CC - C483-2020

Sentencia C-483/20

ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDADManifestación del derecho fundamental a la participación ciudadana DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cumple con los requisitos de aptitud sustantiva SISTEMA GENERAL DE REGALIAS-Destinación de recursos SISTEMA GENERAL DE REGALIAS-Finalidad de sus ingresos SISTEMA GENERAL DE REGALIAS-Régimen en la Constitución Política (…) en forma profusa y concreta, la Constitución Política define claramente cuál es el origen y cuál es el destino de los recursos que componen el Sistema General de Regalías, los cuales no hacen parte del Presupuesto General de la Nación, Sistema que es totalmente diferente del Sistema General de Participaciones. SISTEMA PRESUPUESTAL DEL SISTEMA GENERAL DE REGALIAS-Alcance y contenido (…) existe un Sistema Presupuestal del Presupuesto General de la Nación que se rige por los artículos 151 y 346 a 352 de la Constitución Política y que se complementa en las Leyes Orgánicas 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto, compiladas en el Decreto 111 de 1996, por una parte y, por la otra, un Sistema Presupuestal del Sistema General de Regalías que se rige por los artículos 151, 360 y 361 de la Constitución Política, el cual se complementa con las normas orgánicas

de la Ley 1530 de 2012, la cual será próximamente reemplazada por la Ley 2056 de 2020. En tal virtud, los recursos del Sistema General de Regalías no hacen parte del Presupuesto General de la Nación, ni del Sistema General de Participaciones, al tiempo que el presupuesto bianual del Sistema General de Regalías no hace parte del Presupuesto General de la Nación.

SISTEMA PRESUPUESTAL DEL SISTEMA GENERAL DE

REGALIAS-Principios LEY BIANUAL DE PRESUPUESTO DE REGALIAS-Contenido PRESUPUESTO DEL SISTEMA GENERAL DE REGALIASElaboración y trámite legislativo CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Control fiscal/CONTROL FISCAL-Financiero, de gestión y de resultados SISTEMA GENERAL DE REGALIAS-Funciones de vigilancia y control fiscal a cargo de la Contraloría General de la República (…) la Contraloría General de la República tiene a su cargo ejercer las funciones de vigilancia y control fiscales de los recursos del Sistema General de Regalías de acuerdo con lo previsto en la citada Ley 1530 de 2012, pero no es un órgano del Sistema General de Regalías, esto es, un órgano encargado de la fiscalización de la exploración y explotación de los yacimientos, el conocimiento y cartografía geológica del subsuelo, del funcionamiento del Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación y del funcionamiento del Sistema General de Regalías. CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA/CONGRESO DE LA REPUBLICA-Facultad para crear, suprimir y fusionar cargos (…) es al legislador al que le corresponde determinar la estructura de la

Contraloría General de la República y, con fundamento en ello, crear su planta de personal y en la misma, los cargos requeridos para su adecuado funcionamiento. Por tal razón, tal y como lo señaló esta Corte en la Sentencia C-527 de 1994, el legislador es el titular de la facultad suprimir, fusionar y crear cargos en la Contraloría General de la República. CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Contenido normativo sobre organización y estructura FACULTADES EXTRAORDINARIAS EN ORGANISMOS DE CONTROL-Determinación de estructura administrativa/PRESIDENTE DE LA REPUBLICA EN ORGANISMOS DE CONTROL-Determinación extraordinaria de estructura administrativa FACULTADES EXTRAORDINARIAS AL EJECUTIVOJurisprudencia constitucional CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA EN ORGANISMOS DE CONTROL-Estructura administrativa y de personal (…) todo lo relacionado con la estructura, organización y planta de empleos de la Contraloría General de la República es un asunto que le corresponde regular al legislador mediante la expedición de leyes ordinarias que desarrollen las normas previstas en el artículo 267 de la Constitución Política o, cuando se cumplan los presupuestos previstos en el numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, mediante el ejercicio de facultades extraordinarias con la expedición de decretos con fuerza de ley. Corolario de lo anterior, tales temas no son objeto de regulación en leyes distintas como las leyes especiales expresamente previstas por el Constituyente para regular determinados temas en los términos que la misma Constitución establece, como sucede v.gr. con la ley del plan nacional de inversiones públicas y con

leyes de presupuesto, que tienen prefigurado su contenido en los términos precisamente señalados en la Constitución (Artículos 339 a 341 y 346 a 351, 2 respectivamente) o, por mandato suyo, en las leyes orgánicas del plan o del presupuesto, respectivamente (Artículos 151, 342, 352 y 361). PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Composición LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Contenido y alcance LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-No debe sobrepasarse temporal, temática o finalísticamente su propia materia (…) se precisa que a través de una ley anual de presupuesto no se pueden decretar tributos, ingresos, gastos e inversiones públicas, crear fondos cuentas, así como tampoco se puede crear, fusionar o suprimir entidades públicas, señalar o modificar su estructura orgánica ni determinar su planta o crear empleos públicos. LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-No debe conferir facultades extraordinarias al Presidente de la República (…) si el legislador no tiene competencia para dictar este tipo de normas en una ley anual de presupuesto, tampoco a través de ellas puede conferir facultades extraordinarias al Presidente de la República para los mismos efectos y ello es así porque una es la fuente normativa y el contenido de la ley anual de presupuesto, debidamente prefigurado por la Constitución y, otra, muy distinta, es la fuente y el contenido de la ley de facultades o de habilitación legislativa para que el Presidente en ejercicio de las mismas, pueda dictar decretos con fuerza de ley en los mismos términos y con las mismas limitaciones que lo hace el legislador ordinario. La ley anual de

presupuesto solamente puede contener la estimación de los ingresos que se han de recaudar, la estimación de los gastos que debidamente apropiados se deben realizar y las normas destinadas a garantizar la ejecución presupuestal, lo cual no comporta conferir, revestir o diputar habilitación legislativa alguna. LEY DE PRESUPUESTO-Jurisprudencia constitucional sobre casos en que se viola el principio de unidad de materia PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Reiteración de jurisprudencia/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Contenido y alcance PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No significa simplicidad temática PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad causal, teleológica, temática o sistemática LEY DE PRESUPUESTO-Unidad de materia Como ocurre con cualquier otra ley, en el proceso que da lugar a la aprobación y sanción de una ley de presupuesto, sea anual de presupuesto o bianual de regalías, se deben seguir las reglas previstas en los artículos 158 y 169 de la Constitución Política con el alcance definido por el juez 3 constitucional. La finalidad de tales reglas constitucionales es exigir tanto del proceso como de la voluntad legislativa, un grado mínimo de coherencia y congruencia, por cuya virtud, los enunciados contenidos en una ley, introducidos al inicio del proceso legislativo o en el trascurso de aquel, estén indisolublemente ligados al núcleo temático o lo que es lo mismo a la materia principal de que trata dicha ley, de suerte que, si ello no ocurre, esto es, si se incluyeron disposiciones extrañas e inconexas, sustancialmente diferentes a la

materia de que se ocupa el cuerpo normativo como un todo alrededor de su núcleo temático, con mayor razón si éste ha sido previamente definido por el Constituyente, las mismas deban ser declaradas inexequibles por configurar un auténtico vicio material. Esto, por supuesto, permite la realización del principio democrático y si ello no ocurre, se afecta su respeto y aplicación. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad objetiva y razonable PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Jurisprudencia constitucional PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Desconocimiento Al analizar de fondo el cargo por la violación del principio de unidad de materia, la Corte no encontró que los gastos de funcionamiento previstos en la norma acusada para atender las dependencias y la nómina allí prevista tengan que ver con el uso de los ingresos para los gastos y apropiaciones del Sistema General de Regalías en los precisos términos previstos en los artículos 360 y 361 de la Constitución Política y en las normas orgánicas del Sistema Presupuestal del Sistema General de Regalías. PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVOAlcance/PRINCIPIO DE PUBLICIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Jurisprudencia constitucional PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Alcance/PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Reiteración de jurisprudencia PRINCIPIO DE PUBLICIDAD-Vulneración/PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN TRAMITE LEGISLATIVO-Vulneración (…) la Corte concluyó que se desconocieron los principios de publicidad y

consecutividad, y que, de contera, en la aprobación del artículo 38 por el Congreso de la República se incurrió en tal quebrantamiento, dado que en el contexto del debate que se adelantó en este caso en concreto la Cámara de Representantes impartió en blanco la aprobación en segundo debate de un texto que no conoció. SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD CON EFECTOS DIFERIDOS-Justificación INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Efectos hasta fecha señalada 4

Referencia: Expediente D-13180

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 38 de la Ley 1942 de 2018, “[p]or la cual se decreta el presupuesto del Sistema General de Regalías para el bienio del 1° de enero de 2019 al 31 de diciembre de 2020”

Demandantes: Jorge Enrique Robledo

Castillo, Wilson Arias Castillo y Jorge Alberto Gómez Gallego

Magistrados ponentes:

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR Y

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Bogotá D.C., diecinueve (19) de noviembre de dos mil veinte (2020) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones Constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

I. Antecedentes

1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en el artículo 241, numeral 4 de la Constitución Política, los ciudadanos Jorge

Enrique Robledo Castillo, Alexander López, Wilson Arias Castillo, Carlos

Germán Navas Talero y Jorge Alberto Gómez Gallego demandaron el artículo 38 de la Ley 1942 de 2018 “[p]or la cual se decreta el presupuesto del Sistema General de Regalías para el bienio del 1° de enero de 2019 al 31 de diciembre de 2020”. Los demandantes consideran que la disposición acusada vulnera los artículos 150.10, 157, 158, 169 y 360 de la Constitución Política.

2. Mediante Auto del 26 de abril de 2019,1 la entonces Magistrada ponente ordenó admitir la demanda, decretó pruebas2 y dispuso, una vez recibidas, (i) comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso de la República3 y a la Nación - Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Minas y Energía, al Director del 1 Folios 49 a 51. 2 En respuesta a la petición de pruebas se recibieron los oficios (i) S.G.2-961/2019 del 14 de junio de 2019.

Secretario General de la Cámara de Representantes; (ii) CCCP3.4.0560/19 de la misma fecha. Secretaria de la Comisión Cuarta Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes; (iii) CTE-CS-0054-2019 del 20 de junio de 2019. Secretario General de la Comisión Tercera del Senado; (iv) SGE-CS-284-2019 del 16 de junio de 2019. Secretario General del Senado de la República; (v) SGE-CS-0935-2019 del 18 de junio de

2019. Secretario General del Senado de la República; (vi) S.G.2-1697/2019 del 10 de septiembre de 2019.

Secretario General Cámara de Representantes; y, (vii) S.G.2-2175/2019 del 18 de noviembre de 2019. Secretaria General de la Cámara de Representantes. A través de los oficios mencionados, se allegó en su integridad el trámite legislativo que culminó con la expedición de la Ley 1942 de 2018. 3 Atendiendo lo dispuesto en el artículo 244 de la CP. 5 Departamento Nacional de Planeación, al Contralor General de la República y a los Directores de la Agencia Nacional de Hidrocarburos y de la Agencia Nacional de Minería, (ii) correr traslado al Procurador General de la Nación,4 (iii) fijar en lista la disposición acusada y, con el objeto de que emitieran concepto sobre la demanda de la referencia,5 (iv) invitar al proceso a las Facultades de Derecho de las Universidades del Valle y del Norte, EAFIT, Javeriana y Nacional de Colombia.6

3. Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.

II. Norma demandada

4. A continuación, se transcribe la norma acusada: “LEY 1942 DE 2018

(diciembre 27)7 Por la cual se decreta el presupuesto del Sistema General de Regalías para el bienio del 1° de enero de 2019 al 31 de diciembre de 2020

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA: (…) Artículo 38. Para fortalecer la vigilancia y control fiscal de los recursos del Sistema General de Regalías, créase la siguiente planta global de duración temporal desde el 1° de enero de 2019 hasta el 31 de diciembre de 2020, en la Contraloría General de la República, así:

CANTIDAD DENOMINACIÓN GRADO 15 Contralores Delegados 04 Intersectoriales 25 Contralores Delegados Sectoriales 04 30 Contralores Provinciales 01 40 Asesores de Despacho 02 Los empleos creados se regirán por el sistema de clasificación, nivel, tipo de vinculación y régimen salarial y prestacional de los empleos de la planta permanente de la Contraloría General de la República. Las funciones específicas de los empleos creados, serán fijadas por acto administrativo expedido por el Contralor General de la 4 Siguiendo lo previsto en los artículos 242.2 y 278.5 de la CP. 5 Conforme a lo previsto en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991. 6 En este auto, además, se inadmitió la demanda en relación con los demandantes Alexander López y Carlos Germán Navas Talero, a quienes se les concedió el término de 3 días para que procedieran a allegar nota de presentación personal de la demanda. Posteriormente, mediante Auto del 21 de mayo de 2019 la demanda se rechazó en relación con aquellos, por cuanto en el término de ejecutoria no se pronunciaron sobre lo requerido. 7 Diario Oficial No. 50.819 de 27 de diciembre de 2018 6 República. La provisión y distribución de los empleos corresponde al

Contralor General de la República. Para el cumplimiento de las funciones de vigilancia y control fiscal de los recursos de regalías, la Contraloría General de la República contará con la Unidad de Seguimiento y Auditoría de Regalías y con la Unidad de Responsabilidad Fiscal de Regalías, en cada una de las cuales el Contralor General de la República destacará un Contralor Delegado de Regalías, encargado de las labores de coordinación y articulación de actividades de la Unidad. Parágrafo 1°. Las personas que se contraten mediante la figura de contrato de prestación de servicios podrán adelantar funciones de vigilancia y control de la gestión fiscal sobre los recursos del Sistema General de Regalías. En todo caso, los procesos de responsabilidad fiscal deberán ser fallados por personal de planta de duración temporal o permanente de la Contraloría General de la República. Parágrafo 2°. Si durante la ejecución del presupuesto del Sistema General de Regalías del bienio 2019-2020 es necesario efectuar ajustes a los montos aprobados en la presente ley, el Contralor General de la República revisará la estructura de la Planta de Personal, reduciendo, suprimiendo o refundiendo empleos, para ajustarla a las nuevas disponibilidades presupuestales.”

III. La demanda

5. Los actores plantearon cuatro cargos por los que, en su concepto, el artículo 38 de la Ley 1942 de 2018 es inconstitucional.

Primer cargo. Violación al principio constitucional de unidad de materia previsto en los artículos 158 y 169 de la Constitución Política

6. Después de realizar una síntesis jurisprudencial sobre el principio de unidad

de materia,8 señalaron que la norma acusada vulnera los artículos 158 y 169 de la Constitución Política por las razones que a continuación se sintetizan.9

7. A partir de la definición de la Corte Constitucional sobre el alcance de la conexidad temática10 afirmaron que, de un lado, no existe tal relación entre el artículo 38 y el título de la ley a la que pertenece y, de otro, no existe conexidad interna, esto es, entre el artículo 38 y las demás disposiciones que integran la Ley 1942 de 2018. En el primer sentido, adujeron que del título de la Ley 1942 de 2018 se puede concluir que la finalidad general de la normatividad en ella contenida fue el establecer el Presupuesto del Sistema General de Regalías (en adelante SGR) para el bienio 2019-2020 y, en ningún 8 Para el efecto citaron la Sentencia C-133 de 2012. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Además, indicaron que la violación del principio de unidad de materia constituye un defecto material, tal como lo ha sostenido la Corte Constitucional en las sentencias C-531 de 1995. M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-211 de 2007. M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-214 de 2007. Álvaro Tafur Galvis; C-230 de 2008. Rodrigo Escobar

Gil; C-486 de 2009. M.P. María Victoria Calle Correa; y, C-277 de 2011. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 9 Las cuales expusieron, según afirmaron, siguiendo la metodología referida por la Corte Constitucional en la

Sentencia C-400 de 2010. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

10 Como “la vinculación objetiva y razonable entre la materia o el asunto general sobre el que versa una ley y la materia o el asunto sobre el que versa concretamente una disposición suya en particular.” 7 caso, la creación de plantas globales temporales en la Contraloría General de la República (en adelante CGR).

8. En cuanto a la conexidad interna precisaron que, de acuerdo con lo previsto en el artículo 74 de la Ley 1530 de 2012,11 las leyes bianuales de regalías tienen tres tipos de disposiciones: (i) normas que definen los ingresos del SGR; (ii) normas que definen los gastos del SGR; y, (iii) normas generales para el cumplimiento de los fines y objetivos del SGR, y que la norma acusada no se inscribe en ninguno de ellos, pues evidentemente (i) no decreta ingresos,

(ii) no fija gastos a una actividad específica y, de hecho, la planta se creó sin una asignación presupuestal concreta. Agregaron que “[e]n todo caso, aun cuando se pueda argumentar que en el SGR existen recursos para el monitoreo, seguimiento, control y evaluación del mismo, la norma acusada no tiene la función de asignar dichos recursos, como lo prevé el literal d) del artículo 77 de la Ley 1530 de 2012”, y, finalmente, (iii) no puede clasificarse como una disposición general que se dirija a cumplir los objetivos y fines del sistema, pues la creación de la planta no tiene sustento técnico y, además, los objetivos y fines del sistema se encuentran regulados en el artículo 2 de la Ley 1530 de 2012 y dentro de este no existe ninguno relacionado con el sistema de

monitoreo, seguimiento, control y evaluación del SGR. Agregaron que “[c]on lo anterior no se pretende desconocer la relevancia de las actividades que la CGR realiza en aras de la protección y buen uso de los recursos del SGR, no obstante, se pretende destacar que el artículo demandado no guarda la coherencia interna que la Constitución y las reglas jurisprudenciales exigen.” En conclusión, indicaron que en la medida en que el artículo 38 no puede clasificarse en alguno de los tres tipos de disposiciones previstos para esta Ley de Presupuesto, no cumple con el requisito de unidad de materia.

9. En opinión de quienes ejercitaron la acción, entre la disposición acusada y la ley a la que pertenece no existe conexidad causal, la cual se determina a partir de la comunidad de motivos en la expedición de la ley y de cada una de las disposiciones de aquella.12 Al respecto, consideraron que el proyecto de ley que se presentó por el Gobierno Nacional para iniciar el trámite de aprobación del presupuesto del SGR no preveía esta disposición, sino una que prorrogaba la anterior planta de cargos.13 A continuación, realizaron un recuento del trámite legislativo con el propósito de destacar que la inclusión del artículo de creación de una planta temporal en la Contraloría General de la República se realizó en el primer debate conjunto de las comisiones económicas de las dos cámaras, advirtiendo que no existe unidad de motivos en su formulación: “[p]or una parte, se arguyeron razones de insuficiencia por parte de la CGR para realizar actividades de monitoreo, seguimiento, control y evaluación del 11 “Por la cual se regula la organización y funcionamiento del Sistema Nacional de Regalías”.

12 Indicaron que, según la Corte Constitucional, este criterio se concreta en “la identidad en los motivos que ocasionaron su expedición. En otras palabras, tal conexidad hace relación a que las razones de la expedición de la ley sean las mismas que dan lugar a la consagración de cada uno de sus artículos en particular, dentro del contexto de la posible complejidad temática de la ley.” Sentencia C-133 de 2012. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 13 “Artículo 33. Plantas de personal de carácter temporal para la Contraloría General de la República. Prorrogar hasta el 31 de diciembre de 2020 la planta temporal de la Contraloría General de la República para el Sistema General de Regalías, creados mediante Decreto-ley 1539 de 2012. // Corresponderá al Contralor General de la República efectuar los ajustes necesarios para que la planta de personal sea consistente con los montos apropiados en la presente ley a dicho órgano de control. Para tal efecto podrá reducir, suprimir o refundir empleos en la planta temporal que se está prorrogando en el presente artículo. // Parágrafo. Si durante la ejecución del presupuesto del Sistema General de Regalías del bienio 2019-2020 es necesario efectuar ajustes a los montos aprobados en la presente ley, el Contralor General de la República revisará la estructura de la planta de personal, reduciendo, suprimiendo o refundiendo empleos, para ajustarla a las nuevas disponibilidades presupuestales.” 8 SGR (a pesar de que en dicho momento se encontraban alrededor de 190 cargos vacantes conforme a la planta creada por el Decreto 1539 de 2012). Por otra parte, se expresaron razones relacionadas con la inflexibilidad de la

planta para atender eventuales choques externos a la economía que condujeran a una disminución de los recursos obtenidos mediante regalías.”

10. Pese a tal falta de identidad, en la sesión del 1 de noviembre de 201814 -en el marco del primer debatese discutió de manera breve la redacción del artículo de la planta temporal global de la CGR y se presentó la proposición sustitutiva del artículo original por el artículo aprobado, cuyo contenido es el que ahora se demanda. De la discusión registrada en el Acta 010 de 2018 de la sesión de las Comisiones conjuntas de asuntos económicos del Senado de la República y de la Cámara de Representantes (integradas por las Comisiones Terceras y Cuartas de una y otra corporaciones), en concepto de los accionantes, se evidencia que la proposición se aprobó sin mayor deliberación y con el argumento de que tenía el aval de los ponentes y del Gobierno

Nacional.

11. Tal situación, continuaron, no fue subsanada en los debates de plenaria dado que la disposición no fue discutida. Finalmente, precisaron que esta planta no contó con sustento técnico alguno, “ni en términos de monitoreo, seguimiento, control y evaluación del SGR, ni en términos de costos para ser atendidos con las asignaciones que la Ley 1942 de 2018 definió para la CGR.

Es más, ni la exposición de motivos del Proyecto de Ley, ni las actas del debate del mismo contienen elementos que den cuenta de la conexión causal y del sustento de dicha conexión, entre el objetivo del Proyecto de Ley y su artículo 38”, por lo cual, se puede concluir que se viola el principio de unidad

de materia.

12. Finalmente, señalaron que tampoco se cumple con el requisito de conexidad sistemática o teleológica. Los accionantes advirtieron que el objetivo general de la Ley 1942 de 2018 era establecer el presupuesto de regalías para el bienio 2019-2020, y que los específicos consistían en (i) definir y (ii) asignar el presupuesto, así como (iii) crear disposiciones para el cumplimiento de fines y objetivos del SGR. Al analizar las diferentes disposiciones que desde el Acto Legislativo 05 de 2011 se han expedido para crear plantas de personal temporales en la CGR para el control y vigilancia fiscales, concluyeron que el Decreto ley 1593 de 2012 fue la primera y que esta tuvo por objeto la creación concreta de cargos temporales en la planta de la Contraloría General de la República, destacando que para ese momento la norma que definió el presupuesto de regalías -Ley 1606 de 2012-, por el contrario, no se encargó de la referida planta, pues en su criterio no fue diseñada para tal propósito.

13. Luego, los accionantes detallaron la forma en la que, con posterioridad a la ley bianual de presupuesto del 2012, se fue prorrogando la planta, más no creando, en la ley de presupuesto bianual del Sistema General de Regalías, argumentando que tal práctica respondía, seguramente y entre otros motivos del Legislador, a que “la creación de las plantas globales temporales no cumple con el principio constitucional de unidad de materia de las leyes bianuales de regalías.” En concepto de los promotores de la acción, dicha práctica que obedecía probablemente a la garantía del principio de unidad de

14 Fecha en la que se adelantó el primer debate conjunto. 9 materia, fue desconocida al crearse una nueva planta de personal en el artículo 38 demandado, agregando que “no existe una relación estrecha entre una ley de definición presupuestas (sic) y de asignación de los recursos disponibles en el SGR con la creación de la planta de carácter temporal en uno de los órganos de control. Situación distinta sería si se hubiera creado una asignación del presupuesto del SGR para la CGR y, en consecuencia, se hubiese indicado que dichos recursos serían reglamentados por una norma posterior.” (Negrilla del texto).

14. Por lo anterior, concluyeron que (i) no existe conexidad temática, causal, teleológica ni sistemática entre la Ley 1942 de 2018 y su artículo 38; (ii) varios elementos contextuales evidencian que en la práctica legislativa no se incluye en las leyes bianuales de presupuesto la creación de una planta de personal para la Contraloría General de la República y que esa práctica respondió precisamente a garantizar el principio de unidad de materia; y, (iii) el trámite legislativo que se adelantó para la aprobación de la ley no permite dar cuenta del por qué se incluyó la disposición cuestionada.15

Segundo cargo. Creación de la planta global temporal sin cargo presupuestal

15. En criterio de los demandantes el parágrafo 2 del artículo 152 de la Ley 1530 de 2012 solo autorizó la asignación de recursos de regalías a la planta de cargos que crearía el Presidente de la República, conforme a la habilitación que ella misma efectuaba por virtud del artículo 150.10 de la Constitución. En

su concepto, esta disposición es la que desarrolla el mandato previsto en el artículo 360 de la Constitución y, por lo tanto, la planta de cargos creada por el artículo 38 no cuenta con sustento presupuestal, “los recursos del artículo 103 de la Ley 1530 de 2012 se destinan a los gastos que se generan en virtud de la norma que expidió el Presidente de la República, es decir, del Decreto 1539 de 2012, norma que no ha sido derogada. Cabe destacar que los contratos a los que se refiere el parágrafo 2 del citado artículo son aquellos que formalizan la vinculación de la planta temporal bajo los criterios del Decreto 909 de 2004. Por el contrario, el artículo 38 de la Ley 1942 de 2018 NO cuenta con una asignación de los recursos para su funcionamiento. Aunado a ello, no existe disposición alguna en la Ley 1530 de 2012 que asigne recursos a las plantas temporales distintas a la creada por el Presidente de la Repúbilca en el uso de sus facultades transitorias.” (Negrilla del texto). Tercer cargo. Violación del principio de consecutividad

16. Según los actores, durante el trámite del proyecto de ley de presupuesto bianual de regalías 2019-2020, durante el segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes ésta incurrió en una actuación contraria al artículo 157 de la Constitución Política, en tanto en cuanto delegó la aprobación del proyecto de ley al Senado, por lo cual se afectó la constitucionalidad de todo 15 "En suma, en la Ley 1942 de 2018 y su artículo 38 no se encuentra conexidad temática, ni causal, ni sistemática. Aunado a ello, son variados los elementos contextuales que permiten identificar que la

disposición demandada no tiene parangón alguno con las disposiciones de las leyes similares que regularon las vigencias anteriores de los presupuestos bianuales de regalías, por el contrario, se demuestra que es contraria a la práctica legislativa según la cual en las leyes bianuales de regalías nunca se han creado plantas globales de personal. Igualmente, gracias a los elementos contextuales del trámite legislativo se pudo demostrar que en ningún momento se justificó, sustentó o debatió con criterios técnicos la naturaleza de la disposición contenida en el artículo 38 de la Ley." 10 el proyecto de ley y en particular del artículo 38 demandado. En opinión de los accionantes, se desconoció la regla de los cuatro debates, que caracteriza