PGN - Documento 201604171605335

Bogotá, D.C., 5 de julio de 2006 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref.: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 10 del Decreto Ley 790 de 2005 “Por el cual se establece el Sistema

Específico de Carrera Administrativa en la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, Aerocivil”.

Demandante: ANTONIO VARELA ARDILA

Magistrada Ponente: Dra. CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ

Expediente No. D-6283 Concepto No. 4132 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2o., y 278, numeral 5o., de la Constitución, procedo a rendir concepto en relación con la demanda instaurada ante esa Corporación por el ciudadano ANTONIO VARELA ARDILA, quien en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6o., y 242, numeral 1o., de la Constitución Política, solicita la declaratoria de inexequibilidad del artículo 10 del Decreto Ley 790 de 20051, relativo a la integración de la Comisión de Personal de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil –Aerocivil-, cuyo texto es el siguiente: “Artículo 10. INTEGRACIÓN DE LA COMISIÓN DE PERSONAL. La Comisión de Personal estará integrada por: - Dos (2) representantes de la Unidad Administrativa Especial designados por el Director General.

• Un (1) representante de los empleados quien deberá ser de carrera y elegido por votación directa de los empleados inscritos en el sistema de

carrera específico.”

1. Planteamientos de la demanda

1 Por el cual se establece el Sistema Específico de Carrera Administrativa en la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, Aerocivil. Éste fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió la Ley 909 de 2004, artículo 53, numeral 4o. y fue publicado en el Diario Oficial No. 45.855 del 19 de marzo de 2005. Procurador General Concepto No. 4132 A juicio del demandante Varela Ardila, la disposición acusada contraría los artículos 13, 53 y 150, numeral 10, de la Carta Política. Sustenta el concepto de la violación, mediante la exposición de los siguientes argumentos: 1.1. El Presidente de la República excedió las facultades extraordinarias conferidas por el Congreso en el artículo 53 de la Ley 909 de 20042. En su opinión, tal exceso tuvo lugar por cuanto el primer mandatario se apartó de lo dispuesto en el artículo 16 de la misma ley, según el cual las comisiones de personal de las entidades reguladas por dicho cuerpo normativo deberán estar integradas por dos representantes de la entidad designados por el nominador y dos representantes de los empleados quienes deberán ser de carrera administrativa y elegidos por votación directa de los empleados3. De esta manera, al consignar en el precepto legal demandado que la Comisión de Personal de la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil (en adelante Aerocivil) estará conformada por dos representantes de la entidad designados por el director general, pero únicamente por un representante de los empleados, el

Presidente de la República excedió los parámetros diseñados por el legislador en 2 Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones. El texto de este artículo, en lo pertinente, es el siguiente: “ARTÍCULO 53. FACULTADES EXTRAORDINARIAS. De conformidad con el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, revístese de precisas facultades extraordinarias al Presidente de la República por el término de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de promulgación de esta Ley, para expedir normas de fuerza de ley que contengan: // 4. El sistema específico de carrera para el ingreso, permanencia, ascenso y retiro del personal de las superintendencias de la Administración Pública Nacional, de la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil.” 3 En efecto, el numeral 1o. de este artículo, dispone: “ARTÍCULO 16. LAS COMISIONES DE PERSONAL. // 1. En todos los organismos y entidades reguladas por esta ley deberá existir una Comisión de Personal, conformada por dos (2) representantes de la entidad u organismo designados por el nominador o por quien haga sus veces y dos (2) representantes de los empleados quienes deben ser de carrera administrativa, y elegidos por votación directa de los empleados. En igual forma, se integrarán Comisiones de Personal en cada una de las dependencias regionales o seccionales de las entidades.// Las decisiones de la Comisión se tomarán por mayoría absoluta. En caso de empate se repetirá nuevamente la votación y en caso de persistir, este se dirimirá por el Jefe de Control Interno de la respectiva entidad. // Esta Comisión se reunirá por lo menos una vez al mes y será

convocada por cualquiera de sus integrantes o por el jefe de personal de la entidad u organismo o quien haga sus veces, quien será el secretario de la misma y llevará en estricto orden y rigurosidad las Actas de las reuniones. // La Comisión elegirá de su seno un presidente.(…)” (Negrilla fuera del texto original. El aparte subrayado fue declarado condicionalmente exequible por la Corte Constitucional, en sentencia C-073 de 2006, “en el entendido que sólo podrá dirimir el empate, cuando no haya participado en la evaluación del desempeño del respectivo empleado de carrera”). 2 Procurador General Concepto No. 4132 la ley que le otorgó facultades extraordinarias para regular aspectos relativos al sistema específico de carrera del personal de Aerocivil. Para el demandante, el exceso en que, a su juicio, incurrió el Presidente de la República, implica la violación del artículo 150, numeral 10, de la Constitución Política que confiere al primer mandatario precisas facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley, cuando el Congreso lo revista de éstas, hasta por seis meses. 1.2. De otra parte, el ciudadano Varela Ardila estima que la disposición demandada atenta contra el principio de igualdad, pues el legislador, al establecer que la comisión de personal estaría integrada por dos representantes de la entidad y dos representantes de los empleados de carrera, quiso, precisamente, poner en pie de igualdad a estos últimos respecto de los primeros, lo cual se ve reforzado con el hecho de que el artículo 16, numeral 1o., inciso 2o., de la mencionada Ley

909 de 2004, previó un empate en las decisiones de la y estableció que en tal evento éste sería dirimido por el órgano de control interno. El artículo 10 del Decreto 790 de 2005, desde su punto de vista, quebranta la igualdad al establecer la “supremacía” de la representación de las directivas de Aerocivil sobre la representación de los empleados de carrera de la entidad en su Comisión de Personal. Adicionalmente, en opinión del actor, la disposición demandada establece condiciones desiguales entre los empleados de carrera de Aerocivil y los demás empleados de carrera de la función pública, como quiera que por mandato expreso del artículo 16, numeral 1o., de la Ley 909 de 2004, las comisiones de personal de las demás entidades estarán integradas por dos representantes de la entidad y dos representantes de los empleados de carrera, mientras que la Comisión de Personal de Aerocivil cuenta con un solo representante de los mencionados empleados. 3 Procurador General Concepto No. 4132

2. Problemas jurídicos 2.1. A este Despacho corresponderá determinar si el Presidente de la República excedió las facultades específicas que le confirió el Congreso para regular, mediante decreto con fuerza de ley, los aspectos relativos al sistema específico de

carrera de Aerocivil (Ley 909 de 2004, artículo 53, numeral 4o.), al reducir a uno el número de representantes de los empleados de carrera en la Comisión de Personal de la entidad. 2.2. De igual manera, deberá establecerse si la disposición demandada implica una vulneración del principio de igualdad de los empleados de carrera de dicho

organismo (i) frente a los empleados de carrera de otras entidades del Estado que cuenten con dos representantes en la comisión de personal (Ley 909 de 2004, artículo 16, numeral 1o.); así como en relación con los representantes de la entidad, toda vez que estos últimos pueden contar efectivamente con los dos representantes de que habla el artículo citado. Para resolver los problemas jurídicos planteados, el Ministerio Público (i) procederá a indicar cuáles son las características generales de la institución jurídica de las facultades extraordinarias, así como los límites temporales y materiales a los cuales debe sujetarse el Presidente de la República en uso de tal facultad, de conformidad con la jurisprudencia constitucional; (ii) a partir de lo anterior, podrá establecerse si el primer mandatario excedió las precisas facultades conferidas por el Congreso para reglamentar los aspectos relativos al sistema específico de carrera del personal de Aerocivil; (iii) finalmente, este Despacho analizará si con la reducción a un solo representante de los empleados de carrera en la Comisión de Personal de Aerocivil, se ve afectado el principio de igualdad. Al respecto, el Procurador General de la Nación considera: 4 Procurador General Concepto No. 4132

3. Las facultades extraordinarias del Presidente de la República en materia legislativa 3.1. La Constitución Política incluye en su artículo 150, numeral 10, la potestad del Congreso de delegar su función legislativa en el Presidente de la República, con el fin de que expida normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la

conveniencia pública lo aconseje. Dichas facultades extraordinarias (i) deben ser precisas, (ii) pueden extenderse hasta por seis meses, (iii) han de ser solicitadas expresamente por el gobierno y (iv) tendrán que contar, para su aprobación, con la mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara. El propósito de la creación de este instituto, quizás corresponda a la idea de que en circunstancias especiales el Estado conserve su capacidad de reacción, a fin de que en aquellas situaciones en que se dificulte una respuesta rápida por parte del legislativo, el ejecutivo pueda entrar a suplirlo4. De igual manera, esta figura obedece a un replanteamiento del antiguo concepto de la separación absoluta de poderes, dadas las dinámicas del Estado contemporáneo que han posibilitado la aplicación del principio de colaboración armónica (C.P., artículo 113) por diversas razones como la conveniencia, la organización y la celeridad. Así, este cambio ha permitido que se asigne a ciertos órganos del Estado algunas de las funciones que en principio son privativas de otros (Sentencias C-121 y C-306 de 2004). 4 Humberto A. Sierra Porto, “Concepto y tipos de ley en la Constitución colombiana”, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 1998, p.318. El autor defiende la tesis según la cual esta figura nada tiene que ver con la “incapacidad” del Congreso para cumplir adecuadamente su labor legislativa. Por el contrario, para él “la delegación legislativa es un mecanismo que en tanto descarga al Congreso de realizar regulaciones de carácter predominantemente técnico, lo potencia, al permitir

concentrar su actividad en la discusión, control y regulación de materias de gran relevancia política. Además de proporcionar una colaboración del Ejecutivo que otorgue mejores condiciones para que el Congreso realice la función legislativa y la labor de control político, la delegación legislativa, hoy, supone un sistema de distribución de poderes (y en este sentido, un sistema de fuentes) acorde con las exigencias del Estado contemporáneo.” (pp. 320-321). 5 Procurador General Concepto No. 4132 Adicionalmente, las condiciones que rodean la delegación evitan que se produzca un traslado absoluto de competencias del legislador al ejecutivo, de suerte que este último queda habilitado para un ejercicio transitorio, y en un ámbito claro y precisamente delimitado de la función legislativa transferida (Sentencia C-970 de 2004). La jurisprudencia constitucional se ha ocupado ampliamente del tema de las facultades extraordinarias del Presidente y ha precisado cuáles son sus características, así como su alcance y sus límites, los cuales pasan a exponerse. 3.2. Características generales Las facultades extraordinarias constituyen un instituto jurídico en virtud del cual el Congreso de la República habilita al Presidente de la República para expedir decretos con fuerza de ley respecto de materias específicas y determinadas por el mismo legislativo, mediante la figura de la “comisión”. Éstas operan respecto de asuntos que normalmente son de carácter técnico y que son manejados con mayor solvencia por el Gobierno, lo cual permite un trámite mucho más efectivo y rápido que aquel que tendría lugar en el Congreso, teniendo en cuenta el dispendioso procedimiento legislativo. (Sentencia C-306 de 2004).

3.3. Límites al ejercicio de las facultades extraordinarias. El requisito de precisión de la ley de facultades El límite temporal dentro del cual el Ejecutivo debe hacer uso de las facultades extraordinarias de que ha sido revestido por el Congreso de la República es un requisito indispensable que debe contener la ley de facultades. No obstante, por mandato constitucional, dicho plazo no puede exceder los seis meses. Así mismo, frente al límite material, en la ley habilitante debe aparecer de manera clara, 6 Procurador General Concepto No. 4132 específica y concreta la determinación del objeto, asunto o materia sobre el cual debe recaer el ejercicio de las facultades extraordinarias del Presidente de la República (Sentencias C-416 de 1992, C-498 de 1995, C-180 de 1997, C-700 de 1999 y C-452 de 2002). De esta manera, uno de los requisitos más importantes para poder establecer los límites necesarios al ejercicio de las facultades extraordinarias por parte del Ejecutivo, es el de la precisión en la delimitación de los asuntos respecto de los cuales éste va a legislar de forma extraordinaria, pues mediante el cumplimiento del mencionado requisito, se reducirá significativamente la posibilidad de extralimitación en el ejercicio de dichas atribuciones. Así, debe ser claro el término de vigencia, el ámbito material y las funciones que en virtud de la ley habilitante puede ejercer el jefe del Ejecutivo, a efectos de que en ella no haya lugar a analogías o interpretaciones extensivas (Sentencias C-452 de 2002, C-121 y C151 de 2004, y C-1174 de 2005). Sobre el requisito específico de la precisión, la

Corte Constitucional expresó lo siguiente en la sentencia C-121 de 2004: “La jurisprudencia ha señalado que el requisito de precisión que debe respetar con rigor el Congreso de la República, para desprenderse de su atribución legislativa y trasladarla en forma transitoria al Ejecutivo, contiene ciertos elementos que pueden resumirse así: el deber de indicar la materia que delimita el ámbito sustantivo de acción del Presidente de la República; indicar la finalidad que persigue el jefe del Ejecutivo con la solicitud de las facultades para su adecuado ejercicio; y, por último, en la ley habilitante se deben enunciar los criterios restrictivos que orientarán las decisiones del Ejecutivo respecto de las opciones de política pública “dentro del ámbito material general de la habilitación”. (Sentencia C-097 de 2003). De conformidad con lo anterior, se configura una violación a la Constitución Política cuando se hace una interpretación extensiva para entender como incorporadas o incluidas otras facultades que no se encuentran expresamente contenidas en la ley habilitante (Sentencia C-498 de 1995). 7 Procurador General Concepto No. 4132 Adicionalmente, la determinación por el constituyente de las materias que no pueden ser objeto de habilitación legislativa o aquellos asuntos que son indelegables en el Presidente de la República, se erige como límite fundamental de las atribuciones extraordinarias de que puede ser revestido el primer mandatario. Así, existe una prohibición constitucional de habilitar al Presidente para la expedición de (i) códigos, (ii) leyes estatutarias u (iii) orgánicas; así como

para (iv) el decreto de impuestos, y (v) la expedición de normas generales en las que se señalen objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el propio gobierno en ciertos asuntos (C.P. art. 150, num. 10).

4. Contenido de las facultades otorgadas por el numeral 4o. del artículo 53 de la Ley 909 de 2004 y análisis del ejercicio de dichas atribuciones por el Presidente de la República 4.1. El Congreso, en uso de la función de la cual se ha hablado a lo largo del presente concepto, revistió al Presidente de la República de precisas facultades, contenidas en el artículo 53, numeral 4o. de la Ley 909 de 2004, a efectos de que

expidiera “normas de (sic) fuerza de ley” sobre “el sistema específico de carrera para el ingreso, permanencia, ascenso y retiro del personal de las superintendencias de la Administración Pública Nacional, de la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil.” dentro de los seis meses siguientes a la fecha de promulgación de la ley. Lo anterior, con el fin de que el Presidente regulara dichos aspectos específicos, de conformidad con el marco general establecido en la propia ley habilitante respecto del empleo público, la carrera administrativa y la gerencia pública. El título II de dicho cuerpo normativo se ocupa de la Comisión Nacional del Servicio Civil y de los órganos de dirección y gestión del empleo público y la gerencia pública que debe haber en todos los organismos y entidades regulados por la Ley 909 de 2004. Uno de dichos órganos es precisamente la comisión de personal de que trata el artículo demandado en esta oportunidad. 8 Procurador General Concepto No. 4132

4.2. Ahora bien, para este Despacho resulta claro que la comisión de personal es un órgano de dirección que debe existir en todas las entidades y organismos del Estado regulados por la ley de facultades, y que siendo Aerocivil una de las entidades reguladas por dicha ley, ésta ha de contar con un órgano de tal carácter. No obstante, se sigue de lo dicho hasta ahora, que las características esenciales establecidas en el Decreto Ley expedido por el Presidente de la República deben guardar correspondencia con lo determinado por el legislador en la ley que le otorgó las facultades; de manera tal que, no resulta razonable que el Congreso hubiese facultado al Ejecutivo para expedir la normatividad que regule una determinada materia, permitiéndole, a la vez, apartarse del marco normativo general por él establecido. 4.3. En este orden de ideas, el Ministerio Público halla razón al demandante cuando plantea que el Presidente de la República excedió las facultades otorgadas por el Congreso para la regulación del sistema específico de carrera de Aerocivil, pues dentro de las atribuciones otorgadas al Ejecutivo figuraba la regulación de la comisión de personal, pero esto no incluía la posibilidad de modificar la estructura diseñada para tal órgano de dirección, sin justificación alguna. Dicha interpretación, entonces, implica un desbordamiento de las facultades conferidas al Presidente de la República, pues no tendría sentido que el legislador desarrollara una labor compleja, para que en el mismo acto de creación posibilitara a otro poder del Estado deshacer su obra. Así, el Ejecutivo debía sujetarse a la regla estipulada en el artículo 16 de la Ley

909 de 2004 -que le confirió facultades extraordinarias-, según la cual, la comisión de personal de todos los órganos y entidades regulados por ella, estaría integrada por dos representantes de la entidad designados por el nominador y por dos representantes de los empleados de carrera elegidos por estos últimos, sin que le fuera dable, válidamente, disminuir el número de representantes de los empleados. 9 Procurador General Concepto No. 4132

5. Afectación del principio de igualdad al reducirse el número de

representantes de los empleados de carrera en la Comisión de Personal de Aerocivil 5.1. Lo anterior, tal y como lo pone de presente el demandante, supone una vulneración del principio de igualdad, en tanto los empleados de carrera de Aerocivil fueron puestos en situación de inferioridad respecto de aquellos pertenecientes a otras entidades reguladas por la Ley 909 de 2004. En efecto, obsérvese que los demás organismos estatales podrán contar con dos representantes de los empleados de carrera en sus comisiones de personal, de conformidad con la estructura diseñada por el legislador para dicho órgano de dirección, mientras que la Comisión de Personal de Aerocivil, de acuerdo con lo prescrito en el artículo 10, inciso 2o., del Decreto Ley 790 de 2005, estará integrada por dos representantes designados por el director del organismo, pero sólo por uno de los empleados de carrera. En ese sentido, no se encuentran razones que justifiquen la reducción en la representación de los empleados de carrera en la Comisión de Personal de Aerocivil; por el contrario, dicha reducción resulta inconstitucional por cuanto: (i) configura una extralimitación en las facultades conferidas al Presidente de la

República para expedir la reglamentación del sistema específico de carrera del personal de dicha entidad, pues tal atribución no incluía, de ninguna manera, la posibilidad de variar la estructura de la comisión de personal; (ii) constituye una afectación al principio de igualdad, pues pone a los empleados de dicha entidad en una situación de desventaja frente a los empleados de otras entidades cuya comisión de personal podrá contar, efectivamente, con la representación de dos empleados de carrera; (iii) e implica una desventaja de los empleados de carrera de Aerocivil frente a los representantes de la entidad, pues mientras que estos últimos continúan con la vocería de dos miembros, los primeros ven reducida su representación a un único integrante en la comisión de personal, resultando 10 Procurador General Concepto No. 4132 afectado su poder de voto frente a los debates y las respectivas decisiones que se adopten. En este punto llama la atención que el proyecto de ley presentado por el Ministro del Interior y de Justicia y el Director de la Función Pública disponía, en su artículo 16, que la comisión de personal que debía existir en todas las entidades reguladas por dicha ley, estaría conformada por dos representantes de la entidad y un solo representante de los empleados de carrera5. No obstante, en la ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes, el artículo 16 del proyecto de ley 262 de 2003 Cámara y 233 de 2004 Senado -que se convertiría en la Ley 909 de 2004-, sufrió varias modificaciones, entre ellas, la que resultó ser definitiva, pues el texto del articulado finalmente aprobado, contempla dentro de la

integración de la comisión de personal, la representación de “dos (2) representantes de los empleados quienes deben ser de carrera administrativa y elegidos por votación directa de los empleados”6. La inspiración de dicha modificación, corresponde, a juicio de este Despacho, precisamente al propósito de establecer una igualdad de condiciones entre los integrantes de la comisión de personal, conformada por dos fuerzas: de una parte, los representantes de la entidad y, de otra, los representantes de los empleados de carrera del organismo. La anterior observación se ve reforzada con el hecho de que el artículo 16, numeral 1o., inciso 2o. de la Ley 909 de 2004, contempla la posibilidad de empate en las decisiones de la comisión de personal y estipula un mecanismo para dirimirlo, mediante la intervención del jefe de control interno de la entidad. Por estas razones, el Ministerio Público considera que la disminución del número de representantes de los empleados de carrera, que dispuso el Presidente de la 5 Cfr. Gaceta del Congreso No. 232 de 2003, consultada en la página electrónica del Senado de la República www.secretariasenado.gov.co, el 21 de junio de 2006. 6 Cfr. Ponencia presentada para segundo debate en la Cámara de Representantes, publicada en la Gaceta del Congreso No. 629 de 2003, consultada en la página electrónica del Senado de la República www.secretariasenado.gov.co, el 21 de junio de 2006. 11 Procurador General Concepto No. 4132 República para la Comisión de Personal de Aerocivil, mediante el ejercicio de sus facultades extraordinarias, debilitó notablemente la posición de los representantes

de los empleados de carrera frente a los representantes de la entidad, lo que incidirá de manera determinante en la adopción de las decisiones finales así como en la defensa de los intereses de dichos empleados. Así, resulta claramente afectada la igualdad de los representantes de los empleados de carrera frente a aquellos designados por el nominador o, en este caso, por el director general de la entidad para conformar dicho órgano de dirección, desigualdad que a todas luces resulta inaceptable por su inconstitucionalidad. 5.2. En consecuencia, el Procurador General de la Nación solicitará a la Corte Constitucional declarar exequible el artículo 10 del Decreto Ley 790 de 2005, salvo la determinación numérica de los representantes de los empleados de carrera de la Comisión de Personal de la entidad, contenida en la expresión “Un (1) representante”. Es importante precisar que una vez producida la exclusión de dicha expresión del ordenamiento jurídico, la representación de los empleados de carrera seguirá ejerciéndose a través de dos (2) representantes, como era la voluntad del legislador ordinario, en aplicación del numeral 1o. del artículo 16 de la Ley 909 de 2004, el cual continúa vigente.

6. Conclusión Por todo lo expresado, el Procurador General de la Nación solicita a la Corte Constitucional declarar EXEQUIBLE el artículo 10 del Decreto Ley 790 de 2005, salvo la expresión “Un (1) representante” allí contenida, por configurar un exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias señaladas en el artículo 53, numeral 4o. de la Ley 909 de 2004.

12 Procurador General Concepto No. 4132 Señores Magistrados,

EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓN

Procurador General de la Nación MCZR/ALNúñezU 13