dependiendo de si existe una norma de rango legal o reglamentario, diferente de la general del Decreto 4170

de 2011, que confiera la competencia para regular determinado aspecto de la contratación estatal. Si la competencia no proviene de la ley o el reglamento, sin importar que se trate de una guía, un manual o una circular externa, no serán de aplicación forzosa, puesto que sus efectos estarán limitados a la finalidad de servir de pautas generales de aplicación de normas generales. Esto en el marco de las funciones de difusión o compendio de normas, lo que significa que no tendrán fuerza obligatoria para sus destinatarios. 2.2. Alcance y vigencia de la Guía para Procesos de Contratación de obra pública después de la implementación de los documentos tipo de carácter obligatorio De acuerdo con lo anterior, esta Agencia expidió la Guía para Procesos de Contratación de obra pública, cuyo contenido consiste en una serie de orientaciones en torno al desarrollo de Procesos de Contratación, específicamente, de obra pública. El documento realiza una explicación delas etapas precontractual y de ejecución, refiriéndose además a distintos aspectos de importancia en este tipo de procesos, como, por ejemplo, el factor de calidad en la evaluación. En el numeral IV, literal B de la guía se hacen una serie de precisiones sobre las nociones de Calidad, Indicadores de calidad, Medida de calidad, Método de calidad, Sistema de control de calidad, Características técnicas mínimas, entre otros conceptos técnicos asociados a la evaluación de la calidad de las obras civiles8. A partir de las precisiones conceptuales realizadas sobre estas categorías, la Agencia formula una serie de recomendaciones referidas a la etapa de planeación –numeral IV, literal A– y otras referidas a la etapa de selección –numeral IV, literal B‒, en lo relacionado con la

8 En la página 13 de la guía, por ejemplo, se realizan las siguientes precisiones: «Definición de calidad: según su sentido natural y obvio, calidad es “la propiedad o conjunto de propiedades inherentes a una cosa que permiten apreciarla como igual, mejor o peor que las restantes de su especie”4 . En cuanto a la ejecución de obras civiles, la calidad debe ser entendida en sus acepciones del campo de la Ingeniería como: “1) el grado de excelencia de un producto o servicio. 2) El grado en el que un producto o servicio satisface las necesidades de un cliente especifico. 3) El grado de conformidad de un producto o servicio con un requerimiento dado”. »Según esas definiciones, la calidad está relacionada con: (i) la conformidad del producto con sus especificaciones o requerimientos y (ii) la satisfacción de la necesidad, por lo cual, es importante que las Entidades Estatales definan adecuadamente las propiedades que debe tener el producto final y la forma en que deben ser medidas o comprobadas. »Características o indicadores de calidad6 : son las características de un producto que pueden ser objeto de medición y que definen la conformidad del bien con un requerimiento previo. Las características deben ser medibles en un procedimiento de control de calidad. Por ejemplo, si en un proceso de construcción de una vía la Entidad Estatal requiere que el asfalto sea durable, debe establecer como característica de calidad las propiedades del asfalto que garantizan la durabilidad». Página 10 de 17 formulación de criterios para evaluar la calidad. En lo relacionado con la etapa de selección, la guía, de conformidad con lo di