PGN - Documento 201604160719539

PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

PROCURADURÍA DELEGADA PARA LA MORALIDAD PÚBLICA

Radicación: 162-41553-00

Disciplinado: Álvaro Uribe Vélez

Andrés Uriel Gallego Henao

Cargo: Gobernador de Antioquia

Secretario de Obras Públicas

Asunto: Formular Pliego de Cargos

Bogotá, D.C., 1 6 NOV. 2001

1. ASUNTO A TRATAR Se procede a calificar el mérito de la investigación adelantada contra los Doctores ALVARO URIBE VELEZ en su condición de Gobernador del Departamento de Antioquia y ANDRES URIEL GALLEGO HENAO en su condición de Secretario del

Obras Públicas.

2. HECHOS MATERIA DE LA INVESTIGACIÓN La Contraloría General de Antioquia envió a la entonces Procuraduría Departamental de Antioquia, un oficio del cual se desprenden presuntas irregularidades cometidas por el Gobernador de Antioquia ALVARO URIBE VELEZ y ANDRES URIEL GALLEGO HENAO, relacionadas con la celebración del contrato 97-CO-20-1558, para el mantenimiento manual y mecánico de las vías Alejandría - El Biscocho, Santuario -El Ramal - Granada -San Carlos - La Holanda, San Jorge -San RoqueLa Palma, con longitud total 142 Kms, suscrito con MASER el 5 de septiembre DE

1997. La Departamental inició indagación preliminar el 14 de julio de 1999, transcurrieron ocho meses sin que se practicara diligencia alguna por parte de esa dependencia,

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razón por la cual esta Delegada compulsara copias de ésta decisión a la Veeduría para que la inactividad de la Procuraduría Departamental sea investigada.

3. INDIVIDUALIZACIÓN Como posibles autores de las faltas disciplinarias investigadas aparecen: el Doctor ALVARO URIBE VELEZ identificado con la Cédula de Ciudadanía 70.041.053 de Medellín Gobernador de Antioquia y ANDRES URIEL GALLEGO HENAO identificado con la Cédula de Ciudadanía 70.057.455 de Medellín en su condición de Secretario

de Obras Públicas.

4. DETERMINACIÓN DE LAS NORMAS QUE DESCRIBEN LOS DEBERES QUE

REGULAN LA CONDUCTA FUNCIONAL Y ESPECÍFICA DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS INVESTIGADOS Y LAS PROHIBICIONES. 4.1. Establece el artículo 38 de la Ley 200 de 1995 que, constituye falta disciplinaria el incumplimiento de los deberes, el abuso o extralimitación de los derechos y funciones, así como la incursión en prohibiciones, impedimentos, inhabilidades y conflictos de intereses. La Constitución Política en su artículo 209, establece que los servidores públicos en el cumplimiento de sus funciones, deben propender por el bien común y la prosperidad general; es decir, su conducta debe estar orientada principalmente a la satisfacción de los intereses generales. La persona designada por el Estado para desempeñar una función pública, debe sujetar su actuación a valores éticos señalados en la Carta, con el objeto de garantizar su ejercicio dentro del marco de los principios de moralidad, igualdad,

imparcialidad y economía. En conclusión, puede afirmarse que todo el aparato estatal debe orientar su actuar principalmente a la consecución del bien común y que los servidores públicos que omitan o se extralimiten en el ejercicio de su cargo o de sus funciones serán jurídicamente responsables de conformidad con lo previsto en los artículos 6 y 124 de la Constitución Nacional. PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN 4.2. Los Doctores ALVARO URIBE VELEZ como Gobernador de Antioquia y ANDRES URIEL GALLEGO HENAO como Secretario de Obras Públicas pudieron quebrantar los deberes consagrados en el artículo 40 numerales 1,2, 18,22 Y 23 del Código Único Disciplinario, al no haber cumplido con la Constitución y la ley, ni actuado con imparcialidad en el servicio que les fue encomendado; además, por no salvaguardar los valores, ni los intereses del Estado. Además ignoraron el artículo 29 de la Ley 80 de 1993 en relación con el deber de selección objetiva, así mismo los artículos 1 y 2 del Decreto 855 de 1994. En el desempeño de sus funciones, los investigados debieron ejercer su cargo con imparcialidad, eficiencia y moralidad, a fin de garantizar la transparencia en su gestión en cuanto a la contratación. Por otra parte se le imputa al Gobernador haber faltado al principio de responsabilidad, establecido en el artículo 26 numeral 5, el cual le dispone que la dirección y manejo de la actividad contractual y la de los procesos de selección será del jefe o representante de la entidad estatal.

Por consiguiente, el desconocimiento de esos deberes y de las normas mencionadas configura falta disciplinaria.

5. DESCRIPCIÓN DE LAS CONDUCTAS DISCIPLINABLES 5.1. El contrato es el instrumento jurídico creado para la ejecución, planificación y para asegurar el cumplimiento de los fines del estado; por lo cual se le reconoce a éste, autonomía y se le permite múltiples intervenciones para lograr la convivencia y la justicia social.

El artículo 2º de la ley 80 de 1993, facultó a los representantes legales de las Entidades Públicas a celebrar contratos a nombre de la entidad respectiva, previo el cumplimiento de los requisitos contemplados en las normas; en materia de contratación, el Estatuto Contractual y el Decreto 855 de 1994, fijaron los procedimientos y requisitos que se deben cumplir para la celebración de convenios PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN interadministrativos, indicando de manera expresa las condiciones de existencia, término y forma de ejecución. Hechas estas consideraciones preliminares, entraremos a estudiar las conductas desplegadas por los disciplinados, con la que la Delegada considera que los Doctores ALVARO URIBE VELEZ Y ANDRES URIEL GALLEGO HENAO pudieron cometer falta disciplinaria. 5.2. El artículo 29 de la Ley 80 de 1993 consagra: "DEL DEBER DE SELECCIÓN OBJETIVA. La selección de contratistas será objetiva. Es objetiva la selección en la cual la escogencia se hace al ofrecimiento más favorable a la entidad y a los fines que ella busca, sin tener en consideración factores de afecto o de interés y, en general, cualquier clase de motivación

subjetiva. Ofrecimiento más favorable es aquel que, teniendo en cuenta los factores de escogencia, tales como cumplimiento, experiencia, organización, equipos, plazo, precio y la ponderación precisa, detallada y concreta de los mismos, contenida en los pliegos de condiciones o términos de referencia o en el análisis previo a la suscripción del contrato, si se trata de contratación directa, resulta ser el más ventajoso para la entidad, sin que la favorabilidad la constituyan factores diferentes a los contenidos en dichos documentos, solo alguno de ellos, el más bajo precio o el plazo ofrecido. El menor plazo que se ofrezca inferior al solicitado en los pliegos, no será objeto de evaluación. El administrador efectuará las comparaciones del caso mediante el cotejo de los diferentes ofrecimientos recibidos, la consulta de precios o condiciones del mercado y los estudios y deducciones de la entidad o de los organismos consultores o asesores designados para ello" El artículo 2º del decreto 855 de 1994, concretó que en la contratación directa el jefe o representante de la entidad estatal, o el funcionario en que hubiere delegado, PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN deber tener en cuenta que la selección del contratista deber garantizar el cumplimiento de los principios de economía, transparencia y en especial del deber de selección objetiva establecidos en la Ley 80 de 1993, De acuerdo a lo anteriormente expresado se observa que para el cumplimiento del deber de selección objetiva, uno de los mecanismos es obtener diferentes ofrecimientos antes de hacer la escogencia para poder comparar y de entre ellos escoger el más conveniente, sin dicha comparación se desconoce el principio

constitucional de imparcialidad en el ejercicio de la función pública, porque la igualdad debe operar en las relaciones entre los administradores y administrados, para asegurar un trato equitativo por parte de las autoridades, evitando discriminaciones y favorecimientos. Por otra parte debe tenerse en cuenta que el día 28 de Agosto de 2001 se practicó visita especial en las Dependencias de la Gobernación de Antioquia, en el archivo de la Secretaria de Obras Públicas reposaban las carpetas relacionadas con el contrato 97-CI-20-1558, las cuales fueron estudiadas y según constancia, dentro de ellas no se encontraron avisos ni invitaciones emanadas por parte de la Gobernación, por consiguiente tampoco existen propuestas, se desconoce cuales fueron los criterios utilizados por la Gobernación para seleccionar al contratista (folios 97-99). Dicha acta de visita constituye indicio de que definitivamente la Administración no cumplió con su deber de selección objetiva, ya que al parecer el Administrador no realizó la comparación mediante el cotejo de los diferentes ofrecimientos recibidos porque no los hubo, y además no efectuó ninguno de los demás procedimientos contemplados en la ley para lograr efectivamente seleccionar objetivamente, ya que, tampoco existe evidencia alguna dentro de las carpetas donde reposan los documentos del contrato, respecto a que se hubieran consultado los precios o condiciones del mercado, o que la entidad o de los organismos consultores o asesores designados hubieran hecho estudios y deducciones al respecto, tal como lo exige la Ley 80 de 1993 en el artículo 29. La omisión en el cumplimiento de dichos requisitos que consagró el legislador para garantizar la selección objetiva, se dejaron de lado, toda vez que sin ellos es

PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN imposible efectuar las comparaciones exigidas en el último inciso del artículo 29 de la Ley 80 de 1993. Debe dejarse en claro que el hecho aquí imputado a los disciplinados es el haber ignorado la Ley 80 de 1993 en algunos de sus artículos, como Estatuto Contractual que regula todos los procesos de contratación de todas las entidades estatales, incluyendo aquellos que son realizados directamente, así mismo el Decreto 855 de 1994, el cual en su artículo 1 consagra taxativamente y sin excepción alguna, que las entidades estatales podrán contratar directamente, en los casos expresamente señalados en la Ley 80 de 1993, y deberán ceñirse a lo establecido en ese reglamento. Uno de los casos señalados en la Ley 80 de 1993 en los cuales se permite la contratación directa es aquella efectuada con cooperativas, por ellos en ningún momento se está reprochando el hecho de que se haya contratado directamente con MASER como ente corporativo. El objeto de reproche está dirigido a que aun en los casos de contratación directa deben ser respetados los principios de la contratación pública, dentro de los cuales están la transparencia, la selección objetiva y la economía, cuyo incumplimiento no es reclamado por el capricho de esta Delegada, sino porque tales principios han sido establecidos por el legislador en la Ley 80 de 1993 y ratificados para todos los casos de contratación directa por el Decreto 855 de 1994, incluyendo aquellos que se realizan con Cooperativas. Por otro lado el Procurador General de la Nación se pronunció el 27 de febrero de

1998, a propósito de la contratación directa con entes públicos cooperativos, esto es, con posterioridad a la suscripción del contrato que dio origen a la presente investigación, a pesar de lo cual puede tenerse en cuenta, ya que con dicho pronunciamiento no están creando pautas nuevas, ni mucho menos se está legislando, simplemente se está recordando, que la Ley 80 de 1993 y el Decreto 855 de 1994, deben ser cumplidos, puesto que no puede omitirse el análisis de los factores de selección y evaluación de conveniencia, capacidad, idoneidad, experiencia, etc., de una pluralidad de propuestas, y que la selección debe hacerse al ofrecimiento más favorable, siendo este aquel que, teniendo en cuenta el análisis previo a la suscripción del contrato resulta ser el más ventajoso para la entidad. PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Teniendo en cuenta que ello se omitió, se formularán cargos por incumplir el principio de selección objetiva establecido en la Ley 80 de 1993 artículo 29 y en el Decreto 855 de 1994 artículos 1 y 2. 5.3. Por otro lado se advierte que se omitió cumplir la exigencia establecida en el artículo 25 numeral 12 de la ley 80 de 1993 que consagra que en virtud del principio de economía debe con la debida antelación a la firma del contrato, elaborarse los estudios, diseños y proyectos requeridos, en concordancia con el Decreto 855 de 1994 artículo 2, que hace taxativamente aplicable el principio de responsabilidad a los casos de contratación directa, la exigencia mencionada al parecer no se cumplió en el caso sometido a estudio, toda vez que de acuerdo al acta de visita del 28 de

agosto de 2001, tales documentos no reposan dentro de las carpetas del contrato en comento, halladas en el archivo de la Secretaría de Obras Públicas (folios 97-99), lo cual en principio es indicativo de su inexistencia.

6. DETERMINACIÓN PROVISIONAL DE LA NATURALEZA LA FALTA Conforme al análisis efectuado, se configuran las siguientes faltas: 6.1. ALVARO URIBE VELEZ, en calidad de Gobernador de Antioquia se le imputa la comisión de las siguientes faltas:  Haber adelantado el proceso de contratación directa y haber suscrito el contrato 97-CI-20-1558 sin cumplir con el procedimiento establecido, ignorando con ello el artículo 29 de la misma ley en relación con el deber de selección objetiva, así mismo el artículo 2 del Decreto 855 de 1994 y los deberes consagrados en el numeral 1, 2 Y 22 del artículo 40 de la ley 200 de 1995, como consecuencia de lo anterior, transgredió además lo dispuesto en el artículo 25 numeral 5, relación con el principio de responsabilidad, todas vez que en sus manos estaba la dirección y manejo de la actividad contractual y la de los procesos de selección, los cuales como se observó no fueron desarrollados correctamente.

PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN  Por otro lado omitió antes de la suscripción del contrato la elaboración de estudios y proyectos previos, con lo cual violó lo dispuesto en el artículo 25 numeral 12, relación con el principio de economía e ignoró el artículo 2 del decreto 855 de 1994 el cual dispone que en la contratación directa se debe

cumplir el principio de responsabilidad. Como quiera que él, en su condición de representante legal del Departamento tenía pleno conocimiento de las exigencias legales que se deben tener en cuenta al momento de celebrar contratos estatales y de sus responsabilidades se considera que las conductas son dolosas. Las anteriores conductas constituyen faltas disciplinarias cometidas por el Dr. ALVARO URIBE VELEZ, en su condición de Gobernador de Antioquia y se consideran graves, de conformidad el artículo 27 de la ley 200 de 1995 y teniendo en cuenta que dentro de sus funciones como Gobernador estaba justamente la de hacer cumplir las normas legales, en razón a su posición jerárquica al interior del Departamento, debía observar con mayor rigor los postulados legales y reglamentarios de las normas relacionadas con los criterios para la celebración de los contratos y no podía dar mal ejemplo. 6.2. ANDRES URIEL GALLEGO HENAO, en calidad de secretario de Obras del Departamento de Antioquia se le imputa la comisión de la siguiente falta:  Haber adelantado el proceso de contratación directa y haber suscrito el contrato 97-CI-20-1558 sin cumplir con el procedimiento establecido, ignorando con ello el articulo 29 de la misma ley en relación con el deber de selección objetiva, así mismo el artículo 2 del Decreto 855 de 1994 en el mismo sentido y los deberes consagrados en el numeral 1, 2 y 22 del artículo 40 de la ley 200 de 1995.  Por otro lado omitió antes de la suscripción del contrato, la elaboración de estudios y proyectos previos, con lo cual violó lo dispuesto en el artículo 25

numeral 12, relación con el principio de economía e ignoró el artículo 2 del PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN decreto 855 de 1994 el cual dispone que en la contratación directa se debe cumplir el principio de responsabilidad. Como quiera que él, en su condición de Secretario de Obras Públicas encargado de ejecutar y controlar los programas de construcción y mantenimiento de vías tenía pleno conocimiento de las exigencias legales que se deben tener en cuenta al momento de celebrar contratos estatales y de sus responsabilidades se considera que las conductas son dolosas. Las anteriores conductas constituyen faltas disciplinarias cometidas por el Dr. ANDRES URIEL GALLEGO HENAO se consideran graves, de conformidad el artículo 27 de la ley 200 de 1995 y teniendo en cuenta que la conducta de considera dolosa, que fue reiterada, que por su jerarquía y mando debía observar con mayor rigor los postulados legales y reglamentarios de las normas relacionadas con los criterios para la celebración de los contratos y no podía dar mal ejemplo. El desconocimiento de los deberes configura faltas graves, en concurso de acuerdo a lo señalado en los numerales 6 y 7 del artículo 27 de la misma ley.

7. DE LA FOMULACIÓN DE LOS CARGOS Prevé el Código Único Disciplinario en su artículo 150, que los requisitos sustanciales para la formulación de los cargos son que la falta disciplinaria esté demostrada objetivamente y que exista medio probatorio que ofrezca serios motivos de credibilidad para comprometer la responsabilidad del disciplinado.

En el caso sometido a estudio no cabe duda que los medios probatorios allegados al

expediente, visto en conjunto, demuestran que efectivamente la falta disciplinaria imputada se estableció objetivamente. En igual sentido los medios de prueba examinados ofrecen credibilidad para comprometer la responsabilidad disciplinaria del doctor ALVARO URIBE VELEZ Y ANDRES URIEL GALLEGO HENAO en las faltas señaladas, como consecuencia de lo anterior, se formularán cargos en contra de ellos, quienes disponen de un término PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN de diez (10) días contados a partir del día siguiente a la entrega del auto de cargos o de la correspondiente desfijación del edicto, para presentar descargos y solicitar y aportar pruebas que estimen pertinentes para el ejercicio del derecho de defensa. Durante este término, se enviará copia de la decisión a la Secretaría de la Procuraduría Regional de Antioquia, con el fin de que se surtan las notificaciones de ley. En mérito de lo expuesto, el Procurador Delegado para la Moralidad Pública, en uso de sus atribuciones legales, RESUELVE: PRIMERO: Formular cargos disciplinarios en contra de ALVARO URIBE VELEZ Y ANDRES URIEL GALLEGO HENAO de las condiciones civiles y personales conocidas, pudieron haber incurrido en falta disciplinarias graves, por no haber cumplido la Constitución y la ley en su condición de servidores públicos. Así mismo con lo anterior pudo haber quebrantado los deberes previsto en los numerales 1, 2, 18, 22 y 23 del artículo 40 de la Ley 200 de 1995, de acuerdo a las circunstancias de tiempo, modo y lugar señaladas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: La falta disciplinaria imputada al señor ALVARO URIBE VELEZ y ANDRES URIEL GALLEGO HENAO se cataloga como grave y dolosa.

TERCERO: Los sef10res ALVARO URIBE VELEZ y ANDRES URIEL GALLEGO HENAO, disponen del término de diez (10) días, contados a partir del día siguiente a la entrega del auto de cargos o de la desfijación del edicto, para presentar sus descargos y solicitar y aportar pruebas si así lo estiman pertinentes.

CUARTO: Comisiónese a la Procuraduría Regional de Antioquia para que notifique la providencia a los disciplinados.

QUINTO: Compúlsense copias de ésta decisión a la Veeduría con el fin de que la inactividad de la Procuraduría Departamental de Antioquia sea investigada.

PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Notifíquese y cúmplase

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Procurador Delegado para la Moralidad Pública SCR/2001-11-06 Exp 162.41553