PGN - Documento 201604160719450

Dependencia: PROCURADURIA DELEGADA PARA LA ECONOMIA Y LA HACIENDA

PÚBLICA

Radicación 052-8106/04 Disciplinado JORGE ARNULFO SALINAS OBANDO Cargo y Entidad Gerente Empresa de Servicios Públicos de Leguízamo EMPULEG Quejoso Carlos Eduardo Sierra Fecha Queja: Enero 9 de 2004

Fecha hechos: Vigencia 2003

Asunto: Nulidad

Bogotá D.C.,28 de mayo de 2008

1. Procedente de la Procuraduría Regional del Putumayo, han llegado estas diligencias con la finalidad de que se resuelva el recurso de apelación interpuesto por el implicado, señor JORGE ARNULFO SALINAS OBANDO, contra el fallo de primera instancia del 7 de marzo del corriente año, proferido por el citado Despacho, dentro del procedimiento verbal, mediante el cual declaró probados los cargos endilgados, en su condición de Gerente de la Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios de Puerto Leguízamo, decisión que puede no tomarse al observar en el trámite del proceso, irregularidad constitutiva de causal de nulidad que lo impide, conforme el subsiguiente análisis.

2. Con fundamento en petición suscrita por los señores CARLOS EDUARDO SIERRA y EDINSON GUZMAN FILO, en sus condiciones de Gerente de EMPULEG y Alcalde del Municipio de Puerto Leguízamo, respectivamente, la Procuraduría Regional del Putumayo, mediante auto del 15 de marzo de 2004, inició indagación preliminar con la finalidad de establecer presuntas irregularidades observadas en la

entrega de la Gerencia de la Empresa de Servicios Públicos del referido Municipio, omisión en llevar la contabilidad de los meses de agosto a diciembre de 2003, no realizar el saneamiento contable establecido en la Ley 716 de 2001, comprometer recursos de la siguiente vigencia y ordenar pagos sin los requisitos legales (fls. 5 a 6 Cuad. 1). Luego de practicar algunas pruebas, la citada oficina, mediante auto de marzo 30 de 2005 (fls. 779 a 799), dispuso abrir investigación disciplinaria en contra del señor JORGE ARNULFO SALINAS OBANDO, por no realizar la entrega de la Empresa de acuerdo con lo señalado por la Contaduría General de la Nación, no conformar la Oficina o Comité de Control Interno, no llevar la contabilidad de los meses de agosto a diciembre de 2003 y efectuar pago sin el lleno de los requisitos legales, como certificado de disponibilidad, orden de compra o suministro, registro presupuestal, nota de ingresos y facturas y e irregularidades en la celebración de los contratos El 26 de julio de 2007, la Procuraduría Regional de Arauca, ordenó dar aplicación a los artículos 175 y siguientes del Código Disciplinario Único y dispuso tramitar la actuación mediante el procedimiento verbal y citar a Audiencia Pública, al señor JORGE ARTURO SALINAS OBANDO, para responder por la comisión de las faltas allí determinadas.

3. CARGOS (fls. 1062 a 1089) Al implicado en el capítulo VI de la anterior providencia se le imputó: PRIMERA. El disciplinado desconoció su obligación de cumplir con lo preceptuado en los

artículos 3, 4 y 5 de la Ley 716 de 2001, correlacionadamente la Circular Externa No. 052 de 2003 de la Contaduría General de la Nación, normas que imparte instrucciones para el saneamiento contable y el suministro de la información financiera, económica y social, en los entes públicos de los niveles nacional territorial de los sectores central y descentralizado. SEGUNDA. El señor JORGE ARNULFO SALINAS OBANDO, en su condición de Gerente de la Empresa de Servicios Públicos domiciliarios de Leguízamo EMULEG, omitió su deber legal de conformar la Oficina de Control Interno tal como lo ordena el artículo 2 de la Ley 87 de 1993. TERCERA. Se evidencia que probablemente existen irregularidades en la celebración del convenio 029 cumplido con el contrato 016, efectuado con la Gobernación del Putumayo, toda vez que las obras contratadas ya se encontraban ejecutadas, vulnerando presuntamente el principio de responsabilidad y el de la selección objetiva de los contratistas, consagrados en los artículos 26 y 29 de la Ley 80 de 1993. CUARTA. Se tiene que el implicado señor JORGE ARNULFO SALINAS OBANDO, posiblemente efectuó pagos sin llenar los requisitos legales como son el certificado de disponibilidad presupuestal, orden de compra o suministro, registro presupuestal, notas de ingresos y facturas, detallados perfectamente a folios 152 a 775. QUINTA. Existe omisión a endilgar al inculpado señor JORGE ARNULFO SALINAS OBANDO,

quien desconoció su obligación de llevar a cabo la contabilidad de los meses de agosto a diciembre de 2003, impidiendo la verificación de la ejecución presupuestal y la destinación de las apropiaciones de los recursos encomendados (fls. 152 a 344). SEXTA. El investigado señor JORGE ARNULFO SALINAS OBANDO, en su condición de Gerente de la Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios de Puerto Leguízamo, presuntamente adquirió Compromisos Presupuestales, que al momento de la visita del ente de Control Fiscal, estaban pendientes de pago, al parecer sin contar con el Certificado de Disponibilidad Presupuestal y/o tampoco el Registro Presupuestal, Nota de Ingreso al Almacén, Constancias de Cumplimiento, Facturas, Orden de Compra o Suministro, ni Orden de Prestación de Servicios (fls. 345 a 775). En cuanto a la calificación de la falta, se afirmó: “la falta objeto de reproche, respecto al señor JORGE ARNULFO SALINAS OBANDO, en su condición de Gerente de EMPULEC para la época de los hechos, se califica como gravísima, por encontrarse dentro del listado de las denominadas así por el legislador, conducta descrita en los numerales 22, 26 y 52 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, que al respecto consagran…..” En razón del cargo desempeñado, el nivel profesional y experiencia, se consideró que la conducta se realizó en la modalidad dolosa, con la intención positiva de vulnerar el orden jurídico y afectar concientemente el objeto jurídico tutelado, pues el

mínimo de exigencia para servidores de esas calidades, es el conocimiento pleno de las normas constitucionales, legales, reglamentarias y estatutarias que regulan a las empresas de servicios públicos, descentralizadas del orden municipal, así como la normatividad que reglamenta su procedimiento presupuestal y contable. Como disposiciones presuntamente infringidas, le fueron citadas las siguientes normas, así: “LEY 743 DE 2002: -Con su conducta el disciplinado desconoció lo establecido en el artículo 34 de la Ley 734 de 2002, así mismo le estaba prohibido incurrir en las conductas descritas en los numerales 22, 26 y 52 del artículo 48 ibídem. LEY 87 DE 1993: 2 - Artículo 6 de la Ley 87 de 1993. Por la cual se establecen normas para el ejercicio del control interno en las entidades y organismos del Estado y se dictan otras disposiciones. LEY 716 DE 2001. -Artículos 3, 4, 5 de la Ley 716 de 2001, por la cual se expiden normas para el saneamiento de la información contable en el sector público y se dictan disposiciones en materia tributaria y otras disposiciones. LEY 80 DE 1993: Artículos 26 y 29 de la Ley 80 de 1993, Responsabilidad y Selección Objetiva en Contratación Administrativa. Además, la siguiente normatividad contentiva en: -Circular Externa No. 052 de 2003 de la Contaduría General de la Nación. Mediante la cual se imparte instrucciones para el suministro de la información financiera, económica y social cuando se produzcan cambios de representante legal en los entes públicos de los niveles nacional y

territorial de los sectores central y descentralizado. Literal k del Artículo 13 del Acuerdo 037del 26 de diciembre 1995 proferido por la Alcaldía Municipal de Puerto Leguízamo, por medio de la cual se crea la Empresa de Servicios Públicos del Municipio de Puerto Leguízamo.

4. DESCARGOS En Audiencia Pública celebrada el 14 de diciembre de 2007, el implicado rindió versión sobre los hechos y solicitó la práctica de pruebas y en diligencia del 6 de marzo del corriente año, presentó los alegatos de conclusión (fls. 1118 a 1123 y1264 a 1270).

5. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA (fls. 1272 a 1311). 5.1. Mediante providencia de marzo 7 del corriente año, la procuraduría Regional del Putumayo, declaró probados los hechos cuestionados y como disposiciones infringidas, en forma genérica, no individualizada, se le citaron y transcribieron los numerales 1, 2, 19, 31, 32 y 33 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002 que no fueron mencionados en la Audiencia de cargos.

De la misma forma, le fueron trascritos, el artículo 6º de la Ley 87 de 1993 y los artículos 3, 4 y 5 de la ley 176 de 2001 y de los artículos 26 y 29 de Ley 80 de 1993. Se aduce que también infringió la Circular Externa 052 de 2003 de la Contaduría General de la Nación, mediante la cual se imparten instrucciones para el suministro

de la información financiera, económica y social cuando se produzcan cambios de representante legal en los entes públicos de los niveles nacional y territorial de los sectores central y descentralizado. 4.2. Concluye la providencia aseverando que el implicado desconoció los principios y plazos que en materia de contabilidad pública existen para la producción de información confiable, oportuna y veraz, no llevó en debida forma los libros de registro presupuestal de ingresos, gastos y contabilidad financiera, asumiendo compromisos sobre apropiaciones inexistentes, en exceso del saldo disponible de apropiación o que afecten vigencias futuras, conductas con las cuales infringió los numerales 22, 26 y 52 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002 y en razón a la clase del cargo desempeñado, el nivel de instrucción profesional, aunado a su experiencia, 3 estima que la conducta se realizó a título de dolo y le impone sanción de Destitución e inhabilidad para el ejercicio de cargos públicos por el término de diez (10) años.

6. APELACION Por auto de marzo 25 del corriente año, se dispuso conceder el recurso de apelación interpuesto por el investigado para ante la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Administrativa (Reparto), correspondiendo el proceso a la Primera de ellas, Oficina que dispuso la remisión a esta Delegada (fls. 1341 y ss).

El recurrente en la sustentación del recurso, hace una reseña de las diferentes etapas procesales para concluir que se presenta la causal de “INHABILIDAD” , establecida en el numeral 3 del artículo 143 de la Ley 734 de 2002, por haber

tramitado la investigación por el procedimiento verbal, conforme el siguiente análisis: Manifiesta que recibida la queja, la Procuraduría Regional del Putumayo, inició indagación preliminar el 15 de marzo de 2004, con fundamento en el artículo 150 de la Ley 734 de 2002, en contra de funcionarios de la Empresa de Servicios Públicos EMPULEG de Puerto Leguízamo. En esta providencia se ordenó la práctica de unas pruebas, comisionando para tal efecto, a la Asesora MARIA ESTHER ERAZO y al Personero Municipal con oficio de marzo 18 del mismo año. Dice que el 18 de julio de 2004, noventa días después y vencido el término de comisión, el Personero Municipal remitió documentación constante de 54 folios, entre ellos la declaración de la señora JOSEFINA LARGACHA GOMEZ, Contadora de la Empresa, quien explica las dificultades que tuvo para llevar la contabilidad del mes de septiembre, por dificultades en el sistema por daños en el equipo que debió ser enviado a Bogotá. También se allegó del acta de inspección ocular al inventario presentado a la Contraloría Departamental por la administración saliente de

EMPULEG.

Afirma que mediante auto del 30 de marzo de 2005, la Procuraduría Regional, después de 12 meses y 15 de iniciadas las diligencias, es decir, violando el término previsto para tal efecto en el artículo 150 de la ley 734 de 2002, consideró que se daban las condiciones para continuar con la segunda etapa del procedimiento ordinario, ordenando apertura de investigación en contra del señor JORGE ARNULFO SALINAS OBANDO, siendo este el preciso momento en que el operador

disciplinario debió valorar si estaban dados los requisitos sustanciales para proferir pliego de cargos y citar a audiencia, es decir, iniciar el proceso verbal, decisión que evidentemente, no tomó. Manifiesta que en forma arbitraria e ilegal, la Procuraduría Regional del Putumayo, mediante auto de julio 26 de 2007, procedió a cambiar el trámite ordinario e iniciar el procedimiento verbal, citando a audiencia pública al investigado, para que rindiera exposición verbal o escrita sobre la presunta comisión de los hechos. El 14 de diciembre de 2007, se llevó a efecto la diligencia de versión libre del investigado, como Gerente de la Empresa de Servicios Públicos, en la cual solicitó la práctica de unas pruebas. Alega que no obra prueba que conduzca a la certeza de la comisión de la falta imputada, de la cual se pueda inferir su responsabilidad. 4

7. CONSIDERACIONES DE LA PROCURADORA DELEGADA De la lectura del proceso, se observa que en el trámite de la investigación se presentaron por parte de la Procuraduría Regional del Putumayo, irregularidades que impiden resolver la segunda instancia, ya que se violó el derecho a la defensa y el debido proceso, como se continuación se expone: 7.1. En el auto de citación a audiencia pública de julio 26 de 2007, en el Capítulo V denominado “Normas presuntamente violadas y concepto de violación”, se afirma que de acuerdo a los hechos narrados, se infringieron las siguientes normas por

parte del implicado: “LEY 743 DE 2002: -Con su conducta el disciplinado desconoció lo establecido en el artículo 34 de la Ley 734 de

2002, así mismo le estaba prohibido incurrir en las conductas descritas en los numerales 22, 26 y 52 del artículo 48 ibídem. LEY 87 DE 1993: - Artículo 6 de la Ley 87 de 1993. Por la cual se establecen normas para el ejercicio del control interno en las entidades y organismos del Estado y se dictan otras disposiciones. LEY 716 DE 2001. -Artículos 3, 4, 5 de la Ley 716 de 2001, por la cual se expiden normas para el saneamiento de la información contable en el sector público y se dictan disposiciones en materia tributaria y otras disposiciones. LEY 80 DE 1993: Artículos 26 y 29 de la Ley 80 de 1993, Responsabilidad y Selección Objetiva en Contratación Administrativa. Además, la siguiente normatividad contentiva en: -Circular Externa No. 052 de 2003 de la Contaduría General de la Nación. Mediante la cual se imparte instrucciones para el suministro de la información financiera, económica y social cuando se produzcan cambios de representante legal en los entes públicos de los niveles nacional y territorial de los sectores central y descentralizado. Literal k del Artículo 13 del Acuerdo 037del 26 de diciembre 1995 proferido por la Alcaldía Municipal de Puerto Leguízamo, por medio de la cual se crea la Empresa de Servicios Públicos del Municipio de Puerto Leguízamo. El auto de cargos, tanto en el procedimiento ordinario como en el verbal, es un acto reglado que debe cumplir los requisitos establecidos en el artículo 163 de la ley 734 de 2002 y en adelante delimita el objeto de la investigación tanto en los hechos como

en debate sobre las normas jurídicas aplicables. La Corte Constitucional en la sentencia T-418 de 1997, expresó: El auto de formulación de cargos es una providencia de trámite que sienta los cimientos sobre los cuales se edifica el proceso disciplinario destinado a establecer la responsabilidad disciplinaria del inculpado, de modo que el órgano titular del poder disciplinario fija en aquella el objeto de la actuación y le señala al imputado, en forma concreta, cual es la falta disciplinaria que se le endilga a efecto de que pueda ejercer su derecho a la defensa. Varias observaciones se deben hacer la anterior providencia en cuanto al cumplimiento de los requisitos legales: 5 - Siendo seis las conductas irregulares que se cuestionaron al implicado, era obligatorio discriminar la norma que se infringía en cada caso, tanto en la formulación de cargos como en el fallo de instancia, porque de lo contrario se somete al investigado en una situación de ambigüedad, duda e incertidumbre. -Se observa que en el fallo de primera instancia se le citaron y transcribieron como infringidos con las actuaciones del implicado, los numerales 1, 2, 19, 31, 32 y 33 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002 que no fueron mencionados en el acta Audiencia de cargos, circunstancia violatoria del derecho de defensa por no observar la congruencia que fáctica y jurídicamente debe existir entre la formulación de cargos y el fallo. -El numeral 22 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, que se cita como infringido, contiene tres tipos de faltas que no fueron suficientemente precisados en cada

situación en que se presentaba la falta bien por “asumir compromisos sobre apropiaciones presupuestales inexistentes, en exceso del saldo disponible de apropiación o que afecten vigencias futuras, sin contar con las autorizaciones pertinentes”. Además si esta disposición se aplica para tipificar las conductas descritas en los hechos cuatro y seis, por cuanto en la providencia no se hace esta precisión, la correspondencia entre conducta y tipicidad, es inexacta. -Se transcriben en su totalidad los artículos 26 y 29 de la Ley 80 de 1993, que aluden a los principios de responsabilidad y selección objetiva en la contratación, sin explicar ni siquiera someramente en que consiste la trasgresión de dichas normas. - Se aduce que también infringió la Circular Externa 052 de 2003 de la Contaduría General de la Nación, mediante la cual se imparte instrucciones para el suministro de la información financiera, económica y social cuando se produzcan cambios de representante legal en los entes públicos de los niveles nacional y territorial de los sectores central y descentralizado, sin explicar los aspectos concretos de la conducta infractora. De lo anterior se desprende que la adecuación típica de los hechos cuestionados fue vaga, indeterminada e inexplicada, omitiendo por ende del requisito establecido en el numeral 2º del artículo 163 de la ley 734 de 2002, que exige la citación de las normas infringidas y el concepto de la violación, actuación reglada de obligatorio cumplimiento, cuya inobservancia es violatoria del debido proceso e impide el ejercicio del derecho de defensa del implicado. 7.2. En relación con el alegato del implicado en el sentido de solicitar la nulidad del

proceso por haberse tramitado la investigación bajo el procedimiento verbal en forma extemporánea, por cuanto ya se había ordenado la apertura de investigación conforme el trámite ordinario, estima el Despacho que si bien es cierto que el trámite verbal era procedente en razón de la calificación de las faltas como gravísimas imputadas al disciplinado, la adecuación a dicho trámite se debe establecer antes de la apertura de la investigación, tal como se desprende del contenido del inciso tercero del artículo 175 del Código Único Disciplinario. Por lo tanto si por error, se ordenó la apertura de averiguación disciplinaria por la vía ordinaria y es pertinente por las circunstancias de flagrancia o calificación de gravísimas o leves de las faltas, continuar la investigación conforme las reglas del 6 procedimiento verbal, debe declararse la nulidad de la mencionada providencia para realizar la adecuación correcta. Por lo demás, no pasa desapercibido para el Despacho, que además, de las situaciones objetivas descritas en la norma, el procedimiento verbal pretende dar celeridad a la decisión de un asunto desde su etapa inicial hasta su finalización y aplica por las circunstancias de suma gravedad o levedad de la conducta o porque el debate probatorio se facilita por flagrancia o existencia del medio probatorio que conduce a la certeza de la ocurrencia del hecho, situaciones que resultan discutibles en el caso examinado, pues no se explica el cambio de procedimiento, ordenado en auto de julio 26 de 2007, puesto que la gravedad de las faltas era conocida desde

cuando se inició la indagación preliminar mediante auto del 15 de marzo de 2004 y tiempo después se ordenó la apertura de investigación el 30 de marzo de 2005, es decir la necesidad de acelerar el procedimiento solo se determinó pasados tres años y cuatro meses después de iniciado el diligenciamiento disciplinario. Al respecto, es pertinente transcribir el argumento expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia C-1076 de diciembre 5 de 2002, al declarar la exequibilidad del inciso segundo del artículo 175 de la Ley 734 de 2002, donde se adujo: “Comparte además la Corte la opinión del Ministerio Público de que la naturaleza especial de algunas faltas gravísimas justifican que el legislador haya establecido para las mismas el trámite verbal y no el ordinario. En efecto, todas ellas tienen un denominador común: se trata de faltas relacionadas con el servicio o la función, con el manejo de la hacienda pública y de los recursos públicos o con la contratación estatal, cuya característica principal es que por tratarse de conductas que no ameritan un extenso debate probatorio como el señalado en el proceso ordinario ya que al momento de valorar sobre la decisión de apertura de la investigación están dados todos los requisitos sustanciales para proferir pliego de cargos y citar a audiencia.” 7.3. En cumplimiento de la Directiva 0010 de mayo 23 de 2005, proferida por el Procurador General de la Nación, se observa que resulta imperioso decretar la nulidad de lo actuado a partir del auto de julio 26 de 2007, mediante la cual se

ordenó citar a audiencia pública y continuar la investigación bajo las reglas del procedimiento verbal., por cuanto no se presentan ninguna de las circunstancias establecidas en el artículo 310 de la Ley 600 de 2000, que permitan agotar el procedimiento disciplinario, sin ostensible y grave violación de los principios del debido y derecho a la defensa del implicado, por inobservar los requisitos establecidos en los numerales 1, y 2 del artículo 163 de la Ley 734 de 2002, por imprecisión en la conducta cuestionada y de las normas infringidas, circunstancia constitutiva de causal de nulidad conforme lo previsto en los numerales 1 y 2 del artículo 143 de la citada Ley. Por lo expuesto, la Procuradora Delegada para la Economía y la Hacienda Pública

RESUELVE

1. DECLARAR LA NULIDAD de lo actuado a partir de la providencia de julio 26 de 2007, mediante la cual se ordenó citar a audiencia pública y continuar la investigación bajo las reglas del procedimiento verbal al señor JORGE ARNULFO SALINAS OBANDO, identificado con la cédula de ciudadanía 12.231.176 expedida en Pitalito (Huila), en su calidad de Gerente de la Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios de Puerto LeguízamoPutumayo. Las pruebas allegadas, incluso las 7 que se practicaron con posterioridad a la mencionada fecha, conservarán su valor legal.

2. Comisionar con amplias facultades, al Procurador Regional del Putumayo, para que notifique este acto de conformidad con lo dispuesto en el Código Único Disciplinario,

librar las comunicaciones y dejar las anotaciones de rigor. Después de lo anterior se procederá a tomar las determinaciones a que haya lugar.

3. Enviar copia de esta providencia a la Viceprocuraduría, para los efectos previstos en la Directiva 0010 de mayo 23 de 2005, proferida por el Procurador General de la

Nación.

4. Contra la presente Resolución no procede recurso alguno por la vía gubernativa.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

YOLANDA GÓMEZ RESTREPO

Procuradora Delegada. A.A.37 8