CE - Salvamento voto 76001233300020120020602 de 2025

SALVAMENTO DE VOTO

Referencia: Exp. núm. 76001233300020120020602

NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO

Actora: Petroleum Exploration International S.A. Sucursal Colombia en proceso de Reorganización

Con el debido respeto por la opinión mayoritaria de la Sala manifiesto que no compartí la decisión adoptada en la sentencia de 11 de diciembre de 2025, mediante la cual, se: i) REVOCÓ el fallo de 3 de septiembre de 2013, ii) DECLARÓ LA NULIDAD de los actos acusados; iii) DENEGÓ las pretensiones de restablecimiento del derecho y iv) NO CONDENÓ en costas, entre otras decisiones[[1]](#footnote-1). Las razones que llevaron a apartarme del fallo son las siguientes:

En primer lugar, estimo relevante destacar que según el artículo 504 del Decreto 2685 de 1999, la actuación administrativa para la definición de la situación jurídica se inicia con la diligencia de aprehensión. En el asunto bajo examen, la DIAN vinculó tanto a la Agencia de Aduanas Granadina, que actuó a título de declarante autorizada de la mercancía aprehendida, como a la empresa importadora y ordenó notificarlas por estado. Lo anterior, atendiendo a que las requirió de manera previa para que acreditaran la finalización del régimen de importación temporal de la mercancía aprehendida, sin que ninguna hubiese respondido sobre la legal permanencia de esta en el territorio o la finalización del régimen de importación[[2]](#footnote-2).

De ahí que me haya apartado de las conclusiones del fallo frente a que la vinculación que ordenó la DIAN a la agencia fue: i) innecesaria[[3]](#footnote-3) por cuanto la importadora era la única legitimada para acudir al trámite administrativo, bajo el argumento de que el papel de la agencia era meramente instrumental[[4]](#footnote-4), y, además, de calificar que ii) dicha notificación fue un acto aislado para reiniciar el conteo de términos.

Esta postura la expreso en razón a que: i) a la sociedad importadora se le notificó por estado[[5]](#footnote-5), notificación que se realizó una vezefectuada la aprehensión; y ii) la notificación a la agencia aduanera, si bien se ordenó en el acta de aprehensión, tan solo se surtió el 23 de noviembre de 2011, por virtud del oficio 6079, visible al folio 246 del expediente, al advertirse por el funcionario aduanero que no se había realizado la notificación ordenada[[6]](#footnote-6), lo cual resultaba necesario debido a que no hubo oposición por la sociedad actora y porque su vinculación obedeció a los deberes que le confirió la importadora para prorrogar la importación temporal y a los requerimientos previos que se le hicieron en su condición de tal[[7]](#footnote-7).

De ahí que debió considerarse la notificación por estado como una diligencia cumplida en el proceso de definición de la situación jurídica de la mercancía respecto de la agencia, a pesar de que este acto se llevó a cabo con posterioridad al pronunciamiento de las pruebas pedidas por la importadora.

En este orden de ideas, la presunta ocurrencia del silencio positivo que halló probado el fallo no podía contabilizarse a partir de la notificación a la importadora y al vencimiento del plazo para presentar objeciones a la aprehensión[[8]](#footnote-8), por cuanto hubo una etapa de pruebas en la que se resolvió sobre las pedidas en el escrito de objeciones. De ahí que el término para el conteo de la definición de la situación jurídica de la mercancía corriera a partir de la finalización de dicha etapa.

En efecto, cuando el fallo optó por contabilizar dicho plazo a partir del día siguiente a la radicación del escrito de objeción a la aprehensión por parte de la sociedad importadora, no tuvo en cuenta esa etapa probatoria, la que finalizó con el auto 060 de octubre 26 de 2011, denegando las pruebas solicitadas[[9]](#footnote-9).

Así las cosas y pese a que el plazo es único para que se configure el silencio positivo, lo cierto es que son varios los eventos que han de considerarse para su conteo, en tanto no se predica simple y llanamente desde el vencimiento del plazo para presentar objeciones, pues de la notificación de la aprehensión, pueden derivarse varias situaciones, así:

| EVENTO | EFECTO PARA EL CONTEO | | --- | --- | | Vencimiento del término de traslado, sin que se hubiere recibido respuesta a título de objeción por la parte vinculada al trámite. | La administración debe resolver la situación jurídica de las mercancías aprehendidas una vez ha vencido el término para controvertir la aprehensión sin que la parte interesada la cuestionara. | | Se recibe la objeción a la aprehensión, pero no se solicitan pruebas. | En este caso, la administración no debe pronunciarse sobre el decreto de pruebas porque no se solicitaron, lo que determina que debe resolver la situación jurídica dentro del plazo previsto para tal efecto y contado a partir del vencimiento del traslado para objetar. | | Se deniegan las pruebas solicitadas. | Aquí el estudio sobre la procedencia, utilidad y pertinencia de las pruebas no se supera, decisión que implica su notificación a fin de permitir el ejercicio de los recursos pertinentes, y únicamente, vencido el plazo para su interposición o decidido el recurso, es que se cuenta dicho plazo. Aquí se contabiliza a partir de la firmeza de la decisión sobre la solicitud de pruebas. | | Se decretan las pedidas. | Si la administración decreta pruebas solo hasta que se evacue el plazo para su práctica es que empieza a correr el término que permite que la DIAN se pronuncie sobre la situación jurídica de la mercancía. |

Al respecto, la jurisprudencia ha señalado:

“[…] esta Sección, en sentencia de 5 de agosto de 2010[[10]](#footnote-10) y sentencia de 8 de noviembre de 2007[[11]](#footnote-11), precisó el alcance de los artículos 512 y 519 del Decreto 2685 de 1999 en cuanto a la ocurrencia del silencio administrativo positivo respecto de la decisión de fondo. En esa oportunidad se sostuvo lo siguiente:

“Sea lo primero y a manera de preámbulo poner de presente que los artículos 512 y 519 dan lugar a inferir que el silencio administrativo positivo respecto de la decisión de fondo puede darse en virtud de dos términos o, lo que es igual, en dos eventos, esto es, por el vencimiento de los 30 días señalado en el artículo 512, y por el de 12 meses contados desde la iniciación de la actuación administrativa, del inciso quinto del artículo 519. Esa situación, en principio, puede ser compleja y merece ser analizada detenidamente, toda vez que, si el acto que decide el fondo fuere proferido después de los 30 días que establece el artículo 512, pero dentro de los 12 meses contados a partir de la iniciación del procedimiento administrativo respectivo, de todas formas se daría el silencio administrativo positivo. De otra parte, si se asumiera que el silencio sólo tiene ocurrencia bajo el término del artículo 519, inciso 5º, el término señalado en el 512 resultaría inefectivo. La forma de superar esa complejidad entre ambas disposiciones es la de entender que el previsto en el inciso quinto del artículo 519 es un término máximo que cobija todos los previstos en el Capítulo XIV del Decreto en comento, de los cuales el otro clausurativo es el de 30 días para la decisión de fondo consignado en el artículo 512; mientras que los previstos para las demás diligencias y trámites atrás reseñados tienen, sin perjuicio de su perentoriedad, un carácter meramente procedimental de modo que su incumplimiento sólo repercute en la esfera de la responsabilidad disciplinaria del funcionario respectivo,

sin que ello de ninguna manera implique la configuración de alguna de las situaciones administrativas referenciadas. De modo que en realidad la regulación bajo estudio ha establecido un término específico para proferir la decisión del fondo y un término global para el mismo efecto, pero contados a partir de puntos de referencia distintos. En ese orden, se hace posible que la decisión de fondo se profiera dentro de los comentados 30 días del artículo 512 pero después de los 12 meses contemplados en el artículo 519, y por ello tenga ocurrencia el silencio administrativo positivo, como igual puede ocurrir en la situación contraria, atrás planteada. De todas formas, esa regulación puede resultar problemática en su aplicación, y ello pudo haber incidido en la nueva modificación que se le introdujo al artículo 519 mediante el artículo 22 del Decreto 4431 de 2004, en la cual desaparece el término de 12 meses que se preveía en el inciso 5º de aquél, habiendo quedado solamente el término del artículo 512, que también fue modificado por el precitado decreto. […]

Se han de precisar, entonces, las condiciones necesarias para que se dé el silencio administrativo positivo por efecto de ese artículo 512, para lo cual se ha retomar la parte pertinente de la norma, pudiéndose observar que el término de 30 días allí señalado es el de que dispone la autoridad aduanera “para expedir el acto administrativo que decida de fondo sobrela imposición de la sanción, el decomiso de la mercancía, la formulación de la Liquidación Oficial o, el archivo del expediente y la devolución de la mercancía aprehendida”, contados a partir de cualquiera de los siguientes momentos: i) una vez practicadas las pruebas, cuando se recibió respuesta al Requerimiento Especial Aduanero; ii) vencimiento del término de traslado, sin que se hubiere recibido respuesta al Requerimiento; iii) o recibido éste no se hubieren solicitado pruebas, y iv), se hubieren denegado las pruebas solicitadas. El problema que se trae a esta instancia es el de si para evitar la configuración del silencio administrativo positivo debe darse o no dentro de ese término la notificación de la decisión. (…), de modo que según los comentados artículos 512 y 519, los supuestos del silencio administrativo positivo que puede darse por incumplimiento del término señalado en aquél son i), vencimiento de ese término de 30 días, contados a partir de cualquiera de los eventos antes indicados, y ii) falta de expedición de la decisión de fondo sobre la imposición de la sanción, el decomiso de la mercancía, la formulación de la Liquidación Oficial o, el archivo del expediente y la devolución de la mercancía aprehendida. […]” (negrilla y subrayado fuera de texto)

De lo anterior, considero que, contrario a lo expuesto por el fallo, la fase de pruebas no podía ignorarse en el conteo del plazo para determinar la ocurrencia del silencio administrativo positivo, por cuanto a la administración le corresponde pronunciarse de tal solicitud, independientemente de que, como en este caso, se hubieran denegado. Esta etapa es obligatoria para garantizar el debido proceso, la que, además, según la jurisprudencia citada, corresponde a uno de los eventos a partir de cual se comienza dicho conteo.

Por ello, no comparto que el conteo del silencio positivo se haya realizado a partir de la radicación del documento que propuso las objeciones a la aprehensión, pues por virtud de la petición de pruebas, sustentada en la notificación que se le hizo a la sociedad importadora, surgió un escenario identificable para comenzar el conteo del plazo para decidir, habida cuenta que: i) el auto de pruebas se debe notificar y ii) contra este procedía el recurso de reposición, todo lo cual impedía que el conteo se realizara llanamente de la manera propuesta en el fallo y por una actuación procedimental previa que obedece únicamente a los eventos en los que no se presente objeción o no se soliciten pruebas, lo cual no ocurrió en el trámite administrativo.

Y pese a que el Tribunal a quo contabilizó el plazo a partir del vencimiento de la oportunidad de presentar objeciones por la agencia aduanera, lo que correspondía en esta instancia era computarlo a partir de finalización la etapa probatoria. Sobre el particular el fallo, concluyó:

“[…] Por todo lo anterior, la DIAN no podía ampararse en la notificación del acta de aprehensión a la AGENCIA DE ADUANAS GRANANDINA, para empezar a contabilizar el término para decidir de fondo, pues del material probatorio se pudo advertir que la vinculación formal al proceso administrativo de la agencia de aduana no resultaba necesaria.

Valga mencionar que acoger la interpretación que realizó la entidad aduanera y el Tribunal en la sentencia de primera instancia, consistente en señalar que los términos establecidos en el artículo 512 del Decreto 2685 de 1999 empezarían a correr únicamente luego de realizar la notificación a todos los intervinientes en la actuación administrativa, sin analizar el verdadero interés jurídico de los mismos frente a la mercancía aprehendida y posteriormente decomisada, implicaría crear una suspensión de términos que no fue establecida por el legislador al momento de creación de la normatividad objeto de estudio y por ende ampliaría el término para resolver de fondo las actuaciones administrativas aduaneras sin un fundamento legal […]”.

Ahora, si bien la DIAN contabilizó el término desde la notificación de la agencia aduanera, ello no desvirtúa la legalidad de los actos acusados pues a pesar de este entendimiento, lo cierto es que el silencio positivo no se configuró, por cuanto, como ya se indicó, hubo una etapa probatoria, razón más que suficiente para confirmar el fallo del a quo, pero por otras razones.

En efecto, comoquiera que el ejercicio del conteo se aplica a partir de la ejecutoria del auto denegatorio de las pruebas, resulta evidente que en consideración a que el auto de pruebas se notificó por estado desfijado el 31 de octubre de 2011 y que contra tal decisión procedía el recurso de reposición que debía ser interpuesto dentro de los 3 días siguientes a la notificación, los 45 días para expedir la Resolución de decomiso se cumplieron el 11 de enero de 2012, fecha en que se introdujo al correo la notificación de la resolución de decomiso, conforme consta a folio 315 del cuaderno de antecedentes, lo que pone de manifiesto la no configuración del silencio administrativo positivo.

En estos términos dejo expuestas las razones de mi salvamento de voto, y por las cuales consideré que procedía confirmar el fallo de primera instancia que denegó las pretensiones de la demanda, pero por las razones que aquí expongo.

fecha ut supra,

(Firmado electrónicamente)

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Consejera

1. También, se resolvió aceptar las renuncias de poder, reconocer personería y devolver el expediente al tribunal de origen. ↑

2. Folio 6 del cuaderno de antecedentes oficio 1-46-201-00505 del 27 de mayo de 2011 ↑

3. El fallo refirió: “[…] Por todo lo anterior, la DIAN no podía ampararse en la notificación del acta de aprehensión a la AGENCIA DE ADUANAS GRANANDINA, para empezar a contabilizar el término para decidir de fondo, pues del material probatorio se pudo advertir que la vinculación formal al proceso administrativo de la agencia de aduana no resultaba necesaria […]” ↑

4. Al respecto, indicó que: “[…] Ahora bien, la Sala considera que, en el contexto de los procesos aduaneros relacionados con la aprehensión y el decomiso de mercancía, la agencia de aduanas cumple un papel instrumental y secundario, puesto que esta actúa como mandatario o auxiliar del importador, quien es el verdadero titular y beneficiario de la mercancía. En ese sentido, la intervención de la agencia—sea como declarante, tramitadora o simple gestora de trámites—no la convierte en sujeto directamente afectado por las decisiones de aprehensión y decomiso adoptadas por la administración aduanera, puesto que, jurídicamente, los actos administrativos que se dicten en el procedimiento de definición jurídica de la mercancía impactan de manera directa solo a quienes ostentan la titularidad jurídica, como lo es el importador, tenedor o propietario y, en gracia a discusión, la agencia de aduanas solo llegaría a adquirir un interés propio y por tanto legitimación en el procedimiento si ostenta alguna de las calidades citadas […]” ↑

5. Ver folio 48 c. antecedentes. ↑

6. Esto en observancia de lo dispuesto en el Artículo 563 del Estatuto Aduanero. “Formas de notificación. […]

El acta de aprehensión y el acta de aprehensión, reconocimiento, avalúo y decomiso directo, se notificarán personalmente al finalizar la diligencia al interesado o responsable de las obligaciones aduaneras. Cuando no sea posible la notificación personal, se notificará por estado [..]” ↑

7. A esta vinculación no se opuso la sociedad importadora (quien luego de la aprehensión otorgó poder a otra intermediaria) ni tampoco la agencia aduanera notificada, cuando concurrió al trámite administrativo para solicitar unas copias del trámite y sin alegar vicio o falta de legitimación. ↑

8. Al respecto señaló: “[…] 6.4.2.1.2. De acuerdo con la normativa citada, cuando no sea necesaria la práctica de pruebas, la DIAN dispone de un plazo de 45 días, excluyendo el término de notificación, para adoptar la decisión de fondo sobre la definición jurídica de la mercancía. Este término se cuenta a partir del día siguiente a la radicación de la objeción, conforme a lo previsto en el artículo 512 del Decreto 2685 de 1999. En consecuencia, para que la resolución que decide de fondo la situación jurídica de la mercancía se entienda expedida oportunamente es necesario que, dentro del término legal (que en los eventos que se presenta objeción a la aprehensión es de 45 días), se dicte el acto que lo decide. Además, el anterior término para pronunciarse de fondo es perentorio, porque el artículo 519 del mismo ordenamiento establece que, ante su incumplimiento, se configura el silencio administrativo positivo […]”. ↑

9. Se notificó por estado desfijado el 31 de octubre de 2011 y contra el que procedía el recurso de reposición interpuesto dentro de los 3 días siguientes a la notificación. 45 días el 11 de enero de 2012, fecha en que se introdujo al correo la notificación de la resolución de decomiso (fl.315 del c. antecedentes) ↑

10. Expediente: 2003-01163-01. Actora: GESTION TRANS S.A. SIA. M.P. Dra. María Claudia Rojas Lasso. ↑

11. Expediente: 2003-1855. Actora: GESTION TRANS S.A. SIA. M.P. Dr. Rafael E. Ostau De Lafont Planeta. ↑