CC - C643-2012

Sentencia C-643/12

CONTROL FISCAL TERRITORIAL-Fortalecimiento, garantía y salvaguarda

IMPUTACION A LAS ENTIDADES TERRITORIALES CON

GARGO A SU PRESUPUESTO DEL PAGO DE CONDENAS, CONCILIACIONES E INDEMNIZACIONES DE LAS CONTRALORIAS-Desconoce la autonomía territorial y los principios constitucionales de moralidad y eficiencia de la gestión administrativa y fiscal La Sala Plena de esta Corporación encuentra que la disposición acusada desconoce el artículo 209 de la Carta, al desestimular drásticamente la eficiencia en el manejo presupuestal y en la gestión administrativa de las contralorías y, eventualmente, la moralidad administrativa, en la medida en que los gastos que se generan de la actuación de estos órganos de control no serían pagados por estos sino que impactarían directamente el presupuesto de los respectivos entes territoriales y, con ello, la disponibilidad presupuestal en la cual se basa el plan sectorial de desarrollo que se afecta de manera importante, al cargarse esos emolumentos a las finanzas territoriales, poniendo en riesgo el adelantamiento de dicho plan y el cumplimiento de las funciones a cargo de las entidades que tienen mayor peso, pues afecta la ejecución de su presupuesto en desmedro de los objetivos, programas y planes de desarrollo sectorial. La regla incorporada en la disposición demandada tiene un claro efecto de disminución del nivel de fuerza de la restricción presupuestal de las contralorías territoriales, pues supone que estas queden a la espera de que sus costos, derivados de las contingencias de que trata la

norma, sean cubiertos por un tercero (ente territorial) y, por ende, con el leve 2 compromiso de emplear poco o ningún esfuerzo en la defensa de sus intereses. Lo anterior, indiscutiblemente, propicia el aumento de los costos de la administración territorial/ Frente a la tensión entre el fortalecimiento del control fiscal que se busca con la medida legal y la efectividad de los principios de moralidad y eficiencia en el ejercicio de la función administrativa, así como el respeto por la autonomía territorial, la Corte considera prioritario darle prelación a la disponibilidad de recursos del municipio, privilegiando su utilización en los asuntos acordados en el presupuesto de la entidad territorial.

IMPUTACION A LAS ENTIDADES TERRITORIALES CON

GARGO A SU PRESUPUESTO DEL PAGO DE CONDENAS, CONCILIACIONES E INDEMNIZACIONES DE LAS CONTRALORIAS-Desconoce la autonomía de las entidades territoriales por cuanto su aplicación deriva en aumento de los costos de la administración territorial La Corte encuentra que la disposición acusada desconoce abiertamente la autonomía territorial, como quiera que asignar a las entidades territoriales el pago de las condenas, conciliaciones e indemnizaciones de las respetivas contralorías propicia el incremento de los costos de la administración territorial, que no depende de la decisión tomada en materia presupuestal por las autoridades y órganos locales, en desarrollo de las atribuciones que les confieren los artículos 287, 300, 305, 313 y 315 de la Constitución Política. La autonomía de las entidades territoriales resulta lesionada toda vez que, de continuar vigente la norma bajo estudio, estas deberán asumir el pago que

resulte de las conciliaciones, condenas o indemnizaciones generadas por la Contraloría respectiva. Es evidente que la ley interviene de manera directa en el autogobierno y autoadministración que la Constitución reconoce como uno de los atributos que configuran la autonomía territorial, en detrimento de su propia política presupuestal y la debida atención de los servicios, programas, proyectos y prioridades de cada ente territorial. PRINCIPIO GENERAL DE IGUALDAD Y DERECHO A LA IGUALDAD-Jurisprudencia constitucional/IGUALDAD-Triple papel 3 en el ordenamiento constitucional/IGUALDAD COMO VALOR,

PRINCIPIO Y DERECHO FUNDAMENTAL-Fundamento

JUICIO DE IGUALDAD-Niveles de intensidad JUICIO DE IGUALDAD-Metodología de análisis/JUICIO DE IGUALDAD-Etapas

PRINCIPIOS DE MORALIDAD Y EFICIENCIA EN EL

EJERCICIO DE LA FUNCION ADMINISTRATIVA-Contenido PRINCIPIO DE MORALIDAD-Jurisprudencia constitucional/FUNCION ADMINISTRATIVA-Principios orientadores/MORALIDAD ADMINISTRATIVAConcepto/EFICACIA, ECONOMIA Y CELERIDAD-Principios que rigen las actuaciones de las autoridades administrativas AUTONOMIA TERRITORIAL-Jurisprudencia constitucional/AUTONOMIA TERRITORIAL-No es absoluta/CONCEPTOS DE AUTONOMIA Y UNIDAD NACIONALDeben entenderse en forma armónica Según reiterada jurisprudencia de esta Corporación, la autonomía territorial no es absoluta y se relaciona en forma armónica con el principio de unidad

nacional. Indefectiblemente, la autonomía de las entidades territoriales se ejerce dentro de los límites de la Constitución y la ley (C.P. artículo 287) y encuentra su límite constitucional en lo dispuesto por el artículo 288, según el cual “[l]as competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley”. En efecto, la Corte Constitucional ha manifestado que la autonomía territorial, por mandato constitucional, no es absoluta, y que los conceptos de autonomía y unidad nacional, en lugar de ser antagónicos deben entenderse en forma armónica. Al respecto, se puede citar la sentencia C-506 de 1995, así: "El modelo actual de la organización del Estado colombiano responde a una concepción diferente a la del Estado unitario centralizado. El punto fundamental de este cambio se encuentra en el concepto de autonomía, que se atribuyó de manera explícita -entre otrasa las entidades territoriales, a través de las cuales se busca hacer efectivo el respeto a la identidad comunitaria local y a su capacidad de autodeterminarse, sin que se ignore por eso la necesidad de que ciertas actividades sean coordinadas y planeadas desde el poder central. "Unidad nacional y autonomía de las entidades territoriales no son pues conceptos antagónicos; por el contrario, se implican mutuamente. El fortalecimiento de la unidad de la nación, consignado como propósito esencial en el Preámbulo de la Constitución, precisa la revitalización del municipio; pero a su vez, la concepción del mismo como núcleo fundamental de la organización políticosocial y administrativa del país implica la

4 redefinición del Estado y de sus relaciones con los miembros del mismo. Esta Corporación se ha pronunciado con anterioridad sobre el punto que ahora se trata. Valga citar la sentencia C-004 de 1993, que, con ponencia del Magistrado Ciro Angarita Barón, dijo: “... la introducción del concepto de autonomía, que implica un cambio sustancial en las relaciones centroperiferia, debe en todo caso ser entendida dentro del marco general del Estado unitario. De esta forma, a la ley corresponderá definir y defender los intereses nacionales, y para ello puede intervenir en los asuntos locales, siempre que no se trate de materias de competencia exclusiva de las entidades territoriales. En cualquier caso, hay que tener en cuenta que de lo que se trata es de armonizar los distintos intereses, y no simplemente de delimitarlos y separarlos. "En síntesis, el municipio que antes aparecía relegado en un tercer plano, después de la nación y los departamentos, es hoy la célula fundamental de la estructura política y administrativa del Estado; lo que significa que el poder central no puede injerir en las gestiones y decisiones que se asuman a nivel local, de acuerdo con las competencias establecidas, pues si tal ocurre se compromete la autonomía administrativa, patrimonial y fiscal que la Constitución les reconoce a los entes territoriales descentralizados con las limitaciones señaladas en la Constitución y la ley. DISTRIBUCION DE COMPETENCIAS EN DISTINTOS NIVELES TERRITORIALES-Aplicación de principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad ENTIDADES TERRITORIALES-Trato legal diferenciado, según cuenten o no con contralorías propias tiene fundamento en la misma

Constitución Política En relación con el primer cargo, la Corte considera que el trato legal diferenciado a los grupos de entidades territoriales, según cuenten o no con contralorías propias, y el distinto impacto que se deriva de la aplicación de la norma demandada respecto de la disponibilidad de recurso presupuestal, tiene un fundamento en la propia Constitución Política (art. 272, incisos primero y segundo), que permite la existencia o no de contralorías territoriales en departamentos, municipios y distritos. La Sala Plena de esta Corporación advierte que el deber de las entidades territoriales de asumir obligaciones derivadas de providencias judiciales y mecanismos de resolución de conflictos, previsto en la norma solo surge de la existencia o no de esas contralorías, ya que tales obligaciones se refieren precisamente a las condenas, conciliaciones e indemnizaciones en contra de esos órganos de control fiscal, de manera que de no existir éstos no habría obligaciones que asumir. Por este motivo, el cargo por la presunta vulneración del principio de igualdad no está llamado a prosperar, debido a que parte del equivocado entendimiento según el cual deben asimilarse dos situaciones claramente diferenciadas que materialmente no se pueden relacionar cuando, de acuerdo con el marco constitucional, para los efectos de la norma en cuestión, es factible que los municipios que cuentan con contralorías no reciban el mismo trato respecto de aquellos que carecen de ella pues no coincidiría en ambos 5 casos el supuesto fáctico habilitador del manejo igualitario reclamado, el cual carecería de justificación.

Referencia: expediente D-8905

Demandante: Raúl de Jesús Lugo Hernández Asunto: Acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 3º de la Ley 1416 de

2010

Magistrado Sustanciador:

GABRIEL EDUARDO MENDOZA

MARTELO

Bogotá D.C., veintitrés (23) de agosto de dos mil doce (2012) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I.- ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución Política, el ciudadano Raúl de Jesús Lugo Hernández demandó el artículo 3º de la ley 1416 de 2010, “Por medio de la cual se fortalece al ejercicio del control fiscal”. Mediante Auto del dos (2) de febrero de 2012, el entonces magistrado sustanciador Mauricio González Cuervo, admitió la demanda de la referencia y decretó la fijación en lista, el traslado al Procurador General de la Nación y las comunicaciones pertinentes, con el fin de cumplir con los trámites necesarios para adelantar el juicio de constitucionalidad1. Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.

1. Texto normativo demandado 1 La ponencia original del magistrado Mauricio González Cuervo no fue acogida por la mayoría de la Corte y, en rotación

alfabética le correspondió al actual magistrado ponente Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 17 del Decreto 2067 de 1991. 6 A continuación se transcribe el texto del artículo 3º de la Ley 1416 de 2010, conforme a su publicación en el ejemplar del Diario Oficial No. 47903 de 20102. ARTÍCULO 3º. En desarrollo del fortalecimiento, garantía y salvaguarda del control fiscal territorial, las entidades territoriales correspondientes, asumirán de manera directa y con cargo a su presupuesto el pago de las conciliaciones, condenas, indemnizaciones y cualquier otra forma de resolución de conflictos de las Contralorías, sin que esto afecte el límite de gastos del funcionamiento en la respectiva Contraloría Territorial.

2. Cargos formulados en contra del artículo 3º de la ley 1416 de 2010

El demandante, a efectos de fundamentar su pretensión de inexequibilidad del artículo cuestionado, planteó seis cargos. Considerando la similitud o cercanía temática de algunos de ellos la Corte los ha ordenado en tres grupos. El primer grupo gira en torno a la posible violación del principio de igualdad reconocido en el artículo 13 de la Constitución. El segundo se relaciona con la eventual infracción del artículo 209 superior por desconocimiento de los principios de moralidad y eficacia. El tercer grupo plantea como cargo el probable desconocimiento de la autonomía de las entidades territoriales, de carga a las previsiones de los artículos 1º, 287, 303, 305, 314 y 315 de la Constitución Política. Por razones metodológicas y en aras de facilitar la comprensión del asunto a

dilucidar, luego de presentar los fundamentos generales de cada uno de los tres motivos de censura identificados, se expondrá separadamente lo que opinan sobre ellos los intervinientes y el ministerio público. Preliminarmente se dirá que el Representante de la Federación Colombiana de Municipios solicita sea declarada inexequible únicamente la expresión “sin que esto afecte el límite de gastos del funcionamiento de la respectiva Contraloría Territorial”. El representante de la Universidad del Rosario solicita que la Corte declare la inexequibilidad de la totalidad de la disposición demandada. Por su parte, la Procuraduría General de la Nación indica que la norma debe ser declarada exequible. 2.1 Primer cargo: El artículo 3º de la ley 1416 de 2010 vulnera el artículo 13 de la Constitución Política dado que su contenido implica otorgar un trato diferenciado a entidades territoriales y ciudadanos ubicados, prima facie, en la misma posición 2.1.1 Planteamiento del demandante. La disposición demandada desconoce el derecho a la igualdad debido a que solo las entidades territoriales municipales 2 Publicada en el Diario Oficial número 47.903 del 24 de noviembre de 2010. 7 o distritales en cuya jurisdicción operen contralorías, se encontrarán obligadas por lo dispuesto en la norma al paso que ello no ocurrirá, por ejemplo, en los municipios o distritos en los cuales no se encuentra previsto su funcionamiento. En consecuencia la destinación de los recursos del orden municipal estará determinada, entre otras cosas, por la presencia o no de un organismo de control en la entidad territorial respectiva. Este tratamiento diferente también afecta a los ciudadanos si se considera que

en las entidades territoriales en la cuales opere la contraloría, aquellos serán privados de algunos servicios y prerrogativas sociales debido a la necesidad de destinar los recursos al pago de las obligaciones previstas en la disposición demandada. 2.1.2 Procuraduría General de la Nación. La situación de las entidades territoriales y sus habitantes en aquellos territorios en los cuales existe contraloría territorial no es equiparable a aquellos en las cuales no existe y, en consecuencia, no es relevante un cargo de igualdad ante las diferencias existentes. 2.2 Segundo cargo: El artículo 3º de la ley 1416 de 2010 vulnera el artículo 209 de la Constitución Política dado que su contenido implica el desconocimiento de la moralidad y la eficacia 2.2.1 Planteamiento del demandante. La obligación a cargo de las entidades territoriales, establecida en la disposición demandada, implica un desconocimiento de los principios de moralidad y eficiencia en tanto se atribuye a una entidad diferente, no comprometida con las obligaciones asumidas por el respectivo órgano de control y que pueden tener su causa en comportamientos contrarios al ordenamiento jurídico, la responsabilidad de asumir el pago. Esa destinación de recursos para una finalidad diferente a los intereses de las entidades territoriales afecta la implementación de estrategias vinculadas a la prestación del servicio público. Eso tiene como resultado una limitación al propósito de alcanzar los fines previstos en el artículo 2º de la Constitución. 2.2.2 Intervención del representante legal de la Federación Colombiana de Municipios. La expresión de la disposición demandada de acuerdo con la cual la entidad territorial asumirá los costos sin que ello afecte el límite de gastos

de funcionamiento de la respectiva Contraloría Territorial, implica la posible asunción de comportamientos irresponsables dado que el efecto patrimonial que se deriva de la actuación, no afectará a la Contraloría pero sí a las otras dependencias de la entidad territorial. 8 2.2.3 Intervención de la Universidad del Rosario. La disposición demandada tiene como efecto la disminución del nivel de fuerza de la restricción presupuestal de las contralorías territoriales. La reducción en la fortaleza de la restricción suscita que el órgano que espera que sus costos sean cubiertos por un tercero, no emplee esfuerzos para desplegar, con la debida diligencia, la actividad que se encuentra a su cargo. De esta manera las contralorías no ejecutarán con el esfuerzo esperado las actividades que les corresponden. Ello deriva en un aumento ineficiente de los costos de la administración territorial y no permite que los recursos territoriales se empleen en la forma en que la administración popularmente elegida lo hubiere previsto. 2.2.4 Procuraduría General de la Nación. Las contralorías territoriales, cuando en los hechos que generan la obligación de pago existe dolo o culpa grave de alguno de sus servidores, tiene el deber de iniciar las correspondientes acciones de repetición. En todo caso, la existencia de un control fiscal adecuado -a través del aseguramiento de disponibilidad presupuestal para los órganos a través de los cuales se ejecutaconstituye uno de los mecanismos para el adecuado ejercicio de las funciones a cargo de la contraloría. A través de tal control se

pueden proteger los principios de moralidad y eficiencia. 2.3 Tercer cargo: El artículo 3º de la ley 1416 de 2010 vulnera los artículos 1º, 287, 303, 305, 314 y 315 de la Constitución Política debido a que desconoce la autonomía de las entidades territoriales y las competencias de sus autoridades 2.3.1 Planteamiento del demandante. Establecer que se encuentra a cargo de las diferentes entidades territoriales la obligación de llevar a cabo el pago de las conciliaciones, condenas, indemnizaciones y cualquier otra forma de resolución de conflictos de las contralorías se traduce en una restricción inconstitucional de la autonomía de aquellas entidades. En efecto, tal autonomía resulta lesionada dado que se impone a los mandatarios de las entidades territoriales correspondientes, el cumplimiento de un deber que impacta negativamente (i) el presupuesto del municipio, distrito o departamento y (ii) la financiación de aquellos programas y proyectos que en el orden territorial se hubieren previsto. La garantía de la autonomía territorial y, de manera particular, el deber de proteger la facultad de administración de los recursos de las entidades 9 territoriales se afectan gravemente dado que las contralorías podrían disponer de los recursos de las entidades territoriales y, en esa dirección, propiciar la debilidad financiera. La intervención que se deriva de la norma exige una justificación objetiva y razonable que no puede encontrarse en la norma demandada. Además de lo expuesto los alcaldes y gobernadores de las entidades territoriales tendrían obstáculos importantes para ejercer las funciones de dirección y coordinación de la acción administrativa que se contemplan, entre

otros, en los artículos 303, 305, 314 y 315 de la Constitución Política. Así las cosas, el legislador debe acudir a otro tipo de mecanismos para tratar de que se materialice el tan anhelado fortalecimiento de las contralorías, sin que se ponga en entredicho el desarrollo de las entidades territoriales, las que deben cumplir con los programas preestablecidos en los planes de desarrollo, así como obedecer el mandato ciudadano que se deriva del voto por el programa de gobierno puesto a consideración de los electores por parte de los gobernadores y alcaldes. La disposición demandada desconoce la capacidad de autogobierno y autogestión de las entidades territoriales lo que se traduce, en consecuencia, en la violación simultánea de los artículos 1 y 287 del texto constitucional. 2.3.2 Intervención de la Universidad del Rosario. La disposición acusada determina la manera en que las entidades territoriales deben emplear sus recursos para pagar obligaciones contraídas por el organismo territorial de control fiscal. Se afecta entonces la posibilidad de que las entidades territoriales satisfagan las necesidades de sus ciudadanos apartando recursos presupuestales que de no existir la norma se encontrarían disponibles para otros usos3. 2.3.3 Intervención del representante legal de la Federación Colombiana de Municipios. La Contraloría es un órgano del Municipio o del Departamento, según el caso. Por ello es necesario aceptar que los costos de su funcionamiento y operación corresponden a la entidad territorial. Lo anterior no puede suponer, sin embargo, el desconocimiento de la diferencia entre la entidad territorial y cada uno de sus órganos. Ello implica,

atendiendo lo señalado en el inciso tercero del artículo 110 de la regulación orgánica de presupuesto4, que aunque la entidad territorial mantiene su 3 El interviniente advierte, adicionalmente, que el enunciado cuestionado desconoce la reserva de ley orgánica establecida en el artículo 352 de la Constitución y que prevé que la ley orgánica de presupuesto regulará, entre otras cosas, lo correspondiente a la ejecución de los presupuestos de las entidades territoriales. 4 El inciso citado, luego de que la disposición reconoce a cada sección del presupuesto la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cuál hagan parte, así como la competencia para ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección, señala lo siguiente: “(…)En los mismos términos y condiciones tendrán estas capacidades las Superintendencias, Unidades Administrativas Especiales, las Entidades Territoriales, Asambleas y Concejos, las Contralorías y Personerías Territoriales y todos los demás órganos estatales de 10 unicidad como persona jurídica se desdobla en tantos centros de imputación jurídica cuantos órganos estén dotados de la capacidad para celebrar contratos y para ejercer la ordenación del gasto. Siendo ello así, resulta inaceptable que el órgano por cuya conducta se ha suscitado la obligación de pago no sufra impacto presupuestal alguno. Ello naturalmente, sin perjuicio de que tal resultado afecte el presupuesto general de la entidad territorial considerando que, en caso de ser insuficientes los recursos del órgano correspondiente para atender el pago, deban preverse formas de financiación complementarias.

2.3.4 Procuraduría General de la Nación. El principio de autonomía territorial derivado, entre otras disposiciones, del artículo 287 de la Constitución no es absoluto y, es factible que dicha autonomía se encuentre sometida a restricciones derivadas de la Constitución y de la ley, bajo la condición de ser razonables y proporcionadas. La restricción que se deriva de la disposición demandada es razonable dado que si bien las contralorías territoriales gozan de autonomía administrativa y presupuestal -según lo dispone el artículo 272 de la Constitución-, carecen de recursos propios ya que su financiación proviene de los recursos de las entidades territoriales sobre las cuales ejerce el control fiscal. Considerando que la ley 1416 de 2010 tiene como objetivo fortalecer a las contralorías territoriales, es razonable que los gastos asociados a la resolución de conflictos sean asumidos por la entidad territorial, sin afectar sus gastos de funcionamiento. De no ser así, se afectaría de manera directa el ejercicio de su competencia de control fiscal.

II.- CONSIDERACIONES DE LA CORTE

1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4° del artículo 241 de la Constitución Política, esta Corporación es competente para decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad que en el presente caso se formula contra el artículo 3º de la ley 1416 de 2010.

2. Alcance de la demanda y problema jurídico 2.1 Como ya ha sido mencionado, en el asunto bajo examen el actor le solicita a la Corte que declare inexequible artículo 3º de la ley 1416 de 2010, “Por medio de la cual se fortalece al ejercicio del control fiscal”, por

considerar que, a través de dicha norma, el Congreso de la República (i) vulnera el principio de igualdad, (ii) desconoce los principios de moralidad y cualquier nivel que tengan personería jurídica (…)”. 11 eficiencia en el ejercicio de la función administrativa y (iii) desconoce la autonomía de las entidades territoriales. 2.2 Como quedó visto, el Ministerio Público, expresó su posición en contra de las acusaciones, por considerar que la disposición impugnada se ajusta a la Constitución Política. Particularmente, afirma que “la norma acusada establece una restricción razonable, a modo de límite al principio de autonomía de los entes territoriales en materia presupuestal”. Considera, también, que el someter el presupuesto de las contralorías territoriales a la autonomía de los entes territoriales puede interferir y distorsionar su competencia de control fiscal. 2.3 Los intervinientes se manifestaron de acuerdo con el planteamiento de la demanda para el caso de los cargos (ii) y (iii): desconocimiento de los principios de moralidad y eficiencia en el ejercicio de la función administrativa y de la autonomía de las entidades territoriales. En términos concretos, coinciden con el actor en sostener que los efectos patrimoniales derivados de esta regulación afectarán a las dependencias de la entidad territorial. Así mismo, señalan que ello deriva en un aumento ineficiente de los costos de la administración territorial y no permite que los recursos territoriales se empleen en la forma en que la administración popularmente elegida lo hubiere previsto. Consideran, además, que la disposición acusada determina la manera en que las entidades territoriales deben emplear sus recursos para pagar obligaciones

contraídas por el organismo territorial de control fiscal, afectando la posibilidad de que las entidades territoriales satisfagan las necesidades de sus ciudadanos 2.4 De acuerdo con los planteamientos de la demanda y lo expresado en las distintas intervenciones, en esta oportunidad le corresponde a la Corte establecer, inicialmente, si imponer a determinadas entidades territoriales la obligación de asumir de manera directa y con cargo a su presupuesto el pago de las conciliaciones, condenas e indemnizaciones y cualquier otra forma de resolución de conflictos de las contralorías, (i) vulnera el principio de igualdad (art. 13 C.P.) por asignar esta obligación únicamente a las entidades territoriales en las que operen contralorías; (ii) si implica un desconocimiento de los principios de moralidad y eficiencia en el ejercicio de la función administrativa consagrados en el artículo 209 de la Constitución; y (iii) si desconoce la autonomía de las entidades territoriales reconocida en el artículo 287 de la Carta Política.

3. Breve referencia a la configuración constitucional del principio de igualdad y sus reglas aplicables

12 El principio de igualdad es uno de los aspectos más analizados por la jurisprudencia constitucional5. Ese especial énfasis se explica por el lugar central que ostenta ese principio dentro del concepto de Estado Social y Democrático de Derecho, pues el mandato de promoción de la igualdad de oportunidades y prohibición de discriminaciones injustificadas, se erige en un control de primera índole para evitar el ejercicio desbordado del poder político que ejercen las instituciones del Estado, a la vez que se constituye en presupuesto necesario para el goce efectivo de los derechos constitucionales.

Habida cuenta que existe una doctrina constitucional consolidada sobre la materia, la Corte, en esta oportunidad, hará una breve referencia a las reglas jurisprudenciales que (i) determinan el alcance de ese derecho; y (ii) fijan la metodología para el control de constitucionalidad de normas que se acusan por violar el principio de igualdad. 3.1 Como lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional, más recientemente en la sentencia C-250 de 20126, la igualdad cumple un triple papel en nuestro ordenamiento constitucional por tratarse simultáneamente de un valor, de un principio y de un derecho fundamental7. “Este múltiple carácter se deriva de su consagración en preceptos de diferente densidad normativa que cumplen distintas funciones en nuestro ordenamiento jurídico. Así, por ejemplo, el preámbulo constitucional establece entre los valores que pretende asegurar el nuevo orden constitucional la igualdad, mientras que por otra parte el artículo 13 de la Carta ha sido considerado como la fuente del principio fundamental de igualdad y del derecho fundamental de igualdad. Adicionalmente existen otros mandatos de igualdad dispersos en el texto constitucional, que en su caso actúan como normas especiales que concretan la igualdad en ciertos ámbitos definidos por el Constituyente”8. 5Ver, entre otras, las siguientes sentencias de la Corte Constitucional: C-250 de 2012 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), C-221 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), C-014 de 2010 (M.P. Mauricio González Cuervo), C-1122 de 2008 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), C-178 de 2006 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández) y C-1231 de 2005 (M.P. Manuel

José Cepeda Espinosa). 6M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 7La jurisprudencia constitucional se ha ocupado de diferenciar tanto en razón de su estructura normativa como en el sentido de su fuerza vinculante los valores, los principios y los derechos fundamentales. En la sentencia T-406 de 1992 se propone por primera vez la distinción entre valores y principios constitucionales, basada fundamentalmente en el grado de eficacia