CC - C040-2020

Sentencia C-040/20

ZONAS ESTRATEGICAS DE INTERVENCION INTEGRALFormulación e implementación conforme a principios de coordinación, concurrencia, subsidiaridad y participación (…) la interpretación conforme a la Constitución del artículo 2 de la Ley 194 de 2018 permitirá entender que los planes, medidas y recursos a ejecutar en las zonas estratégicas de intervención integral (ZEII), deberán ser formulados e implementados conforme a los principios de coordinación, concurrencia, subsidiariedad y participación, a efectos de respetar la autonomía territorial y el derecho ciudadano a la participación. ZONAS ESTRATEGICAS DE INTERVENCION INTEGRALCoherencia e integralidad con los compromisos del Acuerdo Final (…) dado que la disposición demandada prevé un conjunto de actuaciones de planeación, coordinación e intervención en las zonas estratégicas de intervención integral -ZEII-, que podrían coincidir con el ámbito territorial de ejecución de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), los Planes de Acción para la Transformación Rural (PATR), los Planes Integrales de Sustitución y Desarrollo Alternativo (PISDA), los Planes Nacionales Sectoriales (PNS) y los dispuesto en el Plan Marco de Implementación (PMI), previstos en el Acuerdo Final como instrumentos participativos de planeación y gestión de las zonas más afectadas por el conflicto, la Corte concluye que tales actuaciones, ejecutadas en desarrollo de la disposición demandada y conforme a lo dispuesto en el Acto legislativo 02 de 2017, deben guardar coherencia e integralidad con los compromisos del Acuerdo Final, preservando sus contenidos, espíritu y principios.

Por consiguiente, la disposición demandada debe interpretarse en el entendido de que los planes, medidas y recursos a ejecutar en las zonas estratégicas de intervención integral (ZEII), deberán guardar coherencia e integralidad con los compromisos del Acuerdo Final en materia de intervención del Estado en las zonas más afectadas por el conflicto. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Exigencias argumentativas DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Oportunidad procesal para definir la aptitud de la demanda INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento de requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia en los cargos ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERAParámetros obligatorios de interpretación/ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Referente de desarrollo para sus normas de implementación Del artículo 1 del Acto Legislativo 02 de 2017 se deriva que los contenidos del Acuerdo Final que corresponden a normas de Derecho Internacional Humanitario o de derechos fundamentales, tienen dos funciones específicas respecto de las normas y leyes de implementación y desarrollo del Acuerdo Final: (i) son obligatoriamente parámetros de interpretación y (ii) son referente de desarrollo y validez. En ambos casos, con sujeción a las disposiciones constitucionales.

ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y

LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Carece

de valor normativo en sí mismo Así las cosas, si bien es inobjetable, como plantean los demandantes, que existe una obligación de las autoridades del Estado de cumplir de buena fe el Acuerdo Final, en cuanto política de Estado, en los términos del Acto Legislativo 02 de 2017, no es posible sostener que el mismo tenga per sé valor normativo que permita la realización de un juicio de constitucionalidad en el que se pueda confrontar la disposición demandada con el contenido del Acuerdo Final.

CONSULTA PREVIA DE MEDIDAS LEGISLATIVAS A LAS

COMUNIDADES ETNICAS-Fundamentación CONSULTA PREVIA DE MEDIDAS LEGISLATIVAS A LAS COMUNIDADES ETNICAS-Reiteración de jurisprudencia/CONSULTA PREVIA-Criterios utilizados para identificar en qué casos procede por existir una afectación directa de los grupos étnicos (…) la Corte ha desarrollado un conjunto de estándares que permiten evaluar al operador jurídico, si una medida, norma o proyecto afecta directamente a las comunidades étnicas: (i) la afectación directa hace alusión a la intervención que una medida (política, plan o proyecto) determinada presenta sobre cualquiera de los derechos de los pueblos indígenas o tribales; (ii) el hecho de que la medida se orienta a desarrollar el Convenio 169 de la OIT, y (iii) la imposición de cargas o atribución de beneficios a una comunidad, de tal manera que modifique su situación o posición jurídica; (iv) la interferencia en elementos definitorios de la identidad o cultura del pueblo concernido; y (v) se trata de una medida general que, sin embargo, afecta con especial intensidad o de manera diferenciada a los

pueblos étnicamente diferenciados (ver Sentencias C-030 de 2008, C-175 de 2009, C-371 de 2014, T-376 de 2012, T-766 de 2015 y C-389 de 2016). CONSULTA PREVIA-Afectación directa para determinar su procedencia CONSULTA PREVIA-No es el único mecanismo de participación previsto para los grupos étnicos CONSULTA PREVIA-No supedita facultades de orden público, pero requiere coordinación con autoridades étnicas (…) cabe aclarar que, en cuanto la norma demandada también hace mención a medidas de protección reforzadas de la población, se debe tener en cuenta que el ejercicio de las facultades en materia de orden público de las autoridades no está supeditadas a la realización de la consulta previa. En efecto, de conformidad con 2 la Constitución, el Presidente tiene la función de garantizar el orden público en todo el territorio nacional (art. 189 numerales 3 y 4) de manera coordinada con las autoridades y consejos de gobierno de los territorios étnicos, de conformidad con el numeral 7 del artículo 330 de la Constitución que estatuye como función de estos “[c]olaborar con el mantenimiento del orden público dentro de su territorio de acuerdo con las instrucciones y disposiciones del Gobierno Nacional”. OBLIGATORIEDAD DE LA CONSULTA PREVIA A COMUNIDADES ETNICAS SOBRE MEDIDAS QUE LOS AFECTAN DE MANERA DIRECTA-Lineamientos jurisprudenciales No es dable deducir que el hecho de que una norma no refiera expresamente el deber de consulta previa de medidas administrativas que afecten directamente a comunidades étnicas, excluye dicho deber. Al contrario, las normas

constitucionales y el artículo 6 del Convenio 169 de la OIT, varias veces referidos, consagran la obligatoriedad de dichas consultas, por lo que no es causal de inconstitucionalidad de estas, el hecho de no señalarlo expresamente. DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Institución constitucional/

DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Alcance

DERECHO A LA PARTICIPACION POLITICA-Fundamental

DERECHO A LA PARTICIPACION-Instrumentos internacionales PRINCIPIO DEMOCRATICO Y PARTICIPATIVO-Contenido y alcance/PRINCIPIO DEMOCRATICO-Carácter universal y expansivo PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Contenido La autonomía de las entidades territoriales está esencialmente vinculada con el carácter democrático y participativo del Estado, pues contribuye a garantizar de mejor manera el principio democrático, propiciando mejores condiciones para que los habitantes participen en las decisiones que les afectan, no sólo a través de mecanismos de democracia representativa, es decir, a través del auto gobierno, sino también a través de mecanismos de democracia participativa en la vida política, económica y social, en el ámbito territorial más próximo a sus necesidades. MUNICIPIO-Participación La importancia que la Constitución da al municipio se basa en que éste es la instancia estatal más cercana a la ciudadanía, el lugar donde residen los habitantes. El régimen municipal está configurado para garantizar la participación ciudadana, pues la Constitución estipula que “[c]on el fin de mejorar la prestación de los servicios y asegurar la participación de la ciudadanía en el manejo de los asuntos públicos de carácter local, los concejos podrán dividir

sus municipios en comunas cuando se trate de áreas urbanas, y en corregimientos en el caso de las zonas rurales”. Para tal fin, los corregimientos y comunas disponen de Juntas Administradoras Locales que tienen como función “[p]articipar en los planes y programas municipales de desarrollo económico y 3 social y de obras públicas”, así como “distribuir las partidas globales que les asigne el presupuesto municipal”, entre otras (art. 318 C.P.).

AUTONOMIA TERRITORIAL-No es absoluta/PRINCIPIO UNITARIO

DEL ESTADO Y AUTONOMIA TERRITORIAL-Articulación PRESIDENTE DE LA REPUBLICA EN MATERIA DE ORDEN PUBLICO-Órdenes con prelación sobre las de alcaldes y gobernadores ZONAS ESTRATEGICAS DE INTERVENCION INTEGRALInstrumento para la conservación del orden público Las zonas estratégicas de intervención integral vienen a ser uno de esos instrumentos con que el legislador ha dotado en esta oportunidad al gobierno para la conservación del orden público, cuya declaratoria habilita la intervención estatal mediante (i) la elaboración de planes especiales de fortalecimiento del Estado Social de Derecho, (ii) la prestación prioritaria de servicios sociales, y (iii) la adopción de medidas reforzadas de protección a la población. ENTIDADES TERRITORIALES-Derecho a gobernarse por autoridades

propias/PRINCIPIO DE COORDINACION, CONCURRENCIA Y

SUBSIDIARIEDAD DE ENTIDADES TERRITORIALES-Alcance

FACULTADES EXTRAORDINARIAS AL PRESIDENTE DE LA

REPUBLICA PARA EXPEDIR DECRETOS CON FUERZA DE LEYAlcances y límites

CONMOCION INTERIOR-Presupuestos para su declaratoria ESTADOS DE EXCEPCION-Control político y control jurídico DERECHOS FUNDAMENTALES EN CONMOCION INTERIORExpresión clara de razones de necesidad de restringir o limitar garantías/DERECHOS FUNDAMENTALES EN CONMOCION INTERIOR-Restricciones deben responder a principios de razonabilidad y proporcionalidad ZONAS ESTRATEGICAS DE INTERVENCION INTEGRAL-Alcance de la declaración La declaración de zonas estratégicas de intervención integral en regiones afectadas por la criminalidad constituye una medida administrativa que permite focalizar la acción del Estado en territorios afectados por la criminalidad mediante la adopción de un conjunto de medidas de planeación, prestación de servicios sociales y protección a la población, todas de naturaleza administrativa y dentro del ámbito de competencias ordinariamente atribuidas a las autoridades implicadas, sin que tal declaración las habilite para ejercer ningún tipo de facultades extraordinarias o restringir derechos fundamentales.

TEATRO DE OPERACIONES EN LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL-Medidas que se podían utilizar/TEATRO DE

4 OPERACIONES EN LEY DE SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONALDiseños inconstitucionales incluso en un estado de excepción

ZONAS DE REHABILITACION Y CONSOLIDACION EN

CONMOCION INTERIOR/ZONAS DE REHABILITACION Y CONSOLIDACION EN CONMOCION INTERIOR-Delimitación por decreto legislativo ZONAS ESTRATEGICAS DE INTERVENCION INTEGRAL-No implica restringir derechos fundamentales (…) las ZEII constituyen una herramienta novedosa de coordinación de

autoridades del nivel central para la ejecución de “medidas reforzadas de protección a la población” que no implican ni pueden constituir restricciones de derechos fundamentales. Este es el efecto útil que se puede dar a la norma, de la que no cabe predicar ninguna interpretación en el sentido de que autoriza la restricción de derechos propia de los Estados de Conmoción Interior. CONSEJO DE SEGURIDAD NACIONAL-Alcance Dicho Consejo deberá coordinar la formulación de los planes especiales que contempla la norma, dentro del marco de sus competencias constitucionales y legales, sin que se pueda presumir que han adquirido facultades adicionales de las que ya disponen para la garantía del orden público, en el marco del respeto de los derechos humanos, conforme a las normas que se han reseñado. El Consejo de Seguridad es presidido por el presidente de la República, quien es la primera autoridad del Estado responsable del mantenimiento y conservación del orden público en todo el territorio nacional, por lo que la definición de medidas especiales de protección en las ZEII serán las que adopte el presidente, conforme a las normas que lo facultan para tal fin, dentro de los límites de sus competencias. Las demás autoridades que pertenecen a esta instancia también están facultadas para los fines que la norma establece únicamente dentro de los límites de sus competencias, conforme a los artículos constitucionales 6 y 121 de la Constitución. CONSEJO DE SEGURIDAD NACIONAL-Funciones no desconocen el principio de reserva de ley (…) no viola al principio de reserva de la ley porque, por el contrario, la disposición se limita a atribuir al Consejo de Seguridad Nacional la función de

declarar zonas estratégicas de intervención integral, señalando claramente (i) el ámbito territorial, en cuanto sólo puede recaer en regiones afectadas por la criminalidad, pero no por cualquier tipo de afectación, sino de un fenómeno de criminalidad capaz de afectar la seguridad nacional, esto es que trascienda el ámbito meramente local o regional, (ii) su finalidad, en cuanto tal declaratoria sólo puede tener por objeto proteger a la población y garantizar la acción coordinada del Estado en dichas zonas, como una estrategia para la conservación del orden público, y (iii) los medios de la intervención Estatal en dichas zonas, en cuanto señala que estas zonas serán objeto de planes especiales de fortalecimiento del Estado Social de Derecho, prioridad para la prestación de servicios sociales y de medidas reforzadas de protección a la población, quedando excluida cualquier restricción de derechos propia de los estados de conmoción interior. 5 PAZ-Elemento fundamental de la Constitución Política/PAZ-Derecho, deber y valor ACUERDOS DE PAZ-Jurisprudencia constitucional/ACUERDOS DE PAZ-Definición/ACUERDOS DE PAZ-Tipos/ACUERDOS DE PAZ-Firma

ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y

LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Ámbito

sustancial/ACUERDO FINAL PARA LA TERMINACION DEL CONFLICTO Y LA CONSTRUCCION DE UNA PAZ ESTABLE Y DURADERA-Ámbito personal

PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Potestad reglamentaria

Referencia: Expediente D-13337 y D-13339 acumulados

Acción Pública de inconstitucionalidad contra el artículo 2 de la Ley 1941 de 2018 “Por medio de la cual se prorroga, modifica y adiciona la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 11006 de 2006, 1421 de 2010 y 1738 de 2014”.

Magistrado sustanciador:

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Bogotá D.C., seis (6) de febrero de dos mil veinte (2020) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y cumplidos los requisitos y el trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA:

I. ANTECEDENTES

1. El 12 de junio de 2019, los ciudadanos Soraya Gutiérrez Argüeyo, Jomary Ortegón Osorio y José Jans Carretero Pardo1; Harold A. Vargas Hortúa y Daniela Stefanía Rodríguez2; Alberto Yepes Palacio3; Diana Salamanca4; Luis Fernando Sánchez Supelano5; Irene López y Natalia Herrera Gálvez6; y Gustavo Bolívar e Iván Cepeda Castro, presentaron demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 2 de la Ley 1941 de 2018.

2. Los mismos ciudadanos y ciudadanas, en la misma fecha, presentaron otro escrito de demanda de inconstitucionalidad dirigida contra la misma norma, planteando nuevos argumentos y cargos en contra de la norma impugnada. Las

1 Quienes dicen actuar en su condición de presidenta, vicepresidenta y abogado de la Corporación Colectivo de Abogados “José Alvear Restrepo” -CAJAR-. 2 Quienes se presentan como miembros del Comité de Solidaridad con Presos Políticos CSPP. 3 Quien se presenta como miembro del observatorio de la Coordinación Colombia Europa Estados Unidos - CCEEU 4 Del Movimiento de Víctimas de Crímenes de Estado (MOVICE). 5 De la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES). 6 De la Corporación Jurídica Yira Castro. 6 demandas con radicados D-13337 y D-13339 fueron acumuladas en un solo expediente. Posteriormente, el 2 de julio, los accionantes presentaron adición a la demanda de inconstitucionalidad.

3. El 15 de julio de la misma anualidad, el magistrado sustanciador profirió auto de sustanciación en el que resolvió (i) admitir las demandas; (ii) comunicarlas a las autoridades que intervinieron en la expedición de la norma; (iii) fijar en la lista la norma acusada para efectos de la intervención ciudadana; (iv) dar traslado al Procurador General de la Nación para lo de su competencia; (v) invitar a otras autoridades gubernamentales; e (vi) invitar a instituciones públicas, universitarias, centros de pensamiento, organizaciones de derechos humanos, organizaciones sociales y a la Organización de Naciones Unidas, a rendir concepto sobre el asunto en debate de constitucionalidad.

4. Entre el 25 de julio y el 8 de agosto de 2019 transcurrió el término de fijación

en lista, así como el término para rendir conceptos por parte de las instituciones y entidades invitadas. Durante el término se recibieron por Secretaría: 4.1. El escrito de la organización Abogados Sin Fronteras -Canadá-, a título de amicus curiae, suscrito por la Jefa de Misión para Colombia Stelsie Angers. 4.2. El concepto de la Comisión Colombiana de Juristas, suscrito por Gustavo Gallón Giraldo, Julían González Escallón, Juan Ospina Rendón y David Fernando Cruz. 4.3. El concepto del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogotá, suscrito por su director Jorge Kenneth Burbano Villamarín, así como de sus miembros Óscar Andrés López Cortes y Javier Enrique Santander Díaz. 4.4. La intervención gubernamental de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, el Ministerio de Defensa Nacional y el Ministerio del Interior, suscrita por la Secretaria Jurídica de la Presidencia Clara María González Zabala, la apoderada del ministerio de Defensa Nacional Sandra Marcela Parada Aceros, y la apoderada del Ministerio del Interior Martha Jeannette González Gutiérrez. 4.5. La intervención del Consejero Presidencial para la Seguridad Nacional Rafael Guarín. 4.6. La intervención de la Defensoría del Pueblo, suscrita por la Delegada para Asuntos Constitucionales y Legales Paula Robledo Silva. 4.7. La intervención del Departamento de Derecho Constitucional de la Universidad Externado de Colombia, suscrita por Alejandro Santamaría Ortiz y María Alejandra Osorio Álvis.

4.8. La intervención de la Agencia de Renovación del Territorio -ART-, suscrita por su Jefe de Oficina Jurídica Adriana Forero Parra. 4.9. Por fuera de término, se recibió el escrito de intervención de la Universidad Industrial de Santander – UIS. 7

5. El 5 de septiembre de 2019 el Procurador General de la Nación radicó su concepto sobre la constitucionalidad sobre la norma demandada.

II. TEXTO DE LA NORMA OBJETO DE REVISIÓN Ley 1941 de 2018 “Por medio de la cual se prorroga, modifica y adiciona la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 11006 de 2006, 1421 de 2010 y 1738 de 2014”.

ARTÍCULO 2o. Adiciónese al artículo 6o de la Ley 418 de 1997, lo siguiente: El Consejo de Seguridad Nacional podrá declarar zonas estratégicas de intervención integral a regiones afectadas por la criminalidad que afecte la seguridad nacional, con el fin de proteger a la población y garantizar una acción unificada, coordinada, interagencial, sostenida e integral del Estado. Estas zonas serán objeto de planes especiales de fortalecimiento del Estado Social de Derecho, prioridad para la prestación de servicios sociales y de medidas reforzadas de protección a la población. Los planes no suspenderán los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) y, donde coincidan, se articularán. La elaboración de dichos planes será bajo la coordinación del Consejo de Seguridad

Nacional y respecto a zonas PDET con la participación del Alto Consejero para el Posconflicto. El Gobierno nacional reglamentará los aspectos que se requieren para su ejecución. Los planes integrales tendrán la duración que se determine y articularán a las instituciones públicas, el sector privado y la cooperación internacional. El Presidente de la República designará un Gabinete de Paz que coordine la estrategia integral en los territorios priorizados donde se articularán en la Hoja de Ruta Única, lo correspondiente a la intervención de las Zonas Estratégicas de Intervención Integral (ZEII), los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), los Planes de Acción para la Transformación Rural (PATR), los Planes Integrales de Sustitución y Desarrollo Alternativo (PISDA), los Planes Naciones Sectoriales (PNS) y los dispuesto en el Plan Marco de Implementación (PMI). PARÁGRAFO 1o. El Gobierno nacional reglamentará una subcuenta en el Fondo de Programas Especiales para la Paz creado por la Ley 368 de 1997, con el fin de financiar los planes, programas y estrategias que se implementarán en los territorios que se establezcan como zonas estratégicas de intervención integral. La financiación de estos planes, programas y estrategias provendrán de recursos adicionales del presupuesto público, recursos de cooperación internacional y aportes del sector privado. PARÁGRAFO 2o. Los recursos destinados a la financiación de las Zonas Especiales de Inversión en ningún caso podrán comprometer los recursos definidos por el Plan Marco de Implementación para los PDET.

III. LA DEMANDA Como se expuso en los antecedentes, los accionantes, el mismo día, presentaron 2

demandas de inconstitucionalidad contra el artículo 2 de la Ley 1941 de 2018. La 8 primera demanda dio lugar a la apertura del expediente D-133377, la segunda de ellas, en la que se plantean cargos adicionales, dio lugar a la apertura del expediente D-133398.

1. Cargos en el proceso D-13337

En la demanda correspondiente al expediente D-13337 se impugna la constitucionalidad del artículo 2 de la Ley 1941 de 2018 con fundamento en dos cargos. En el primero, los demandantes plantean que se desconoció el derecho de consulta previa de las comunidades étnicas configurándose la vulneración de los artículos 2 “(multiculturalismo como fin esencial del Estado)”9, 7 “(reconocimiento de la diversidad cultural)”10, 40 “(derecho a participar en la información, ejercicio y control del poder político)”11, 330 “(Deber de consulta previa)”12 de la Constitución, así como el Convenio 169 de la OIT y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. Los demandantes sostienen que las Zonas Estrategias de Intervención Integral (en adelante ZEEI), a las que se refiere la disposición demandada “pese a su redacción en términos generales, sí es de aquellos que pueden tener una repercusión directa, diferencial y específica sobre los pueblos indígenas y las comunidades afrodescendientes del país. Por cuanto plantea un mecanismo de intervención territorial en materia de política social (prestación de servicios sociales), criminalidad y protección, esta intervención territorial es susceptible de afectar los derechos de autogobierno y administración del propio territorio”13.

La demanda hace un recorrido por la jurisprudencia constitucional sobre consulta previa en medidas legislativas y desarrolla el concepto de afectación directa como criterio fundamental para determinar si una medida debe ser objeto o no de consulta previa14. Argumentan los accionantes que la disposición demandada genera una afectación directa para los pueblos indígenas y las comunidades afrodescendientes, pues: (i) “Dentro de las ZEII pueden ser incluidos territorios pertenecientes a los pueblos diferenciados étnica y culturalmente, titulares del derecho a la consulta previa”15, y no se contempla participación de dichas comunidades en el esquema de la declaratoria de dichas zonas, ni en la definición de los planes de intervención. (ii) Las autoridades nacionales adoptarán decisiones en materia de política social, protección y seguridad “en detrimento del derecho de los territorios indígenas a darse su propio gobierno conforme los usos y costumbres de sus comunidades (arts. 246, 286 y 330 de la Constitución Política”16. 7 El 2 de julio de 2019, los accionantes remitieron por correo electrónico una adición a la demanda de inconstitucionalidad del expediente D-13337 en la que reiteraron los argumentos planteados en el primer escrito de demanda original. 8 El 2 de julio de 2019, los accionantes remitieron por correo electrónico una adición a la demanda de inconstitucionalidad del expediente D-13339 en la que reiteraron los argumentos planteados en el primer escrito de la demanda original. 9 Folio 7 del expediente. 10 Folio 7 del expediente. 11 Folio 7 del expediente.

12 Folio 7 del expediente. 13 Folio 4 del expediente. 14 Folio 18 a 22 del expediente. 15 Folio 22 del expediente. 16 Folio 23 del expediente. 9 (iii) “[S]e permite que sea desde el nivel nacional (Consejo de Seguridad Nacional) que se tomen decisiones en materia de administración de territorios étnicos, lo que podría ir en detrimento de los derechos territoriales reconocidos por la Constitución Política a los pueblos indígenas”. (iv) “[e]n la medida en que las ZEII se conciben en uno de los componentes como una estrategia de protección de las comunidades tienen el potencial de afectar las políticas y estrategias comunitarias de protección así como sus territorios” frente a la situación que enfrentan los pueblos étnicos, quienes “han denunciado de manera constante cómo han sido víctimas de asesinatos de sus líderes y autoridades tradicionales, víctimas de amenazas, confinamiento y amenazas por parte de grupos organizados al margen de la ley”. Se sostiene en la demanda que la vulneración de la Constitución se configura en cuanto la administración nacional podría definir unilateralmente las medidas de protección. En consecuencia, los demandantes sostienen que “el artículo 2 de la Ley 1941 de 2018 debió ser objeto de consulta o en su defecto debe declararse su constitucionalidad condicionada bajo el entendido que previo a la declaratoria de ZEII que se solapen con territorios étnicos, debe procederse a realizar la Consulta Previa”17. Más adelante piden, en subsidio, “en los casos en que se pretenda incorporar dentro de las ZEII áreas consideradas como territorio étnicos [sic],

esta declaratoria debe ser consultada de manera previa con los pueblos étnica y culturalmente diferenciados, y de igual forma deberá procederse con el plan especial y la ruta de hoja única en lo que afecte a los pueblos étnica y culturalmente diferenciados”18. En el segundo cargo, los accionantes argumentan que la disposición vulnera el derecho de participación política de las comunidades en general, desconociéndose los artículos 2 “(deber de facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural)”19 y 40 “(derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político)”20 de la Constitución, así como el artículo 21 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y los artículos 13, 20, 21 y 22 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, relativos a los derechos a ser parte en las decisiones de las autoridades, a reunirse y a asociarse, así como presentar peticiones respetuosas. Afirman los demandantes que la disposición impugnada “es inconstitucional por vulnerar el derecho a la participación de las comunidades en las decisiones que los afectan y por vulnerar el principio democrático al no contar con mecanismos adecuados para garantizar la participación de la población y además, por reducir y supeditar el alcance de instrumentos de planificación que sí fueron construidos participativamente”21. Como sustento explican que la norma da la facultad de definición del plan de acción a una autoridad nacional, con intervención de

autoridades militares y de policía. Dicho plan se implementa en el ámbito 17 Folio 4 del expediente. 18 Folio 24 y 25 del expediente. 19 Folio 8 del expediente. 20 Folio 8 del expediente. 21 Folio 5 del expediente. 10 territorial, sin participación de la comunidad ni de las autoridades territoriales, definiendo acciones en términos “de política criminal, protección y política social”22. En la demanda se cita jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre la importancia de los derechos políticos y su incidencia en la democracia. Igualmente, se cita jurisprudencia constitucional que, señalan los accionantes, “ha reconocido como aspectos estructurales e inescindibles del modelo constitucional (Estado social de derecho) acogido por el Constituyente de 1991, la soberanía popular y el sistema político democrático, participativo y pluralista (C-1040 de 2005, C-303 de 2010, C-490 de 2011, C-010 de 2013 y C579 de 2013). Tales determinaciones han permitido a la Corte determinar como ejes definitorios de la Constitución el “marco democrático y participativo” y la “participación política” (sentencias C-577 de 2014 y C-408 de 2017)”23. En la demanda se desarrolla el carácter expansivo y universal del principio democrático, su relación con la soberanía popular, su carácter esencial y transversal24. Igualmente, se expone en la demanda que la participación democrática es una manifestación del control político25, y que el Constituyente la previó como un camino para alcanzar la paz y facilitar la convivencia social26.

Concluye la demanda que “a) existe un deber constitucional sustantivo del Estado de garantizar y desarrollar los mecanismos que posibiliten la participación real, justa y efectiva de las personas afectadas por una decisión estatal como concreción de los derechos políticos consagrados en la Constit