CC - A570-23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo emitido por autoridad pública en ejercicio de sus funciones reglamentarias (…) por regla general, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho cuyo origen sea un acto administrativo emitido por una autoridad pública en ejercicio de sus funciones reglamentarias, en los términos del artículo 104 del CPACA.

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena AUTO 570 DE 2023

Referencia: expediente CJU-2573

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Popayán y el Tribunal Administrativo del Cauca

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES

MOSQUERA

Bogotá D.C., diecinueve (19) de abril de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 9 de agosto de 2021, Marco Antonio Astudillo Ávila presentó, mediante apoderado judicial, demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución n.º 0290, emitida por el director territorial de la Oficina de Trabajo del Cauca. El demandante afirmó que, mediante dicho acto, el funcionario se abstuvo de “abrir formal investigación contra la persona

jurídica cooperativa ‘Coomercampo Ltda’ […]”1, que había sido condenada previamente por la jurisdicción ordinaria laboral “a cancelar[le] la suma de 1 Expediente digital. 04DemandaAnexos.pdf., f. 1. Expediente CJU-2573 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera ciento tres millones de pesos m/cte ($103.000.000)”2. Por ende, solicitó dictar tres órdenes: (i) la nulidad de la resolución en comento3; (ii) “el reconocimiento y pago de la suma de dinero por valor de ciento tres millones de pesos m/cte ($103.000.000)”4 a su favor, según lo ordenado por la jurisdicción ordinaria laboral5 y (iii) disponer al Ministerio del Trabajo–– Seccional Popayán, al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Popayán, a la Superintendencia de Economía Solidaria, a la Gobernación del Cauca y a la Oficina de Inspección, Vigilancia y Control de Popayán “reconocer y cancelar solidariamente […] la suma de setecientos millones de pesos m/cte ($700.000.000)”6 por concepto de daño moral e inmaterial.

2. El señor Astudillo Ávila sostuvo que, el 13 de julio de 2013, formuló “demanda ordinaria laboral de primera instancia”7 contra Coomercampo Ltda. por la terminación sin justa causa de su “contrato de trabajo escrito indefinido”8, tras desempeñarse durante siete años como celador, “devengando menos de un salario mínimo legal mensual vigente”9. Indicó que

Coomercampo Ltda. fue condenada, en primera y en segunda instancia, a cancelar en su favor la suma de $103.000.00010. En diciembre de 2014, el demandante habría promovido proceso ejecutivo laboral para obtener el pago de lo reconocido por los jueces laborales en primera y en segunda instancia11.

3. Asimismo, Marco Antonio Astudillo Ávila manifestó que también acudió al Ministerio del Trabajo–Seccional Popayán (Cauca) entre otros, para que se investigara a Coomercampo y se ordenara el pago del monto reconocido por la jurisdicción ordinaria. Mediante oficio n.º 06EE2018741900100001175 de 24 de septiembre de 2018, la coordinadora del Grupo de Prevención, Inspección, Control y Resolución de Conflictos de dicha cartera habría indicado que “no se hace procedente adelantar actuación alguna en busca de lograr obtener que la persona jurídica Coomercampo de cumplimiento a orden judicial, lo anterior por no estar en dentro de la órbita de la competencia”12 del Ministerio.

No obstante, en dicha actuación, la funcionaria sostuvo que iniciaría una “averiguación preliminar”13 a Coomercampo. Esto, ante la posible “violación de derechos laborales y prestacionales”14. Luego, la funcionaria habría ordenado archivar la investigación formal15. A su turno, el demandante presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación frente a la decisión de archivo. Finalmente, esta fue confirmada mediante la resolución demandada (párr. 1, supra). 2 Ib. 3 Ib., f. 22. 4 Ib. 5 El demandante precisó que el Juzgado Laboral del Circuito de Popayán conoció de la demanda laboral en

primera instancia. Luego, la Sala Laboral del Tribunal Contencioso del Distrito Judicial de Popayán conoció el asunto en segunda instancia. Cfr. Ib., f. 24. 6 Ib. 7 Ib. 8 Ib. 9 Ib., f. 2. Aseguró que, durante ese tiempo, la demandada no le canceló “sus prestaciones sociales” ni lo afilió “a la seguridad social”. Por ende, solicitó el pago de “las prestaciones sociales correspondientes a las cesantías, intereses a las cesantías, dotación, vacaciones, transporte, indemnización por despido injusto”. Asimismo, pidió que “se le cancele los aportes a salud y a riesgos profesionales”. 10 Ib. 11 Ib., f. 75. 12 Ib. 13 Ib., f. 27. Según la resolución demandada, la averiguación preliminar se inició mediante la Resolución n.º 0092 del 13 de marzo de 2020. En el mismo acto se determinó que no existía causa para adelantar dicho trámite administrativo. 14 Ib., f. 27. 15 Ib. El número de la primera resolución no consta en el expediente ni fue mencionado, de manera explícita, por el demandante en su demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. Expediente CJU-2573 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera

4. El 23 de junio de 2022, el Tribunal Administrativo del Cauca declaró su falta de jurisdicción para conocer el asunto, “en los términos previstos en el artículo 168 ”16 de la Ley 1437 de 2011 (en adelante, CPACA). La corporación sostuvo que, “revisado el cuerpo de la demanda, sus hechos y

pretensiones”17, es posible concluir que “la verdadera intensión (sic) [del demandante] consiste en obtener el pago de la suma de $103.000.000 adeudados por Coomercampo Ltda […]”18, es decir, “la ejecución de un título judicial”19 originado en la decisión del Juzgado Primero Laboral del Circuito de Popayán, confirmada por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Popayán20. En atención a tales hechos, el Tribunal manifestó que, conforme a lo dispuesto por el artículo 299 del CPACA, “únicamente es competente para conocer la ejecución de providencias judiciales ejecutoriadas proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo”21. Por ende, dispuso remitir el expediente a la Oficina de Judicial, para “su reparto ante los Juzgados Laborales del Circuito de Popayán”22.

5. Mediante auto interlocutorio de 25 de julio de 2022, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Popayán rechazó el conocimiento del asunto y propuso “conflicto negativo de jurisdicción frente al Tribunal Administrativo del Cauca”23. En su criterio, la demanda está dirigida “contra la Resolución número 290 de 2020 expedida por el [d]irector Territorial del Cauca, siendo clara la voluntad del ciudadano de hacer uso del medio de control y de nulidad y restablecimiento [del derecho]”24. Dicho asunto no estaría comprendido en aquellos que prevé el artículo 2.1 del Código de Procedimiento del Trabajo y la Seguridad Social (en adelante, CPTSS). El despacho añadió que el

demandante acudió al “proceso ejecutivo a continuación del proceso ordinario, sin que a la fecha se haya obtenido el pago de la condena a [su] favor”25. En tales términos, dispuso remitir el expediente a la Corte Constitucional.

6. En sesión de 7 de marzo de 2023, el expediente fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora26. El 10 de marzo del mismo año, fue remitido a dicho despacho27.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

7. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología 16 Expediente digital. 06MarcoAstudilloVsMinTrabajoFaltaJusidicción.pdf., f. 2.

17 Ib. 18 Ib. 19 Ib. 20 Ib. 21 Ib. 22 Ib., f. 3. 23 Expediente digital. 11AutoProponeConflictoJurisdicción.pdf.,f. 4. 24 Ib., f. 2. 25 Ib., f. 3. 26 Expediente digital. 03Constancia de Reparto CJU-2573.pdf. 27 Ib. Expediente CJU-2573 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera

8. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Popayán y el Tribunal Administrativo del Cauca, la cual versa sobre la competencia para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Marco Antonio Astudillo Ávila contra la Resolución n.º 0290, emitida por el director

territorial de la Oficina de Trabajo del Cauca. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, abordará, como cuestión previa, la competencia del juez del conflicto para pronunciarse sobre la acumulación de pretensiones (II.4 infra). En tercer lugar, se referirá a la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer sobre la nulidad de actos administrativos emitidos por autoridades públicas que no tengan relación con el contrato de trabajo (II.5 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.6 infra).

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

9. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”28. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo29, los cuales se explican en el siguiente cuadro: Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones Exige que la controversia se presente entre por lo

1. Presupuesto menos dos autoridades que administren justicia y

subjetivo formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” 30. Implica que la disputa debe recaer sobre el

2. Presupuesto conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no objetivo política o administrativa31.

Exige constatar que las autoridades judiciales en

3. Presupuesto colisión hayan manifestado expresamente las razones normativo de índole constitucional o legal, por las cuales 28 Corte Constitucional, auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021. 29 Corte Constitucional, auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. 30 Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018. 31 Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP”. Corte Constitucional, auto 041 de 2021.

Expediente CJU-2573 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto32.

10. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones.

Esto es así, porque: (i) Primero, satisface el presupuesto subjetivo, pues enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Popayán, que forma parte de la jurisdicción ordinaria, y el Tribunal Administrativo del Cauca, que integra la jurisdicción de lo contencioso administrativo33. (ii) Segundo, el conflicto cumple con el presupuesto objetivo, puesto que existe una controversia entre las autoridades en conflicto para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por Marco Antonio Astudillo Ávila contra la Resolución n.º 0290 emitida por el director territorial de la Oficina de Trabajo del Cauca la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial. (iii) Tercero, el presupuesto normativo se encuentra acreditado, debido a que los juzgados enfrentados expusieron las razones de índole legal por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 4 y 5 supra).

4. Cuestión previa: competencia del juez del conflicto para pronunciarse sobre la acumulación de pretensiones

11. En el Auto 1050 de 202134, la Sala Plena consideró que, al resolver conflictos entre jurisdicciones en los que se advierta acumulación de pretensiones, “al juez del conflicto no le corresponde segmentar la demanda ni referirse a la admisibilidad de las pretensiones de la misma, en el sentido de

determinar si aquellas pueden ser o no tramitadas en un mismo proceso, o guardan una relación de conexidad o son compatibles entre sí”. En estos eventos, dijo la Sala, “si el juez del conflicto advierte que una demanda contiene pretensiones de diversa naturaleza o que, prima facie, el demandante pretende la acumulación de pretensiones, debe atribuir la competencia para conocer del asunto al juez a quien corresponda conocer de la pretensión principal”. Esto, “con el objeto de que sea éste quien decida sobre la admisibilidad y procedencia de la acumulación de las pretensiones”.

5. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer sobre la nulidad de actos emitidos por autoridades públicas que no se relacionan con un contrato de trabajo

12. El artículo 104 del CPACA dispone la cláusula especial de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer sobre controversias relacionadas con la responsabilidad extracontractual del Estado. 32 Id. 33 Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. “La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I.

Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: […] // 3. Juzgados […] laborales, […] // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: […] 2. Tribunales Administrativos”.

34 Expediente CJU-719. Reiterado en los autos 107, 626 y 1467 de 2022. Expediente CJU-2573 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera Dicha disposición precisa que la jurisdicción en comento está instituida para conocer, entre otros, de las controversias y litigios originados en actos sujetos al derecho administrativo en los que estén involucradas las entidades públicas35. En materia laboral, artículo 104.4 del CPACA establece que dicha jurisdicción solo conocerá de los procesos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público.

13. Por su parte, el artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social, leído de manera sistemática con los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 15 del Código General del Proceso, prevé la cláusula general y residual de competencia de la jurisdicción ordinaria en sus especialidades laboral y de la seguridad social36. Así, la Sala Plena ha señalado que la jurisdicción ordinaria laboral conocerá, entre otros, de “los conflictos originados directa o indirectamente en el contrato de trabajo, independientemente de que el empleador sea un particular o una entidad pública, en los que se incluyen los asuntos derivados de controversias laborales entre el Estado y los trabajadores oficiales”37.

14. Regla de decisión: por regla general, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho cuyo origen sea un acto administrativo emitido

por una autoridad pública en ejercicio de sus funciones reglamentarias, en los términos del artículo 104 del CPACA. Por su parte, la jurisdicción ordinaria laboral conocerá los asuntos originados directa o indirectamente en el contrato de trabajo, conforme a la cláusula general de competencia dispuesta en los artículos 2 del CPTSS, 12 de la Ley 270 de 1996 y 15 del Código General del Proceso.

6. Caso concreto

15. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que el Tribunal Administrativo del Cauca es competente para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por Marco Antonio Astudillo Ávila contra la Resolución n.º 0290, emitida por el director territorial de la Oficina del Trabajo del Cauca38, por las siguientes

razones: (i) La Dirección Territorial de Trabajo del Cauca habría actuado en ejercicio de sus funciones de inspección, vigilancia y control, que no como autoridad judicial con competencia para dirimir una controversia laboral. En efecto, el artículo 30 del Decreto 4108 de 2011 prevé que “El Ministerio del Trabajo tendrá direcciones territoriales, las cuales dependerán funcionalmente de la Dirección 35 La Corte Constitucional se ha referido al contenido y alcance de esta cláusula especial de competencia en distintas materias. Cfr. Auto 247 de 2022 (responsabilidad extracontractual del Estado); Auto 316 de 2021 (acciones de lesividad), entre otros. 36 Lo anterior, se traduce en que la jurisdicción ordinaria conoce de todo asunto que la Constitución o la ley

no hayan asignado expresamente a otra jurisdicción. Cfr. Auto 769 de 2021. 37 Cfr. Auto 1146 de 2022. 38 El Ministerio del Trabajo es una entidad pública del sector central, que pertenece a la rama ejecutiva en el orden nacional. A su vez, las oficinas del trabajo son parte de las direcciones territoriales de esta entidad e integran el sector trabajo. Cfr. Ley 489 de 1998; Ley 2281 de 2023, art. 17 y Decreto 4108 de 2011, arts. Expediente CJU-2573 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera de Inspección, Vigilancia, Control y Gestión Territorial”. Asimismo, establece treinta funciones de estas dependencias, más aquellas “que le sean asignadas por ley y las que correspondan a la naturaleza de la dependencia”. De tal suerte, la resolución demandada sería un acto administrativo emitido por el director de la oficina del Trabajo del Cauca en ejercicio de sus funciones reglamentarias. (ii) La pretensión principal de la demanda está dirigida a que se declare la nulidad de un acto administrativo, esto es, la Resolución n.º 0290, emitida por el director territorial de la Oficina del Trabajo del Cauca. Asimismo, a título de restablecimiento del derecho, el demandante solicita la indemnización por presuntas acciones u omisiones de otras autoridades públicas, esto es, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Popayán, la Superintendencia de Economía Solidaria, la Gobernación del Cauca y la Oficina de Inspección, Vigilancia y Control de Popayán (párr. 1, supra). (iii) La Sala Plena constata que el asunto no versa sobre un proceso

laboral o sobre la ejecución de providencias judiciales dictadas por la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de la seguridad social. Esto, por lo analizado anteriormente y porque, en todo caso, el demandante ya agotó dichas vías procesales a través de otros procesos judiciales independientes (párr. 3, supra). (iv) Por lo tanto, como el asunto sub examine se trata de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de un acto administrativo emitido por una autoridad púbica en ejercicio de sus funciones reglamentarias y este no se relaciona con la existencia de un contrato de trabajo su conocimiento corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo en atención a lo dispuesto en el artículo 104 del CPACA.

16. En consecuencia, la Sala Plena ordenará remitir el expediente CJU-2573 al Tribunal Administrativo del Cauca, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión. Asimismo, la Sala advierte que esta autoridad podrá pronunciarse sobre la posible acumulación de pretensiones, si así lo considera.

III. DECISIÓN Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte

Constitucional, RESUELVE Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Popayán y el Tribunal Administrativo del Cauca, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo del Cauca es la autoridad competente para conocer del presente asunto. Segundo.- REMITIR el expediente CJU-2573 al Tribunal Administrativo del Cauca, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a

Expediente CJU-2573 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera los interesados en este trámite y Juzgado Primero Laboral del Circuito de Popayán. Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta NATALIA ÁNGEL CABO Magistrada Ausente con excusa

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado Expediente CJU-2573 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General